西部易地扶貧搬遷安置區(qū)后續(xù)發(fā)展中的社會風(fēng)險點及風(fēng)險防范

田華

與其他地方、其他類型社區(qū)不同，西部易地扶貧搬遷安置區(qū)后續(xù)發(fā)展在群眾就業(yè)與收入保障、政策兌現(xiàn)、社區(qū)社會交往、特殊人群服務(wù)和重點人群管理、社區(qū)安全等方面不同程度存在風(fēng)險點，必須加強社會風(fēng)險防范，保障易地扶貧搬遷安置區(qū)的和諧穩(wěn)定。

“十三五”期間，西部十二省（區(qū)市）移民搬遷總?cè)丝谶_(dá)779萬人，占“十三五”全國移民搬遷總?cè)丝诘?1%，^①其中還包括了全國最大的易地扶貧搬遷縣城集中安置區(qū)。西部地區(qū)搬遷后扶工作任務(wù)重、政策性強、社會關(guān)注度高，必須加強其后續(xù)發(fā)展中社會風(fēng)險的研判、預(yù)警與防范，以保障易地扶貧搬遷安置區(qū)的穩(wěn)定有序和健康成長。

西部易地扶貧搬遷安置區(qū)

后續(xù)發(fā)展中的社會風(fēng)險點

（一）安置區(qū)群眾就業(yè)與收入保障風(fēng)險

由于西部地區(qū)易地扶貧搬遷安置區(qū)大多在自然條件、資源稟賦和基礎(chǔ)設(shè)施方面都存在短板，安置區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難重重，安置區(qū)群眾面臨就業(yè)與收入保障風(fēng)險，此類風(fēng)險容易成為其他社會穩(wěn)定風(fēng)險的最重要的“衍生源”。

針對搬遷后安置區(qū)群眾的就業(yè)問題，國家已經(jīng)出臺了一系列就業(yè)幫扶政策，當(dāng)前易地搬遷貧困戶中“零就業(yè)家庭”幾乎不存在，安置區(qū)群眾的基本生活都有了一定保障。但由于易地搬遷貧困戶自身素質(zhì)能力不足，在城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)市場中的競爭力非常弱，缺乏必要的謀生手段和工具，往往無法實現(xiàn)充分就業(yè)。從課題組調(diào)研的情況來看，易地搬遷貧困群眾大多只能從事當(dāng)?shù)卣疄槠涮峁┑亩唐谛浴⑴R時性就業(yè)崗位或公益性崗位，常為住地保安、保潔、門衛(wèi)等，一部分群眾則在住地附近低端制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)等小微企業(yè)中打零工，工作崗位沒有長久穩(wěn)定保障，收入也不穩(wěn)定，實際上經(jīng)常處于“半失業(yè)”的狀態(tài)。

從目前來看，安置區(qū)內(nèi)往往都有扶貧車間，當(dāng)?shù)卣Ｍㄟ^扶貧車間實現(xiàn)群眾在“家門口”的就業(yè)和增收。但是，受資金、技術(shù)和管理等方面因素的制約，安置點的扶貧車間大多規(guī)模較小，抵御風(fēng)險和帶動就業(yè)的能力非常有限。在西部地區(qū)某省某安置區(qū)，扶貧車間為民族服飾生產(chǎn)，產(chǎn)品的銷售路子并不寬，對群眾就業(yè)的吸納力也很有限。此外，一些地方政府對扶貧車間引進(jìn)時允諾的優(yōu)惠政策未能及時兌現(xiàn)或全部兌現(xiàn)，存在扶貧車間撤走或成為“空架子”的隱憂。

在安置區(qū)群眾的收入保障方面，西部地區(qū)易地扶貧搬遷安置區(qū)普遍產(chǎn)業(yè)項目單一、產(chǎn)品低端，欠缺產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展和產(chǎn)品附加值增加能力，在基礎(chǔ)設(shè)施、市場競爭力和物流成本等方面都處于劣勢，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展因此受到限制，安置區(qū)群眾的后續(xù)收入受到嚴(yán)重影響。調(diào)研中一部分搬遷群眾認(rèn)為：搬遷雖然給他們帶來了交通、住房等生活條件的改善，如安置區(qū)內(nèi)設(shè)餐飲、超市、衛(wèi)生室、藥店、農(nóng)貿(mào)市場攤位、幼兒園、球場及悠閑健身場所等，但是搬遷點離原有耕地較遠(yuǎn)，生產(chǎn)不便，如果不耕種難以維持生計，結(jié)果就是要比未搬遷前花更多的時間和精力去維持生計。從調(diào)研的結(jié)果來看，安置區(qū)群眾往往認(rèn)為自己較低收入和現(xiàn)有居民的生活水平相差甚遠(yuǎn)，骨子里還是覺得自己是農(nóng)民而不是居民。對收入的顧慮會影響群眾在搬遷點的穩(wěn)定性，在缺少積蓄的情況下，如果在未來生產(chǎn)生活中遇到一些較大問題，易地搬遷貧困戶將可能面臨經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，也可能會衍生出其他影響社會穩(wěn)定的行為出現(xiàn)。

調(diào)研中群眾也反映，依據(jù)“戶籍人口因新生、死亡、婚姻、就學(xué)、兵役等原因發(fā)生增減變化時，要及時調(diào)整建檔立卡戶人員信息，但無論戶籍登記是否變更，仍按易地扶貧搬遷協(xié)議確定人口數(shù)為準(zhǔn)”的規(guī)定，造成群眾新增的建檔立卡貧困人口不能享受易地扶貧搬遷安置政策，給安置區(qū)群眾的增收與生活帶來了負(fù)擔(dān)。

此外，安置區(qū)搬遷戶人口自然增長與住房之間矛盾在不遠(yuǎn)的將來也會集中顯現(xiàn)出來。

（二）搬遷前后政策兌現(xiàn)遺留問題風(fēng)險

此類隱患主要涉及易地扶貧建檔立卡貧困戶在一定期限內(nèi)搬遷入住并拆除舊房獎勵、搬遷自籌資金等搬遷過程中政策兌現(xiàn)遺留問題，以及入住后物業(yè)管理費用減免等政策兌現(xiàn)問題。

如按照西部地區(qū)某大型易地扶貧搬遷縣城安置點有序搬遷工作方案相關(guān)要求，建檔立卡貧困戶房屋抽簽分配公示后一個月搬遷入住并拆除舊房，給予每戶2000元搬遷獎勵；兩個月以內(nèi)搬遷入住并拆除舊房，給予每戶1000元搬遷獎勵。但仍有已搬遷入住并拆除舊房的群眾反映，因為種種原因，搬遷獎勵未能兌現(xiàn)。也有某縣已搬遷入住并拆除舊房的群眾反映，在易地扶貧搬遷過程中，大部分搬遷戶的老房子都拆了，但是存在已經(jīng)搬遷了老房子沒有拆的情況。再如西部地區(qū)某省易地扶貧搬遷按照每戶自籌資金不超過1萬元的政策規(guī)定，某縣按照建檔立卡貧困按人均收取自籌資金2000元、戶均不超過1萬元的規(guī)定執(zhí)行搬遷安置，但有群眾反映存在多交自籌資金的情況。

按照西部地區(qū)某省相關(guān)政策要求，易地扶貧搬遷群眾原有的房屋需要拆除，由當(dāng)?shù)乜h（市、區(qū)）政府統(tǒng)一收回復(fù)墾，搬遷戶在遷出地原有的耕地、林地的承包經(jīng)營權(quán)益繼續(xù)有效。對于安置區(qū)群眾而言，其房屋權(quán)益已經(jīng)通過置換安置區(qū)的房屋得以實現(xiàn)，然而一部分群眾原有的土地、林地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益歸屬、權(quán)益的補償?shù)日呷詻]有明確和落實。調(diào)研中，有安置區(qū)部分群眾認(rèn)為自己搬遷以后，就不再享有原有的土地權(quán)益了，而且也沒有從中獲得補償。

再如，按照政策，西部地區(qū)某省從2021起連續(xù)三年對大型安置點脫貧群眾的電視收視費、物業(yè)管理費和水電費給予補貼。在人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)留言板上，某縣大型安置點易地搬遷戶反映：當(dāng)時搬遷時規(guī)定3年內(nèi)免交物業(yè)費和水電費，現(xiàn)在搬遷進(jìn)來一年，小區(qū)物業(yè)就開始收取物業(yè)費和水電費，而且價格很高，小區(qū)里業(yè)主承擔(dān)不了各種費用。

諸如此類的政策未兌現(xiàn)問題，往往導(dǎo)致安置區(qū)群眾對當(dāng)?shù)卣凸ぷ魅藛T產(chǎn)生信任危機，容易滋生不滿情緒和心理，成為社會穩(wěn)定的隱患，并直接影響后續(xù)社區(qū)治理政策的施行。

（三）安置區(qū)社會交往中的沖突風(fēng)險

西部地區(qū)易地搬遷安置區(qū)往往涉及多民族雜居情況。如西部地區(qū)某縣縣城區(qū)集中安置區(qū)共安置搬遷人口8166戶31377人，占全縣易地搬遷總規(guī)模的70%。易地搬遷群眾中漢族1683人、白族8097人、普米族3288人、傈僳族27211人、彝族3174人、怒族318人、其他77人。在很多搬遷安置點，每個社區(qū)、每一樓棟都居住著來自不同區(qū)域的民族。大家有著不同的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、民族文化，隨著時間推移，安置區(qū)群體在新環(huán)境融合過程中或有可能出現(xiàn)社會交往問題。而一旦產(chǎn)生問題，因為容易涉及民族習(xí)俗習(xí)慣等因素，管理者在問題處理平衡上也有困難，甚至可能導(dǎo)致由于處理不當(dāng)產(chǎn)生較為嚴(yán)重的后果。在安置區(qū)有限空間下，各民族搬遷群眾進(jìn)行業(yè)余生活，也可能會因習(xí)慣不同導(dǎo)致部分問題。

（四）安置區(qū)特殊人群服務(wù)和重點人群管理風(fēng)險

與一般社區(qū)相比，西部地區(qū)易地扶貧搬遷安置區(qū)中留守老人兒童、特困群體、殘疾人等特殊人群和嚴(yán)重精神病患者等重點人群的占比較高。在安置區(qū)社區(qū)治理尚不健全的情況下，對這兩類人群的管理服務(wù)很容易缺失或不到位，造成社會穩(wěn)定隱患。

如西部地區(qū)某縣安置區(qū)青壯年多選擇外出務(wù)工，由家中老人照顧兒童，長時間外出務(wù)工導(dǎo)致留守兒童出現(xiàn)心理問題、學(xué)業(yè)落后等，形成貧困人口“易地搬遷二代”的教育問題。而搬遷后老人的養(yǎng)老問題同樣不容忽視，由于西部地區(qū)養(yǎng)老模式主要是家中供養(yǎng)或村內(nèi)供養(yǎng)，群眾搬遷后獨門獨戶，稍有照顧不周就會出現(xiàn)老人發(fā)病、生病無人照顧等狀況。安置區(qū)的特困群體（主要是指體弱病殘，因病、因傷等喪失勞動能力的獨戶）占比大，他們主要依靠低保生存，如何安排好特困人群的生活問題也是維持安置區(qū)社會穩(wěn)定的一個難題。

（五）安置區(qū)社區(qū)安全隱患與風(fēng)險

西部地區(qū)安置區(qū)搬遷群眾往往沿襲原有的生活習(xí)慣，生活安全、城區(qū)交通安全意識不高，如部分群眾延續(xù)原有習(xí)慣，在室內(nèi)生火取暖導(dǎo)致一氧化碳中毒等情況也容易發(fā)生，由此帶來的安置區(qū)安全風(fēng)險不容忽視。有安置區(qū)群眾通過人民網(wǎng)留言板向某縣建議：應(yīng)該對搬遷老百姓做好交通教育宣傳，農(nóng)村又沒紅燈，很多老百姓缺乏交通安全意識，記得之前去新城就是好多人，紅綠燈也不看，直接大路上，想怎么走就怎么走，缺乏安全意識。群眾留言反映的此類社區(qū)安全風(fēng)險確實普遍存在。此外，安置區(qū)房屋建設(shè)的安全性問題目前還未集中性呈現(xiàn)，但其中的隱患需要防患于未然。

西部易地扶貧搬遷安置區(qū)

后續(xù)發(fā)展中的社會風(fēng)險防范

（一）加強易地扶貧搬遷安置區(qū)基層黨組織建設(shè)

加強基層黨的建設(shè)貫穿安置區(qū)社區(qū)治理主線，全力構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治和德治相結(jié)合的安置區(qū)社區(qū)治理格局，切實提升社區(qū)的自治能力、服務(wù)能力和安全防控能力。如西部一些地方采取的在安置區(qū)構(gòu)建“社區(qū)黨支部+小組長+樓棟長+網(wǎng)格員”的治理體系值得進(jìn)一步總結(jié)、完善和推廣。鼓勵各地積極探索“黨組織+”的黨建引領(lǐng)安置區(qū)社區(qū)建設(shè)多樣化模式，讓基層黨組織切實成為安置區(qū)群眾的依靠。

（二）加強社會矛盾風(fēng)險研判與預(yù)警

加強矛盾風(fēng)險隱患常態(tài)化排查。安置區(qū)要積極組織村（社）干部、民警輔警、網(wǎng)格員、聯(lián)戶長、治安志愿者等開展矛盾風(fēng)險隱患常態(tài)化排查。提高村組干部對安置區(qū)家庭安全風(fēng)險評估測評和矛盾糾紛排查化解工作的思想認(rèn)識。加強網(wǎng)格員培訓(xùn)力度，提升網(wǎng)格員業(yè)務(wù)水平。

積極開展矛盾風(fēng)險隱患預(yù)警與化解。對可能影響安置區(qū)社會穩(wěn)定的各種矛盾風(fēng)險隱患，應(yīng)進(jìn)行分析研判、預(yù)警處置。凡是涉及可能影響安置區(qū)社會穩(wěn)定的各種矛盾風(fēng)險隱患均應(yīng)納入研判預(yù)警和化解處置范圍。當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)職能部門要及時開展風(fēng)險評估和研判預(yù)警，進(jìn)行定性定量分析和分級分色預(yù)警，并及時開展相關(guān)化解處置工作。

制定完善各類應(yīng)急預(yù)案。安置區(qū)所在地政府要暢通信息報送渠道，提高快速反應(yīng)能力。一旦發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定因素，各部門根據(jù)事件類別啟動應(yīng)急預(yù)案，采取果斷處置措施，做到早發(fā)現(xiàn)，早控制，掌握主動權(quán)。

建立健全治安防控機制。根據(jù)安置點規(guī)模和當(dāng)?shù)刂伟睬闆r，實現(xiàn)安置點警務(wù)室、派出所、綜治中心等的全覆蓋，并推進(jìn)警力下沉安置區(qū)。

（三）千方百計創(chuàng)造就業(yè)，保障安置區(qū)群眾增收

健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制。以安置區(qū)為重點做好易返貧致貧人口快速發(fā)現(xiàn)和響應(yīng)機制，建立農(nóng)戶主動申請、部門信息比對、基層干部定期跟蹤回訪相結(jié)合的易返貧致貧人口發(fā)現(xiàn)和核查機制，實施幫扶對象動態(tài)管理。堅持預(yù)防性措施和事后幫扶相結(jié)合，采取有針對性幫扶措施。

積極解決搬遷群眾就業(yè)和增收。發(fā)揮以工代賑促就業(yè)作用，支持搬遷青年群眾自主創(chuàng)業(yè)。現(xiàn)階段重點做好穩(wěn)崗工作，持續(xù)鞏固有勞動力家庭至少一人就業(yè)的成果。因地制宜實施一批投資規(guī)模小、技術(shù)門檻低、前期工作簡單、務(wù)工技能要求不高的以工代賑建設(shè)項目，支持改善安置區(qū)產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施條件，優(yōu)先吸納搬遷群眾就業(yè)。

開展外出就業(yè)精準(zhǔn)對接。精準(zhǔn)對接用工需求，提高易地扶貧搬遷安置區(qū)勞務(wù)輸出的組織化、精細(xì)化程度。積極鼓勵引導(dǎo)45歲以下公益性崗位人員外出務(wù)工，調(diào)劑使用勞動力外出務(wù)工穩(wěn)定后空缺的公益性崗位。

加強易地扶貧搬遷項目資產(chǎn)管理。符合規(guī)定且具備條件的集體資產(chǎn)可探索把資產(chǎn)折股量化為村集體和農(nóng)民持有的股份，建立長期穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制，資產(chǎn)收益可按規(guī)定用于支持搬遷群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)增收、解決搬遷群眾面臨的突出困難等，為安置區(qū)的后續(xù)發(fā)展提供必要的資金保障。

（四）集中進(jìn)行搬遷政策落實排查與整改

嚴(yán)格落實易地扶貧搬遷舊房拆除及復(fù)墾復(fù)綠規(guī)定。積極穩(wěn)妥推進(jìn)易地扶貧搬遷舊房拆除，實現(xiàn)應(yīng)拆盡拆，加大力度督促指導(dǎo)各地推進(jìn)拆舊區(qū)復(fù)墾復(fù)綠進(jìn)度。

加強遷出區(qū)山林地管理。繼續(xù)確保搬遷群眾在遷出區(qū)享受森林生態(tài)效益補償、天然林停伐補償政策，保障搬遷群眾合法權(quán)益。

認(rèn)真落實進(jìn)城大型安置區(qū)物業(yè)、水電費減免政策。在一定期限內(nèi)對進(jìn)城安置戶物業(yè)管理費、電視收視費、水電費進(jìn)行適當(dāng)減免，減免費用直接兌現(xiàn)給搬遷戶。

將符合條件的搬遷家庭新增人口納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶Ｍㄟ^公租房和保障性租賃住房等實物方式或租賃補貼等補償方式，解決安置區(qū)群眾的住房問題。

（五）加強特殊群體和重點人群服務(wù)和管理

加強安置區(qū)特殊群體救治和管理工作。加強風(fēng)險研判，采取針對性措施，聯(lián)合相關(guān)部門做好救助幫扶、管理穩(wěn)控、教育引導(dǎo)、應(yīng)急處置等工作，最大限度預(yù)防和避免發(fā)生個人極端行為和群體性事件。由公安、司法、民政、衛(wèi)健等部門建立矛盾多元糾紛化解機制，做好特殊人員管控幫教，從源頭上消除矛盾糾紛風(fēng)險隱患。醫(yī)保局和衛(wèi)生健康委等部門繼續(xù)落實好搬遷群眾基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助三重保障和“先診療后付費”“一站式”結(jié)報等政策，持續(xù)做好嚴(yán)重精神障礙和艾滋病患者管理治療服務(wù)。

關(guān)注“一老一小”。當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)安置區(qū)開展留守老人和留守兒童人員基本信息摸排，通過建立信息共享和動態(tài)管理臺賬，定期開展探訪等方式，精準(zhǔn)落實關(guān)愛救助保護(hù)措施，依托并支持專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)、企事業(yè)單位、志愿服務(wù)機構(gòu)等社會力量開展形式多樣的生活照料、心理疏導(dǎo)、精神關(guān)愛等服務(wù)活動。

（六）多形式開展安全培訓(xùn)教育

加強安全知識普及與宣傳。利用新時代文明實踐中心等平臺，及時組織搬遷群眾開展用電用氣、電梯運行、食品衛(wèi)生、消防等安全知識培訓(xùn)。對交通標(biāo)識、標(biāo)志和交通安全法律法規(guī)進(jìn)行大力宣傳和宣講，采用顯示屏進(jìn)行違章事故的滾動播放等多種方式，幫助群眾盡快適應(yīng)新環(huán)境，提高安全素養(yǎng)、安全技能和應(yīng)對突發(fā)事件的避險自救能力。

持續(xù)開展安置區(qū)消防安全檢查整治工作。著力推動解決安置區(qū)消防設(shè)施設(shè)備損壞缺失、消防安全管理責(zé)任不明晰、群眾消防安全意識淡薄、滅火救援力量不足等突出問題，建立健全安置區(qū)消防安全工作機制，有效防范化解安置區(qū)重大消防安全風(fēng)險。

完善安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施。支持城鎮(zhèn)安置區(qū)供排水管網(wǎng)、垃圾污水處理、供氣供暖、公共消防等設(shè)施提檔升級，加快電網(wǎng)增容改造、網(wǎng)絡(luò)覆蓋建設(shè)，因地制宜提升路網(wǎng)等級。將農(nóng)村安置區(qū)水、電、路、氣、通信、消防等配套基礎(chǔ)設(shè)施納入鄉(xiāng)村建設(shè)行動統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，對入戶電氣線路進(jìn)行安全改造維護(hù)。將安置區(qū)已建成的配套基礎(chǔ)設(shè)施納入遷入地統(tǒng)一管理，落實維護(hù)管理責(zé)任。

注釋

①西部決策網(wǎng)：《“十三五”西部省份扶貧搬遷總?cè)丝谶_(dá)779萬》，2021-05-12。

參考文獻(xiàn)

[1]馬靜、劉金林、張茹欣：《民族地區(qū)易地搬遷群眾“遷而不穩(wěn)”的現(xiàn)實表現(xiàn)、形成原因及治理對策——以廣西百色市Y社區(qū)為例》，載《改革與戰(zhàn)略》，2023（07）。

[2]田鵬：《嵌入性視角下易地扶貧搬遷后續(xù)扶持的實踐邏輯及反思》，載《貴州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2023（03）。

[3]周恩宇、王高成：《易扶安置區(qū)風(fēng)險鏈：易地扶貧搬遷安置區(qū)社會穩(wěn)定風(fēng)險的一個解釋框架》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報》，2022（07）。

[4]常丹：《防范和化解易地扶貧搬遷后續(xù)風(fēng)險的對策研究》，載《西昌學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2021（09）。

[5]王振：《易地扶貧搬遷社區(qū)的社會穩(wěn)定風(fēng)險防范與化解》，載《中共山西省委黨校學(xué)報》，2021（03）。

作者簡介

田 華 云南省委黨校公共管理教研部教師，研究方向為社會建設(shè)