協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)涵屬性、實踐形式和運(yùn)作邏輯

程同順 王利平

摘??要：自我革命是黨跳出歷史周期率的第二個答案，黨和國家監(jiān)督體系是自我革命制度規(guī)范體系的重要組成部分，是黨開展自我革命的依托和保障。隨著黨和國家監(jiān)督體系一核多元系統(tǒng)的確立，協(xié)同監(jiān)督成為完善黨和國家監(jiān)督體系、促進(jìn)自我革命向縱深發(fā)展的重要舉措。協(xié)同監(jiān)督是一個具有多重內(nèi)涵屬性的概念，首先作為一種集體行動，協(xié)同監(jiān)督關(guān)注行動主體和交易成本；其次作為關(guān)系結(jié)構(gòu)，協(xié)同監(jiān)督既反映了黨、國家和社會的有機(jī)統(tǒng)一性，又代表著跨組織關(guān)系的形成；最后作為控權(quán)模式，協(xié)同監(jiān)督區(qū)別于集中式控權(quán)和分立式控權(quán)，是一種以分散為表、集中為里的新型控權(quán)模式。協(xié)同監(jiān)督不僅是頂層設(shè)計的要求，還具有豐富的實踐案例。“1+N”大監(jiān)督模式和“室組地”協(xié)同模式分別是內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督和內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督的主要實踐形式。二者雖然具體內(nèi)容不同，但在運(yùn)作邏輯上有共同點：以權(quán)威為主導(dǎo)克服協(xié)同阻力，通過制度供給提供協(xié)同監(jiān)督啟動和運(yùn)行的保障條件，以選擇性激勵推動協(xié)同監(jiān)督可持續(xù)。協(xié)同監(jiān)督尚處于發(fā)展的初級階段，仍有許多問題亟待解決。

關(guān)鍵詞：協(xié)同監(jiān)督；自我革命；兩個答案；“1+N”大監(jiān)督模式；“室組地”協(xié)同模式

中圖分類號：D613????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A????文章編號：2096-3378（2024）02-0016-14

一、問題的提出

自我革命是黨跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案，是黨的最大優(yōu)勢和區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志。2024年，習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委三次全會上對“為什么要自我革命、為什么能自我革命、怎樣推進(jìn)自我革命”等自我革命的三個關(guān)鍵問題作了系統(tǒng)回答，并提出要“以自我監(jiān)督和人民監(jiān)督相結(jié)合為強(qiáng)大動力”，“不斷深化對黨的自我革命的規(guī)律性認(rèn)識，把黨的自我革命的思路舉措搞得更加嚴(yán)密，把每條戰(zhàn)線、每個環(huán)節(jié)的自我革命抓具體、抓深入”［］。黨和國家監(jiān)督體系是自我革命制度規(guī)范體系的重要組成部分，是黨開展自我革命的依托和保障。國家監(jiān)察體制改革以后，黨和國家監(jiān)督體系逐漸成熟，形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督方式并存的一核多元系統(tǒng)。黨的十九屆六中全會指出，要“構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)、各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的機(jī)制，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”［］。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，要“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”［］。協(xié)同監(jiān)督成為完善黨和國家監(jiān)督體系、促進(jìn)自我革命向縱深發(fā)展的重要舉措。

為了形成監(jiān)督合力，深化自我革命，各地紛紛探索協(xié)同監(jiān)督的實踐方式。例如，上海市紀(jì)委監(jiān)委出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扎實推進(jìn)日常監(jiān)督工作的意見》；云南省紀(jì)委監(jiān)委發(fā)布《云南省紀(jì)委省監(jiān)委實行“2＋1＋1”監(jiān)督執(zhí)紀(jì)監(jiān)察聯(lián)動工作辦法（試行）》；青島市發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)督積極回應(yīng)群眾關(guān)切的工作辦法》及其《實施細(xì)則》；等等。學(xué)界對此也進(jìn)行了有益探索。比如，有學(xué)者立足監(jiān)督體系的構(gòu)成邏輯，以監(jiān)察體制改革為中心探討監(jiān)督體系的貫通協(xié)調(diào)問題［］；有學(xué)者以系統(tǒng)論為視角，對協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)涵進(jìn)行界定［］；有學(xué)者著眼于協(xié)同監(jiān)督的現(xiàn)實困境提出破解路徑［］；還有學(xué)者通過調(diào)研和案例，提出“聯(lián)動賦能”和“系統(tǒng)賦能”兩種協(xié)同監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計［］。然而，相對于豐富的協(xié)同監(jiān)督實踐經(jīng)驗，有關(guān)理論研究仍較少。鑒于協(xié)同監(jiān)督是完善黨的自我革命監(jiān)督體系的重要舉措，學(xué)界有必要對其本質(zhì)屬性進(jìn)行充分探討，以明確在不同情境下使用“協(xié)同監(jiān)督”的確切指向。本文認(rèn)為協(xié)同監(jiān)督具有行動、結(jié)構(gòu)和模式三重屬性，其中作為集體行動的協(xié)同監(jiān)督是其他面相協(xié)同監(jiān)督的前提。本文立足現(xiàn)實材料，進(jìn)一步總結(jié)協(xié)同監(jiān)督的兩種實踐形式和運(yùn)作邏輯，由抽象到具體再到抽象，多角度分析中國權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域呈現(xiàn)的新變化。

二、協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)涵屬性：行動、結(jié)構(gòu)和模式

深刻理解協(xié)同監(jiān)督的本質(zhì)屬性是促成協(xié)同監(jiān)督的前提。有學(xué)者將協(xié)同監(jiān)督定義為“在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以全面覆蓋、權(quán)威高效為目標(biāo)導(dǎo)向，通過各監(jiān)督主體間有機(jī)聯(lián)系、協(xié)作、配合及加強(qiáng)與外部環(huán)境的聯(lián)系、適應(yīng)、協(xié)調(diào)，來實現(xiàn)對公職人員或機(jī)構(gòu)影響其他行為者或機(jī)構(gòu)的能力的有效監(jiān)督”［5］。該定義揭示了協(xié)同監(jiān)督的基本特征：（1）監(jiān)督主體的多樣性；（2）目標(biāo)的一致性；（3）主體間需要聯(lián)系、協(xié)作和配合；（4）需要領(lǐng)導(dǎo)者；（5）和外部環(huán)境的互動性。這些特征使協(xié)同監(jiān)督區(qū)別于以往的監(jiān)督方式，但特征只是本質(zhì)的外在表現(xiàn)，關(guān)于協(xié)同監(jiān)督的本質(zhì)屬性還有待進(jìn)一步闡明。本文認(rèn)為協(xié)同監(jiān)督是以權(quán)威為主導(dǎo)、以制度供給為依托，為獲得更大監(jiān)督效能這一公共收益的制度性集體行動。下文從三個維度理解協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)涵屬性：作為集體行動的協(xié)同監(jiān)督、作為關(guān)系結(jié)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)督和作為控權(quán)模式的協(xié)同監(jiān)督。

（一）作為集體行動的協(xié)同監(jiān)督：參與主體與交易成本

協(xié)同監(jiān)督強(qiáng)調(diào)各監(jiān)督主體從各自為戰(zhàn)到相互貫通、相互協(xié)調(diào)，這首先表現(xiàn)為集體監(jiān)督行為的達(dá)成過程。“集體行動是指一群人為了大致相同的目標(biāo)而做出的協(xié)同性行動”［］，協(xié)同監(jiān)督行為中的參與主體主要是擁有正式權(quán)力的公共機(jī)關(guān)及其執(zhí)行者，是“由制度加以界定的職位、權(quán)威及聚合規(guī)則的行動者”［］，這種集體行動又被稱為制度性集體行動。作為集體行動，協(xié)同監(jiān)督能否順利進(jìn)行取決于行動者的“成本-收益”分析。如果收益大于成本，集體行動更易發(fā)生；如果成本大于收益，則集體行動的阻力較大。

制度性集體行動的收益可分為集體性收益和選擇性收益。集體性收益是參與行動的各方的共享收益。例如，水污染防治合作有利于解決各自領(lǐng)域中的水污染問題，并帶來社會經(jīng)濟(jì)效益。在協(xié)同監(jiān)督中，協(xié)調(diào)合作能夠提升監(jiān)督效能，保障公權(quán)力被合理合法行使，維護(hù)國家和人民的利益。選擇性收益是部分具體行動者在集體行動中可能獲得的收益，例如晉升機(jī)會、社會資本、獎勵等。在協(xié)同監(jiān)督中，不同行動者面對的選擇性收益不同，這影響著其參與行動的主動性和積極性。

制度性集體行動的交易成本是多方面的，且不可避免，具體可分為信息成本、協(xié)調(diào)成本、執(zhí)行成本和監(jiān)督成本［］，協(xié)同監(jiān)督亦不同程度受制于這四種成本。風(fēng)險的存在會進(jìn)一步影響行動者對成本的評估。風(fēng)險即不確定性，制度性集體行動中行動者面臨著非協(xié)調(diào)風(fēng)險、背叛風(fēng)險和不公平分配風(fēng)險。非協(xié)調(diào)風(fēng)險是指合作參與者行為難以取得一致的風(fēng)險；背叛風(fēng)險是指合作中出現(xiàn)行動者不履行承諾和機(jī)會主義行為的風(fēng)險；不公平分配風(fēng)險是指合作收益被不公平分配的風(fēng)險。總體來講，制度性集體行動中存在的成本和風(fēng)險與四種因素有關(guān)：一是集體行動的領(lǐng)域、議題特征，又稱交易物屬性；二是行動者本身的經(jīng)濟(jì)社會特征；三是相關(guān)行動者既有的社會資本和信任程度；四是政治規(guī)則和制度約束。例如，當(dāng)任務(wù)復(fù)雜程度高、行動規(guī)模大時，集體行動的各種成本都會相應(yīng)提高，并且面臨更高的非協(xié)調(diào)風(fēng)險；而分配機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和懲戒機(jī)制等制度的完善程度則會極大影響背叛風(fēng)險和不公平分配風(fēng)險的大小；行動者之間原有的合作經(jīng)歷以及良好的互動網(wǎng)絡(luò)則既能降低行動成本，又能減少合作風(fēng)險。

協(xié)同監(jiān)督按照協(xié)同的主體對象分為不同類型。內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督是指參與協(xié)同的主體都是專職監(jiān)督機(jī)關(guān)，例如“四項監(jiān)督”的貫通協(xié)同。內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督是指協(xié)同的主體既包括紀(jì)委監(jiān)委等專職監(jiān)督機(jī)關(guān)，又包括人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督等其他主體。橫向協(xié)同監(jiān)督是指同一部門跨越行政區(qū)域進(jìn)行監(jiān)督合作。縱向協(xié)同監(jiān)督是指不同層級的監(jiān)督主體協(xié)調(diào)互動。不同類型的協(xié)同監(jiān)督主體特征、信任基礎(chǔ)和制度約束等都不一樣，因而面臨的收益、成本和風(fēng)險也不相同。按照成本-收益的分析邏輯，降低成本、控制風(fēng)險、增加收益是推進(jìn)協(xié)同監(jiān)督的基本思路。

（二）作為關(guān)系結(jié)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)督

結(jié)構(gòu)塑造行為，行為也會沖擊結(jié)構(gòu)。各監(jiān)督主體從各自為戰(zhàn)到相互貫通、相互協(xié)調(diào)，必然會帶來關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化。協(xié)同監(jiān)督各主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)有兩大變化：其一，黨、國家、社會關(guān)系的統(tǒng)一性凸顯。中國的權(quán)力監(jiān)督體系由黨的監(jiān)督、國家監(jiān)督和社會監(jiān)督三大子系統(tǒng)構(gòu)成，不同監(jiān)督主體之間的接觸、互動模式反映了黨、國家和社會之間的關(guān)系形態(tài)。國家與社會的關(guān)系是現(xiàn)代社會科學(xué)的重要范疇，對立抑或統(tǒng)一是二者關(guān)系的兩種基本觀點。中國學(xué)者主張“將政黨帶進(jìn)來”［］，突破了國家—社會二元分析范式，同時為二者的統(tǒng)一帶來了中介變量。新中國成立以后，中國的黨、國家和社會關(guān)系大致經(jīng)歷了黨—國家—社會關(guān)系三位一體時期（1949年—1978年）、黨—國家—社會關(guān)系調(diào)試時期（1978年—2012年）、黨—國家—社會關(guān)系有機(jī)整合時期（2012年至今）。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域發(fā)生了一系列重大變革。一方面，國家政治生活得到恢復(fù)，社會活力逐漸顯現(xiàn)，黨、國家和社會的邊界日益清晰和規(guī)范；另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)有弱化傾向，腐敗、權(quán)力尋租、“懸浮型政權(quán)”［］等問題相繼產(chǎn)生，黨、國家和社會關(guān)系亟需新的調(diào)整。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨深入開展自我革命，全面從嚴(yán)治黨，不斷提升自身的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。中國共產(chǎn)黨對國家和社會進(jìn)行了深度統(tǒng)合，通過黨和國家機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)了黨對國家的全面領(lǐng)導(dǎo)；通過黨組織嵌入、政治吸納和功能轉(zhuǎn)變等方式提升了黨和社會之間的黏合度，由此真正實現(xiàn)了黨、國家和社會的有機(jī)統(tǒng)一。協(xié)同監(jiān)督正是在該背景下對權(quán)力監(jiān)督體系作出的改進(jìn)和完善，不同監(jiān)督主體之間的協(xié)同體現(xiàn)了黨、國家和社會的統(tǒng)一性關(guān)系。

其二，組織（科層）壁壘打破，以協(xié)調(diào)為導(dǎo)向的跨組織關(guān)系形成。協(xié)同監(jiān)督建立之前，監(jiān)督行為主要表現(xiàn)為組織內(nèi)行為，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等在各自軌道內(nèi)運(yùn)行。協(xié)同監(jiān)督要求不同監(jiān)督機(jī)制建立起更加緊密的聯(lián)系和互動，這必然需要打破組織邊界，形成跨組織關(guān)系。一方面，跨組織關(guān)系基于責(zé)任共擔(dān)。現(xiàn)代政治是責(zé)任政治，需要共同推進(jìn)國家治理。“現(xiàn)代國家治理是‘共同的事務(wù)，不同主體要根據(jù)自身的條件與社會的要求行動起來，明確不同主體在轉(zhuǎn)型過程中擔(dān)負(fù)的職責(zé)與發(fā)揮的功能，實現(xiàn)不同主體的功能互補(bǔ)與對公共事務(wù)的‘共治。”［］權(quán)力監(jiān)督主要錨定腐敗治理，是黨、國家和社會共同承擔(dān)的責(zé)任。黨對腐敗問題負(fù)有直接政治責(zé)任，國家對此負(fù)有法律和行政責(zé)任，社會承擔(dān)道德責(zé)任。責(zé)任共擔(dān)性要求不同部門和組織協(xié)同起來，充分發(fā)揮自身功能，共同參與到腐敗問題的治理當(dāng)中，從而形成跨組織關(guān)系。另一方面，跨組織關(guān)系也基于資源依賴性。根據(jù)資源依賴?yán)碚摚绻粋€組織非常需要某種資源，而這種資源在這個組織中又非常稀缺，并且不存在可替代的資源來源，那么這個組織將會依賴掌握這種資源的其他組織，從而產(chǎn)生跨組織關(guān)系［］。不同組織擁有不同資源稟賦，例如物質(zhì)資源、人力資源、信息資源、技術(shù)資源等，借助其他組織的資源，實現(xiàn)優(yōu)勢資源共享和稀缺資源互補(bǔ)，可以完成單個組織難以完成的目標(biāo)。在協(xié)同監(jiān)督中，黨內(nèi)監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)管的核心機(jī)制，行政監(jiān)督根據(jù)其職能規(guī)定可以獲取多種信息資源，能夠協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)督。人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等其他監(jiān)督形式同樣在資源能力上具有比較優(yōu)勢。這是協(xié)同監(jiān)督跨組織關(guān)系形成的理性邏輯。

（三）作為控權(quán)模式的協(xié)同監(jiān)督

控權(quán)是政治生活的永恒主題，為了保證權(quán)力行使符合政權(quán)目的，不同時期不同國家與地區(qū)都有與整體制度相適應(yīng)的控權(quán)模式。根據(jù)控權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況及各機(jī)構(gòu)間的相互關(guān)系，控權(quán)模式可分為集中式控權(quán)和分散式控權(quán)。集中式控權(quán)是指，設(shè)置一個或一類專職監(jiān)督機(jī)關(guān)專門進(jìn)行權(quán)力約束。這種控權(quán)模式“具有事權(quán)集中、監(jiān)督體系統(tǒng)一的優(yōu)勢”［］。例如中國香港的廉政公署，它是一個專門打擊貪污的獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不隸屬于任何政府部門，擁有獨(dú)立調(diào)查權(quán)。但這種控權(quán)模式更適用于微小型政治實體，在復(fù)雜國家形態(tài)中有膨脹為“超級機(jī)構(gòu)”而失控的風(fēng)險。分散式控權(quán)是指，將控權(quán)機(jī)構(gòu)分開設(shè)立，分散在不同系統(tǒng)中。例如西方“分權(quán)制衡”體制下的控權(quán)模式，將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。“三權(quán)依照不同程序規(guī)則運(yùn)行，權(quán)能互有交織，實踐中輔以多黨競爭、公開選舉、司法獨(dú)立等制度，形成了相互制約的交互式控權(quán)結(jié)構(gòu)。”［］通過不同權(quán)力之間的相互制衡達(dá)到控權(quán)目的，沒有一項權(quán)力高于另外兩權(quán)，三權(quán)之外也不存在全面覆蓋的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制。這種模式雖然能防止一權(quán)獨(dú)大和權(quán)力失衡，卻會降低權(quán)力運(yùn)行效率。

中國的控權(quán)機(jī)制雖然和西方的控權(quán)機(jī)制具有本質(zhì)上的不同，但從控權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況及相互關(guān)系看，中國的控權(quán)模式在監(jiān)察體制改革以前，也應(yīng)屬于分散式控權(quán)。“中華人民共和國成立后，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制建設(shè)持續(xù)深化并長期呈現(xiàn)分散式格局——在各權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)由專門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本系統(tǒng)內(nèi)的行權(quán)監(jiān)督。”［16］在黨的系統(tǒng)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)作為專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督主要作用。在國家系統(tǒng)，人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)對“一府兩院”進(jìn)行工作監(jiān)督；隸屬于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察部專職負(fù)責(zé)行政監(jiān)督；隸屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂局專職負(fù)責(zé)法律監(jiān)督，重點履行職務(wù)犯罪偵查和職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)。此外，社會系統(tǒng)中的民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督在控權(quán)上也發(fā)揮著重要作用，得到了正式制度的認(rèn)可和保障。這種分散式控權(quán)模式試圖通過發(fā)揮不同系統(tǒng)監(jiān)督主體的作用使全部公權(quán)力都受到約束，但在實際運(yùn)行中往往因為職責(zé)邊界不清而造成相互推諉或監(jiān)督漏洞等問題，各系統(tǒng)監(jiān)督機(jī)制并沒有形成很好的監(jiān)督合力，監(jiān)督效力大打折扣。

原有控權(quán)模式困境的癥結(jié)在于：一是三套專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)功能重疊；二是各監(jiān)督機(jī)制之間協(xié)同性不強(qiáng)。“因此，需要通過部分監(jiān)督機(jī)制的職權(quán)轉(zhuǎn)隸和機(jī)構(gòu)整合來重新理順監(jiān)督體系。在改革的具體舉措上，通過監(jiān)察體制改革促進(jìn)監(jiān)督體系貫通。”［4］國家監(jiān)察機(jī)關(guān)吸納了政、法系統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，獨(dú)立、專門承擔(dān)國家系統(tǒng)的監(jiān)察工作，直接對最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并和黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，從而使得原來黨、政、法三套專職監(jiān)督系統(tǒng)走向統(tǒng)一，分散的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督資源得到整合，形成“黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。從此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)成為“黨和國家監(jiān)督體系中的責(zé)任主體”，“其他監(jiān)督主體變成配合者與協(xié)助者”［］，監(jiān)督體系的協(xié)同性建設(shè)獲得了制度基礎(chǔ)和路徑支撐，成為改革的重點。

這種改革全面實現(xiàn)后將會出現(xiàn)一種新的控權(quán)模式——協(xié)同監(jiān)督。在協(xié)同監(jiān)督模式中，不同系統(tǒng)的監(jiān)督力量仍然存在，但各監(jiān)督機(jī)制之間既不各自為戰(zhàn)，也不相互制約，而是以集合效能為目標(biāo)相互協(xié)調(diào)、相互配合，形成監(jiān)督合力。這結(jié)合了集中式控權(quán)和分散式控權(quán)的雙重優(yōu)勢，是一種分散為表、集中為里的新型控權(quán)模式。在這里，行動、結(jié)構(gòu)和模式呈現(xiàn)層層推進(jìn)的關(guān)系。協(xié)同監(jiān)督一旦啟動，首先意味著制度性集體行動的發(fā)起，進(jìn)而形成跨組織和跨域關(guān)系。至于能否構(gòu)成協(xié)同監(jiān)督的控權(quán)模式，則取決于協(xié)同監(jiān)督的行為能否在時間上持續(xù)，在空間上蔓延，以致總體改變原有的權(quán)力關(guān)系和權(quán)力形態(tài)。可見，作為關(guān)系結(jié)構(gòu)和控權(quán)模式的協(xié)同監(jiān)督都需要以協(xié)同監(jiān)督的集體行動達(dá)成為前提。

三、協(xié)同監(jiān)督的兩種核心實踐形式

各地開展協(xié)同監(jiān)督的實踐非常豐富。根據(jù)公開可查的資料，內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督主要以“1+N”大監(jiān)督模式為主；內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督則以“室組地”協(xié)同模式為主。“1+N”大監(jiān)督模式以黨內(nèi)監(jiān)督（即“1”）為主導(dǎo)，將人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等不同種類的監(jiān)督（即“N”）貫通協(xié)調(diào)起來，形成監(jiān)督合力。“室組地”協(xié)同模式發(fā)生在紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部，“室”指上級紀(jì)委監(jiān)委的監(jiān)督檢查室和審查調(diào)查室等科室，“組”指派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，“地”則指地方紀(jì)委監(jiān)委，三者協(xié)同互動促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督上下貫通、左右銜接。下文將結(jié)合具體案例闡釋這兩種協(xié)同監(jiān)督實踐形式的組織機(jī)制和運(yùn)行方式。

（一）“1+N”大監(jiān)督模式——以青島為案例的分析

基于資料的可獲得性和案例的代表性，本文選取了青島的監(jiān)督改革作為“1+N”大監(jiān)督模式的典型案例。為了統(tǒng)籌不同的監(jiān)督力量，提升監(jiān)督效能，青島市于2019年出臺了《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)督積極回應(yīng)群眾關(guān)切的工作辦法》（以下簡稱《辦法》）及《實施細(xì)則》，構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，人大監(jiān)督、政務(wù)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督相互協(xié)作的協(xié)同新機(jī)制，加強(qiáng)對政治、黨委政府中心工作和民生民意等重點領(lǐng)域的監(jiān)督治理。

黨內(nèi)監(jiān)督屬于黨的監(jiān)督，依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)對全體黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部開展監(jiān)督，監(jiān)督形式包括紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督（簡稱“四項監(jiān)督”）。黨內(nèi)監(jiān)督基于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，擁有強(qiáng)勢且豐富的監(jiān)督力量和監(jiān)督資源。人大監(jiān)督和政務(wù)監(jiān)督屬于國家監(jiān)督。人大監(jiān)督依據(jù)憲法和法律，運(yùn)用聽取審議專項工作報告、審查和批準(zhǔn)預(yù)算決算、對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查、述職評議、個案監(jiān)督、專題詢問等方式和手段，對各國家機(jī)關(guān)開展工作監(jiān)督和法律監(jiān)督。政務(wù)監(jiān)督是行政系統(tǒng)依據(jù)其層級關(guān)系和業(yè)務(wù)關(guān)系開展的內(nèi)部監(jiān)管，審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、政務(wù)公開、網(wǎng)絡(luò)問政是其重要監(jiān)督方式。政協(xié)民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督都屬于社會監(jiān)督。政協(xié)民主監(jiān)督是政協(xié)機(jī)關(guān)和政協(xié)委員對黨委、政府決策部署和事關(guān)全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題、人民群眾關(guān)注的熱點難點問題的協(xié)商式監(jiān)督。監(jiān)督方式主要是召開政協(xié)常委會、專題協(xié)商會、協(xié)商座談會。政協(xié)民主監(jiān)督是政府和群眾發(fā)生聯(lián)系的重要橋梁。新聞輿論監(jiān)督是各種新聞媒體通過公開報道和話題引導(dǎo)對政治機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行批評、建議和意見表達(dá)。隨著新媒體的快速發(fā)展，新聞輿論監(jiān)督勢能逐漸強(qiáng)大。社會公眾監(jiān)督是人民群眾通過批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等方式對國家機(jī)關(guān)及其工作人員開展監(jiān)督，是公民的基本權(quán)利，是其他監(jiān)督合法性和合理性來源的底層邏輯。這三類六種監(jiān)督在方法和對象上能夠互補(bǔ)，如若貫通協(xié)調(diào)產(chǎn)生巨大協(xié)同效應(yīng)，能使監(jiān)督工作更加精準(zhǔn)和高效。

領(lǐng)導(dǎo)小組是青島協(xié)同監(jiān)督得以運(yùn)轉(zhuǎn)的核心機(jī)制。青島成立了協(xié)同監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市紀(jì)委市監(jiān)委主要負(fù)責(zé)同志任組長，市委、市人大常委會、市政府、市政協(xié)等單位辦公廳的主任和市紀(jì)委、市委宣傳部分管負(fù)責(zé)同志任副組長，各單位處室負(fù)責(zé)人為成員，由此形成協(xié)同監(jiān)督的高位推動。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市紀(jì)委黨風(fēng)室，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌調(diào)度、溝通信息、線索處置、督查督辦、分析研判等工作。各監(jiān)督主體亦成立工作專班，以壓實監(jiān)督責(zé)任。具體工作內(nèi)容有四個方面。

第一，建立信息共享平臺。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專門開通協(xié)同監(jiān)督工作平臺賬戶，制定信息共享、問題會商、線索處置“三張清單”，督促各監(jiān)督主體每個月將開展監(jiān)督、線索處置等情況在平臺共享，同時建立專班微信群，實時溝通相關(guān)情況。第二，建立常態(tài)化督情會商制度。協(xié)同監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組每兩周組織召開一次工作例會，例會內(nèi)容包括通報工作進(jìn)展、總結(jié)經(jīng)驗做法、研究部署階段性重點工作。在市委辦公廳、市紀(jì)委機(jī)關(guān)的牽頭組織下，各監(jiān)督主體積極參與，及時協(xié)調(diào)解決監(jiān)督工作中遇到的困難和問題，總結(jié)經(jīng)驗、改進(jìn)工作。第三，建立線索移送和跟蹤反饋制度。《辦法》要求各監(jiān)督主體把問題線索是否移送納入線索處置工作程序，確定專門部門，安排專人專責(zé)做好相關(guān)問題線索移送工作。同時，要求建立工作臺賬，對受理的各類問題線索及時登記、統(tǒng)一編號，以確保件件有著落、事事有結(jié)果。對受理的各類問題線索，按照“誰接收、誰反饋，誰承辦、誰反饋”的原則，建立辦理反饋制度。對移送、轉(zhuǎn)辦、交辦的問題或線索，原則上10個工作日內(nèi)向線索移送方反饋并報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。第四，建立追責(zé)問責(zé)機(jī)制。《辦法》明確了各監(jiān)督主體的監(jiān)督責(zé)任和協(xié)同任務(wù)，對于不按規(guī)定回應(yīng)反饋、整改落實和履職不力的相關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)由具有問責(zé)權(quán)限的黨委（黨組）、黨的工作部門或者紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)肅問責(zé)，典型問題公開通報曝光。

綜上，青島“1+N”大監(jiān)督模式可用圖1表示：

（二）“室組地”協(xié)同模式——以佛山為案例的分析

紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮著支柱作用，促進(jìn)這“四項監(jiān)督”的貫通協(xié)調(diào)是內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督的主要內(nèi)容，“室組地”協(xié)同是承接這一內(nèi)容的主要機(jī)制。2021年，十九屆中央紀(jì)委五次全會首次在中央層面提出構(gòu)建“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會工作條例》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》等黨的法規(guī)條例相繼對聯(lián)動的具體責(zé)任和內(nèi)容作了進(jìn)一步規(guī)定。在頂層設(shè)計和內(nèi)部需求下，“室組地”聯(lián)動監(jiān)督和“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制逐漸在全國鋪開。例如，黑龍江省紀(jì)委監(jiān)委出臺了《黑龍江省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“室組地”聯(lián)合辦案工作辦法（試行）》，湖南郴州市紀(jì)委監(jiān)委印發(fā)了《關(guān)于深化“室組地”聯(lián)合辦案機(jī)制的實施辦法》，廣東省佛山市制定了《佛山市紀(jì)委監(jiān)委“室組地”聯(lián)合辦案工作意見（試行）》，等等。此外，以“室組地”聯(lián)動為基礎(chǔ)，各地結(jié)合實際又形成了“室組地巡”“室組地企”“組組”“組地”等多種協(xié)同形式。“室組地”協(xié)同逐漸成為促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督上下貫通、左右銜接的主要載體和路徑。下文將以佛山為案例展示“室組地”協(xié)同模式的內(nèi)容和運(yùn)作方式。

2021年，佛山市發(fā)布《佛山市紀(jì)委監(jiān)委“室組地”聯(lián)合辦案工作意見（試行）》，以建立健全紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督檢查室、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組和地方紀(jì)委監(jiān)委協(xié)同監(jiān)督工作制度。佛山市紀(jì)委監(jiān)委原有28個派駐本級黨和國家機(jī)關(guān)及所管轄的國有金融企業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)察組，其中有些紀(jì)檢監(jiān)察組只有2～4人，監(jiān)督力量分散、措施手段有限。此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨層級違紀(jì)違法案件越來越多，單純依靠某一監(jiān)督主體會面臨協(xié)調(diào)難、取證難、認(rèn)定難等問題，不利于監(jiān)督工作的開展和監(jiān)督實效的取得。為了構(gòu)建“室組地”協(xié)同模式，佛山市紀(jì)委監(jiān)委首先建立了聯(lián)動監(jiān)督指揮中心和聯(lián)合辦案指揮中心，在市紀(jì)委常委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“室組地”聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案工作。其次，佛山市的28個紀(jì)檢監(jiān)察組被劃分為5個聯(lián)組，分別掛鉤聯(lián)系5個區(qū)，由市紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)設(shè)的第一至第五監(jiān)督檢查室對口聯(lián)系和指導(dǎo)，聯(lián)組的組長則由紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任，這是“室組地”協(xié)同的“聯(lián)組”模式。在實踐探索中，佛山市還形成了“專項監(jiān)督組”“專案組”“大聯(lián)組”“派駐監(jiān)督上下聯(lián)動”等旨在促進(jìn)“室組地”協(xié)同監(jiān)督的工作模式。

佛山“室組地”協(xié)同模式的具體內(nèi)容如下：

1．聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的啟動。佛山市紀(jì)委監(jiān)委十分重視處理協(xié)同和獨(dú)立的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)不能為了協(xié)同而協(xié)同，要根據(jù)事項和案件特點及廣度深度決定是否啟動協(xié)同機(jī)制。聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的啟動方式有兩種，一是由聯(lián)動監(jiān)督指揮中心和聯(lián)合辦案指揮中心研究決定；二是按照管理權(quán)限和職責(zé)分工，室、組、地在獨(dú)立處理任務(wù)過程中研判需要聯(lián)動和聯(lián)合時，可以提請啟動。“對于跨層級、跨地域或具有行業(yè)性、領(lǐng)域性特點，以及案情復(fù)雜、有重大社會影響的疑難復(fù)雜事項原則上開展聯(lián)動監(jiān)督或聯(lián)合辦案；對于發(fā)生在各部門各轄區(qū)內(nèi)，組、地可以自行辦理的事項原則上仍以自行查辦為主。”［］

2．聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的推進(jìn)。“室組地”協(xié)同監(jiān)督推進(jìn)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是問題初核、指定管轄和銜接司法。在問題初核中，原則上紀(jì)檢監(jiān)察組自行開展問題線索的初步核實，如需其他部門的支持，可以提請對口聯(lián)系的監(jiān)督檢查室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以獲得其他紀(jì)檢監(jiān)察組或區(qū)紀(jì)委監(jiān)委的協(xié)助。若初核過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪的或其他需要移交的案件線索，報對口聯(lián)系的監(jiān)督檢查室按規(guī)定程序移交辦理。最后，案件審理完畢并履行相關(guān)程序后與人民檢察院和人民法院進(jìn)行司法銜接。此外，為了給室、組精準(zhǔn)監(jiān)督提供信息支撐，佛山市紀(jì)委監(jiān)委還利用市黨風(fēng)廉政建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺，按規(guī)定向室、組開放信息查詢權(quán)限。

3．聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的考核評估。首先，佛山市紀(jì)委監(jiān)委制定可量化、可操作、可評估的考核指標(biāo)體系，對“室組地”聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的實際情況進(jìn)行準(zhǔn)確評估。其次，通過聽取匯報、查閱資料、談話了解、工作回訪等方式，定期、不定期對室、組、地三方進(jìn)行動態(tài)考核和評估。最后，根據(jù)考核評估結(jié)果，對聯(lián)動監(jiān)督、聯(lián)合辦案的有功人員，按相關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵，調(diào)動室、組、地的工作積極性，確保“室組地”協(xié)同監(jiān)督工作的可持續(xù)發(fā)展。

4．聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的人才保障。為了優(yōu)化干部隊伍，增強(qiáng)聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案的本領(lǐng)，佛山市紀(jì)委監(jiān)委從“做好入庫”和“管好庫存”兩個方面強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)督的隊伍建設(shè)。一方面，把好人才選育關(guān)，注重引進(jìn)黨建、財會、審計、法律、信息技術(shù)等多樣化人才充實到派駐和基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，建立人才庫，從政治素養(yǎng)、專業(yè)技能、工作實績、性格特征等方面對人才庫干部進(jìn)行“精準(zhǔn)畫像”。另一方面，通過輪崗、掛職、結(jié)對幫帶、實戰(zhàn)、授課、交流、案例分析、專題研討等方式加強(qiáng)人員培訓(xùn)，不斷提升干部專業(yè)化水平和協(xié)同作戰(zhàn)能力。

綜上，佛山“室組地”協(xié)同模式可用圖2表示：

四、協(xié)同監(jiān)督的基本運(yùn)作邏輯

上述兩種實踐形式分別是內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督和內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督的典型代表。雖然二者的經(jīng)濟(jì)社會條件、參與主體、資源稟賦等不盡相同，但運(yùn)作邏輯有共同點：首先，都以權(quán)威主導(dǎo)方式克服協(xié)同監(jiān)督的初始阻力；其次，均通過供給制度保障協(xié)同監(jiān)督的運(yùn)行；最后，均通過選擇性激勵來推動協(xié)同監(jiān)督的可持續(xù)運(yùn)作。這亦可視作當(dāng)前我國協(xié)同監(jiān)督運(yùn)作的基本邏輯。

（一）權(quán)威主導(dǎo)克服協(xié)同監(jiān)督阻力

協(xié)同監(jiān)督主要是具有監(jiān)督權(quán)的公共部門之間的協(xié)作行為，屬于制度性集體行動，存在信息成本、協(xié)調(diào)成本、執(zhí)行成本和監(jiān)督成本四大阻礙集體行動達(dá)成的成本要素。這些成本要素又和行動者特征、合作形式有關(guān)。協(xié)同監(jiān)督中的行動者具有兩大特征。一是行動者多，行動者數(shù)量決定集體行動的規(guī)模，規(guī)模越大，則相應(yīng)的行動成本越大。如果監(jiān)督成本和協(xié)調(diào)成本過大，大規(guī)模的集體行動對行動者難以實行強(qiáng)約束，那么行動者可能采取選擇性執(zhí)行或者消極執(zhí)行策略。二是協(xié)同監(jiān)督中行動者的作用對象是同樣具有公權(quán)力的公職人員，包括處于權(quán)力核心的“一把手”，對他們的監(jiān)督需要更為強(qiáng)大的勢能。制度性集體行動的合作形式既有較為松散的嵌入型網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和契約制，也有具有更大約束力的科層制下的授權(quán)機(jī)制和政府強(qiáng)制機(jī)制。顯然，協(xié)同監(jiān)督只有采取權(quán)威性更強(qiáng)的合作機(jī)制，才能有效克服行動阻力。上述兩種協(xié)同監(jiān)督的實踐形式都采取了權(quán)威主導(dǎo)的合作機(jī)制，青島的“1+N”大監(jiān)督模式根據(jù)市委要求成立了以紀(jì)委監(jiān)委主要負(fù)責(zé)同志為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組；在佛山的“室組地”協(xié)同模式中，“室組地”聯(lián)動監(jiān)督中心和“室組地”聯(lián)合辦案中心均由市紀(jì)委監(jiān)委常委會領(lǐng)導(dǎo)，各聯(lián)組的組長則由市紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任。

第一，權(quán)威主導(dǎo)能夠為行動者賦能。黨在國家政治生活中發(fā)揮“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，政治權(quán)力高度集中于各級黨委“一把手”。作為黨的專職監(jiān)督機(jī)關(guān)，紀(jì)檢需要同時接受同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這就使得紀(jì)檢對“一把手”的監(jiān)督以及進(jìn)行同級監(jiān)督時作用偏軟。協(xié)同監(jiān)督通過構(gòu)建新的監(jiān)督機(jī)制嵌入了上級黨委和紀(jì)委的雙重權(quán)威，對參與這一協(xié)作機(jī)制的行動者進(jìn)行了上位賦能，有利于破除監(jiān)督對象的權(quán)力威懾，實現(xiàn)有效監(jiān)督。

第二，權(quán)威主導(dǎo)能夠統(tǒng)一行動目標(biāo)。按照職能分工的國家機(jī)關(guān)和部門并非單一目標(biāo)實體，而是綜合多重目標(biāo)的復(fù)合結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)。例如，人大的主要目標(biāo)是制定和完善國家法律，其次才是通過其工作機(jī)制行使監(jiān)督權(quán)；政協(xié)的本質(zhì)是黨堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政是其三大職能。即使作為黨和國家專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的紀(jì)委監(jiān)委，各部門之間也會因具體監(jiān)督事項和側(cè)重點的不同而有相異的目標(biāo)。嵌入權(quán)威的協(xié)同監(jiān)督將不同的監(jiān)督主體納入統(tǒng)一的工作機(jī)制，在權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，確定共同的行動目標(biāo)，通過日常聯(lián)系機(jī)制即時糾正可能的目標(biāo)偏移，打破成員間碎片化決策的困境。即使在較為松散的合作機(jī)制中，權(quán)威主持的工作例會也能在成員間起到動員作用，有利于形成協(xié)同共識。

第三，權(quán)威主導(dǎo)能夠強(qiáng)化協(xié)同意愿。責(zé)任和利益是公權(quán)力者行使職能、完成任務(wù)的雙驅(qū)力，責(zé)任給予其外部壓力，利益構(gòu)成其內(nèi)在動力。對于監(jiān)督主體而言，協(xié)同并不具有強(qiáng)制性，協(xié)同責(zé)任意識不強(qiáng)。同時，協(xié)同監(jiān)督產(chǎn)生的收益更多是集體性的，行動者可獲得的選擇性收益不突出，因此有些行動者參與協(xié)同的積極性、主動性不高。上述兩種協(xié)同監(jiān)督的實踐形式將相關(guān)監(jiān)督主體納入權(quán)威主導(dǎo)的新結(jié)構(gòu)中，拉近了行動者與權(quán)威之間的距離，改變了行動者和權(quán)威之間原來的弱責(zé)任-弱激勵關(guān)系。一方面，行動者產(chǎn)生了更大的政治壓力，有利于強(qiáng)化其協(xié)同責(zé)任；另一方面，同一結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化了他們之間的利益連帶關(guān)系，行動者更有可能獲得晉升、獎勵等政治激勵，從而提升協(xié)同意愿。

第四，權(quán)威主導(dǎo)能夠整合監(jiān)督資源。科層制治理和運(yùn)動式治理是中國政府運(yùn)作的雙重邏輯，科層制以專業(yè)分工和部門層級為基礎(chǔ)，按照正式的規(guī)則，強(qiáng)調(diào)技術(shù)性和規(guī)范化。然而，科層制的等級和分工也容易造成治理碎片化，不利于形成整體性優(yōu)勢。運(yùn)動式治理以權(quán)威為依托，以中心任務(wù)為導(dǎo)向，通過動員式方式，能夠打破組織邊界，迅速整合資源，是科層制治理的一種補(bǔ)充。上述兩種協(xié)同監(jiān)督實踐形式以制度吸納運(yùn)動，綜合了科層和運(yùn)動的雙重特征，在保持原有監(jiān)督結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以權(quán)威為主導(dǎo)構(gòu)建了領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)組。這些領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)組在權(quán)威授權(quán)下可以就重點監(jiān)督事項或者復(fù)雜的重大案件進(jìn)行跨部門信息共享和人才的跨部門流動、優(yōu)化配置，整合了監(jiān)督資源。

（二）制度供給保障協(xié)同監(jiān)督條件

制度既是集體行動的產(chǎn)物，也是集體行動的基礎(chǔ)和條件。“集體行動依賴于公共行動者和私人行動者的相互聯(lián)結(jié)，他們的合作絕不是自然的合作，因此，必須要有一套協(xié)作的機(jī)制或‘游戲規(guī)則作為中介。”［］協(xié)同監(jiān)督作為一種面向公權(quán)力的集體行動，其發(fā)起和運(yùn)行阻力更大，更需要以制度為依托。根據(jù)制度內(nèi)容的詳略程度和作用對象的涉及范圍，制度分為宏觀、中觀和微觀三個層次。宏觀制度是關(guān)于目標(biāo)、方向、任務(wù)、原則的總體性要求，一般涉及國家全域。中觀制度是連接目標(biāo)和行動的較為具體的規(guī)定，是地方或相關(guān)部門為了使宏觀制度落地的指導(dǎo)性方案。微觀制度是關(guān)于如何行動的操作性說明，內(nèi)容更加具體，涉及范圍更小。不同層次的制度發(fā)揮的作用不同，但對于集體行動都有不可或缺的作用。在協(xié)同監(jiān)督的促成中，制度發(fā)揮的具體作用如下。

第一，能夠啟動協(xié)同監(jiān)督。監(jiān)督的主體和對象都是公權(quán)力者。一方面，法無授權(quán)即禁止，監(jiān)督主體不能隨意更改自己的權(quán)限，聯(lián)合監(jiān)督和聯(lián)動辦案一定程度上改變了原有的監(jiān)督方式和監(jiān)督范圍，理應(yīng)獲得正式授權(quán)。另一方面，協(xié)同監(jiān)督要求各監(jiān)督主體在同一目標(biāo)下，共享信息、相互合作、協(xié)調(diào)步調(diào)，這必然會增加具體行動者的工作負(fù)擔(dān)，提高他們的行動成本。根據(jù)自利原則，各監(jiān)督主體不太可能自發(fā)形成協(xié)同行為。于是，2017年黨的十九大報告首次以黨代會報告的形式提出“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力”。黨代會報告是黨的綱領(lǐng)性文件，這些要求為紀(jì)委監(jiān)委和各地相關(guān)部門協(xié)同監(jiān)督賦予了正當(dāng)性和推動力，由此開啟了協(xié)同監(jiān)督的構(gòu)建過程。

第二，能夠為行動者提供規(guī)范。規(guī)范是制度供給在集體行動中發(fā)揮的主要功能。“囚徒困境”和“公地悲劇”都是自利理性的個人在沒有制度約束下發(fā)生的集體非理性行為。通過制度供給，確定行動者需要遵循的行為規(guī)則，明確“該做”“不該做”的界限，提供“如何做”的策略集合，“制度賦予社會關(guān)系以秩序，減少行為中的機(jī)動性和可變性，并限制了片面追求私利或欲望的可能性”［］。2019年，中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）在監(jiān)督檢查審查調(diào)查工作中開展協(xié)作配合的指導(dǎo)意見（試行）》，從協(xié)作配合的事項范圍、商請方式、責(zé)任劃分、工作要求和爭議解決等方面，對專職監(jiān)督機(jī)關(guān)的內(nèi)部協(xié)作作出規(guī)定。上述兩種協(xié)同監(jiān)督實踐形式在上級文件的指導(dǎo)下也出臺了相應(yīng)的工作辦法。青島制定了《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)督積極回應(yīng)群眾關(guān)切的工作辦法》及其實施細(xì)則，佛山發(fā)布了《佛山市紀(jì)委監(jiān)委“室組地”聯(lián)合辦案工作意見（試行）》，有利于協(xié)同監(jiān)督的順利推進(jìn)。

第三，能夠增強(qiáng)行動者之間的信任。協(xié)調(diào)和合作需要以信任為基礎(chǔ)。制度性集體行動所面臨的信息、協(xié)調(diào)、執(zhí)行和監(jiān)督四大成本歸根結(jié)底都與信任相關(guān)，信任程度越高，則成本越低，越有利于開展協(xié)同行為。制度供給可以為各行動者提供可信承諾，形成相對穩(wěn)定可靠的行動環(huán)境。“制度能夠產(chǎn)生出某種結(jié)果的可預(yù)期性和規(guī)則性，從而有利于制度之下的所有參與者；制度也能夠澄清決策的可能范圍，使得一些社會行動者不至于被糾纏不清地直接卷進(jìn)任何特定組織的運(yùn)作過程。”［］協(xié)同監(jiān)督已基本形成一套從中央到地方、由宏觀到微觀的制度供給立體結(jié)構(gòu)，因而各監(jiān)督主體愿意自覺參與到協(xié)同行動中。這既是基于對合作者的信任，也是基于對協(xié)同行動能夠產(chǎn)生良好結(jié)果的信心。

（三）選擇性激勵推動協(xié)同監(jiān)督可持續(xù)

權(quán)威和制度用外在約束的形式將不同監(jiān)督主體置于協(xié)調(diào)與合作中，但這種集體行動可持續(xù)性不強(qiáng)。一方面，協(xié)同監(jiān)督的成果作為公共物品具有非排他性和非競爭性，即使不參與行動仍可分享收益，即產(chǎn)生“搭便車”行為。協(xié)同監(jiān)督的參與主體眾多，“搭便車”行為也更易發(fā)生。另一方面，成本-收益依然是行動者的主要行動邏輯，當(dāng)參與行動的成本大于可獲得的收益時，即使有外在壓力，個人也可能會想辦法“避責(zé)”。這在協(xié)同監(jiān)督中可能表現(xiàn)為不主動作為、應(yīng)付了事等。因此，協(xié)同監(jiān)督如果要持續(xù)推進(jìn)，必須提升行動者的內(nèi)在動力，考核激勵就發(fā)揮著這一作用，奧爾森稱之為“選擇性激勵”［］。選擇性激勵通過區(qū)分行動者是否參與集體行動以及對集體行動達(dá)成的貢獻(xiàn)大小，給予不同的獎勵（正向激勵）或懲罰（反向激勵），使得不同行動的人獲得不同的收益，鼓勵積極行動者持續(xù)行動，引導(dǎo)消極行動者參與行動。激勵內(nèi)容多樣，可分為經(jīng)濟(jì)激勵、政治激勵、社會激勵、精神激勵等。經(jīng)濟(jì)激勵主要是金錢上的獎勵，政治激勵可以是職位上的晉升、提供培訓(xùn)交流機(jī)會，社會激勵包括聲望、尊敬和友誼等，精神激勵指的是由關(guān)心、肯定、表揚(yáng)等帶來的精神滿足。青島的問責(zé)追責(zé)制度和佛山的考核評估制度都在發(fā)揮選擇性激勵的作用。

在協(xié)同監(jiān)督中應(yīng)用選擇性激勵需要注意以下問題。第一，評估體系需要可操作、可評估。評估體系給出衡量與提升激勵策略效果的標(biāo)準(zhǔn)，是開展考核評估的前提。模糊籠統(tǒng)的評估體系很難進(jìn)行差異化評價，既不能突出優(yōu)秀者，也不能反映表現(xiàn)欠佳者，由此可能弱化激勵效果。因此，評估體系要避免使用“優(yōu)秀/不優(yōu)秀”“稱職/不稱職”等絕對化評語或者過于抽象的描述性語言。可以抽取核心指標(biāo)量化，例如采用李克特量表精細(xì)化打分，或設(shè)置1—10的階梯分值，使評估者作出更精細(xì)的衡量，將被評估者的表現(xiàn)差異更直觀地反映出來。第二，運(yùn)用多種方式準(zhǔn)確考核。激勵的前提是對行動者進(jìn)行客觀準(zhǔn)確的評價，評估需要采取多種方式。在評價主體上，要綜合采用上級評價、同級評價和下級評價，根據(jù)監(jiān)督事項的特征確定不同評價在總體評價中所占比例；在評估方法上，通過匯報、調(diào)研、談話、互評等多種方式評估各監(jiān)督主體的表現(xiàn)情況；在評估時間上，可以在年中或年尾進(jìn)行定期或不定期的考核，以激發(fā)評估在日常工作中的“鯰魚效應(yīng)”。第三，正確處理獎勵和問責(zé)之間的關(guān)系。獎勵和問責(zé)都是激勵的內(nèi)容，獎勵通過增加收益來進(jìn)行正向引導(dǎo)；問責(zé)通過給予處分進(jìn)行反向施壓。如果問責(zé)強(qiáng)度太大，增加了行動環(huán)境的不確定性和風(fēng)險，那么即使存在正向激勵，行動者也可能會不敢為、不愿為。如果沒有問責(zé)或問責(zé)流于形式，為了爭奪獎勵，就可能違反規(guī)矩、紀(jì)律和法律，出現(xiàn)所謂“燈下黑”行為。因此，使用選擇性激勵需要平衡獎勵和問責(zé)的力度，發(fā)揮二者的雙向激勵作用。

五、結(jié)語

協(xié)同監(jiān)督是對黨和國家監(jiān)督體系貫通協(xié)調(diào)的理論回應(yīng)，是當(dāng)前完善黨的自我革命監(jiān)督體系的重要舉措。這種立足于本土的實然研究，既有助于在實踐上為形成監(jiān)督合力、提升監(jiān)督效能建言獻(xiàn)策，又體現(xiàn)了研究中國問題的制度自信和理論自覺。本文認(rèn)為，研究協(xié)同監(jiān)督首先要明確協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)涵和本質(zhì)屬性。該概念既表示各監(jiān)督主體為提高監(jiān)督能力而進(jìn)行協(xié)調(diào)合作行為，也反映由這些集體行動帶來跨域跨組織關(guān)系變化，隨著相關(guān)工作的深入推進(jìn)，其還可能獲得控權(quán)范式意義。現(xiàn)有協(xié)同監(jiān)督的實踐形式大致可以分為內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督的“1+N”大監(jiān)督模式和內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督的“室組地”協(xié)同模式。本文選取了兩個典型案例以進(jìn)一步分析協(xié)同監(jiān)督基本模式的具體機(jī)制和運(yùn)作邏輯，發(fā)現(xiàn)權(quán)威、制度和激勵是構(gòu)建和維護(hù)協(xié)同監(jiān)督的三大關(guān)鍵要素。權(quán)威憑借其強(qiáng)大的勢能和支配力起到為行動者賦能、動員共識、強(qiáng)化合作意愿、整合資源等作用，能夠克服協(xié)同監(jiān)督的諸多阻力；制度以其正式性、規(guī)范性和約束力啟動協(xié)同監(jiān)督，并為行動者提供規(guī)范，有助于行動者之間增加信任，為協(xié)同監(jiān)督提供更多保障；選擇性激勵以行動者的表現(xiàn)為評價標(biāo)準(zhǔn)改變行動者的損益狀況，為協(xié)同監(jiān)督的運(yùn)行提供持續(xù)動力。

不可否認(rèn)的是，當(dāng)前協(xié)同監(jiān)督還面臨諸多難題和挑戰(zhàn)，例如主動參與不夠充分，信息共享不夠深入，配合銜接不夠順暢等。總體上協(xié)同監(jiān)督的構(gòu)建還處于初級階段，協(xié)同水平仍有待提升，協(xié)同規(guī)模還需繼續(xù)擴(kuò)大。這一方面是因為權(quán)威主導(dǎo)的協(xié)同方式帶有強(qiáng)制性色彩，協(xié)同成本較高，即使有制度和激勵作為補(bǔ)充措施，也有較強(qiáng)的非可持續(xù)性風(fēng)險。另一方面，協(xié)同監(jiān)督本身是一個宏大主題，內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督和內(nèi)部協(xié)同監(jiān)督分別都存在多種情形，各參與主體具有的基礎(chǔ)條件也各不相同，協(xié)同監(jiān)督要在整體上形成一種控權(quán)模式仍有相當(dāng)長的一段路要走。