以新技術賦能數字政府建設

習近平總書記強調，要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化；善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作；把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行；建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。隨著經濟社會持續快速發展，傳統的治理模式已越來越難以適應現代治理的需要。加快數字化發展，不僅可以掀起政府部門科學化精準化的效能革命，對政府治理理念、治理結構、運行機制、行為模式及資源配置等帶來深層次的結構性變化，有力助推國家治理體系和治理能力現代化。

在數字經濟形態下，需要重新思考數字政府治理體系所需要的“變”與“不變”。政府治理需要向數字化、網絡化、智能化方向主動“求變”，賦能數字政府的“數治”和“數智”能力。為更好地推進政府職能轉變和履職方式轉變，需探索形成與數字經濟持續健康發展相適應的賦能方式和治理方式。

我國數字政府演進階段及特征

Gartner提出了數字政府成熟度模型，該模型將數字政府成熟度分為五個階段。電子政務（初始階段）的重點是將政府服務轉移到線上，評價數字政府的關鍵指標是在線服務率；在開放（發展階段），政府作為平臺向用戶提供服務，核心價值是透明與開放；數據為中心（鞏固階段）強調以數據為中心，從簡單地聽取用戶的需求轉移到通過收集和利用數據來主動感知和探索用戶的需求；在完全數字化（應用階段），數據實現了有規律的跨組織流動，政府部門之間借助自由流動的數據進行更有效率地交互；在智能化（優化階段），政府利用不斷增長的數據驅動服務種類、形態、模式的不斷創新，自動化將代替原來的政府服務入口。

參考Gartner的數字政府成熟度模型，結合我國政府信息化的發展歷史和政策演化實際進程，本文將我國數字政府發展歷程劃分為四個階段。

1.信息化起步階段（1980—1998年）

該階段重信息化技術應用，輕政府治理研究。政府逐漸將信息化工具作為改進政務工作方式的手段，以實現辦公自動化為行政理念，以提高行政效率為目標。此階段以啟動金橋（網絡基礎設施）、金卡（金融）和金關（外貿）重大電子信息工程為標志。在這一階段，政府逐漸將信息化工具作為改進政務工作方式的手段，以提升政府行政效率為目標。

2.電子政務建設階段（1999—2012年）

該階段重政務流程優化，輕組織變革研究。在這一階段，電子政務穩步展開，成為轉變政府職能、提高行政效率、推進政務公開的有效手段。1999年實施“政府上網工程”。2000年國務院頒發《全國政府系統OA建設2001-2005年規劃綱要》提出建立“三網一庫”的電子政務框架，以“塊”狀理念建設自有門戶網站，各級政務部門利用信息技術，業務服務逐步向數字化和無紙化轉變，擴大信息公開，促進信息資源共享，有效推動了政府職能轉變。

2002年，黨的十六大提出“大力加強電子政務建設”的戰略方針，隨后中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《2006-2020國家信息化發展戰略》將推行電子政務作為我國信息化發展的戰略重點，提出電子商務行動計劃、電子政務行動計劃。在這一階段，金關、金卡、金稅等工程成效顯著，金盾、金審等工程進展順利。數據被視為“資料”，強調數據庫的封閉性，電子政務已成為國家治國理政、建設服務型政府的重要手段。

3.數智政府提升階段（2013—2021年）

該階段重本土化實踐探索，輕理論體系構建。黨的十八大以來，黨中央、國務院從推進國家治理體系和治理能力現代化全局出發，圍繞實施網絡強國戰略、國家大數據戰略等作出了一系列重大部署，推進政府治理體系和治理能力現代化。經過各方面共同努力，各級政府業務信息系統建設和應用成效顯著，2018年，廣西、廣東、福建等省份啟動建設數字政府的頂層設計，編制發布數字政府建設規劃。然而，由于職能部門之間的信息共享與業務協同機制欠缺，“信息孤島”“數據壁壘”“難以兼容”等問題突出。

黨的十九屆四中全會通過《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，指出要“推進數字政府建設，加強數據有序共享”。在這一階段，數據即“工具”，強調開放式應用，政府通過運用大數據施政，提升部門行政審批的效率和公共服務的質量，數字政府把建設重心逐步放在信息公開、政民互動與“互聯網+政務服務”等方面。

4.數字善治構建階段（2022年至今）

該階段重全方位的管理體制變革。在該階段數字治理成效不斷顯現，數據共享和開發利用取得積極進展，一體化政務服務和監管效能大幅提升，“最多跑一次”“一網通辦”“接訴即辦”等創新實踐不斷涌現。這一階段加強數字政府建設的關鍵在于抓住“數據治理”牛鼻子，綜合運用好制度和技術工具，在保障數據安全的前提下，打通各級政府和各部門之間數據共享堵點，破除“數據孤島”頑疾。

2022年4月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十五次會議，審議通過了《關于加強數字政府建設的指導意見》，強調要全面貫徹網絡強國戰略，提出“互聯網+基層治理”行動，進一步明確以數字技術賦能基層治理。這是政府治理體系與治理能力發生質變的顯著標志。在這一階段，數據被作為一種應用“資源”，提倡開放與共享式應用，數字政府建設是從“以數據治理”向“對數據治理”全面升級。

新技術賦能數字政府建設的內在機理

數字經濟的新形態和新特征，改變了經濟社會的組織方式、運行模式。這些都對政府的治理理念、治理模式、治理手段和治理效能帶來新的挑戰。辨析數字技術、大數據、政府治理的相互關系，有助于更好地理解數字技術對優化調整政府內部的組織架構，提升政府運作程序和管理方式中的價值。

本文認為，數字政府可以實現向數字善治轉型因為一方面，面對社會多元化需求，能夠精準而精確地識別并滿足；另一方面，在政府內部能夠及時地進行治理架構和體系的調整，通過相應體制機制的建立，實現了治理結構的數字化轉型。與此同時，通過依托智能化技術強化社會與政府之間的互動，進而達到滿足政府自身、社會公眾和企業的需求，彌合新時代新型數字鴻溝的目的。

1.加強與群眾聯系

在數字時代，“自上而下”的傳統行政思維固化著政府的治理理念，將“自上”貫徹國家政策作為“對下”管理與服務的依據。這種公共服務的提供方式已經不能適應當下的社會需求，政府應在遵循以人民為中心的發展理念的基礎上，開始“自下而上”地思考公眾的需求。在數字經濟的“政府-平臺-用戶”職責體系和經濟活動中，政府的角色漸趨“自下而上”的社會信息融通者和智慧型社會公共服務者。數字技術不僅推動了公共管理與社會服務理念從“對上”負責、“被動服務”，轉變為“對下”負責、“主動服務”，而且重塑了政府“以人民為中心”的發展思想，即從人民的角度出發，考慮他們需要什么服務？想要什么服務？然后根據群眾的需求設計和提供相應的服務，變“部門思維”為“用戶思維”，最大限度地滿足群眾個性化、定制化的服務需求，重塑民需導向的價值理念引領政務建設。這主要通過以下兩條路徑實現：

一方面，數字技術的發展使政府和公眾之間的信息交流渠道變得更加暢通，它可被視作一種“加強聯系的工具”。2019年，習近平總書記在上海考察時提出數字化轉型要“做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用”。以建設數字政府賦能政府治理現代化能夠更廣泛地了解公眾對于公共服務的共性訴求和差異化需求，從而針對不同的區域、不同的群體開展精準化的治理，強化現有的政治交流模式。

另一方面，數字政府治理能力的提升，也實現了對外部公眾的“賦權”。“電子民主”指電子平臺能夠讓公眾更廣泛和更知情地參與政治環境的各種方式。隨著移動設備和網絡技術的快速開展，政務、社保、教育、醫療等公共領域的信息共享正在成為政府治理當中的常態，數據孤島問題正在逐步緩解，通過大數據匯集，實現政府內部各部門之間與政府、社會組織、群眾之間的信息共享。這種信息交互，能夠拓寬社會各界獲取信息的渠道，增加公眾對政府過程的認知與參與，進而激發社會創新，為政府的公共事務的治理建言獻策。

2.提高治理效率

美國學者格羅弗·斯塔林在對政府回應性所作的經典界定中指出：作為“責任性的一種體現”回應意味著政府對民眾的訴求迅速作出反應，并采取措施解決問題，是“責任性的延伸”。更重要的是，他對回應性地規范價值的討論——何為“好的回應性”，也廣為相關研究所認可。符合有效的政府治理標準的回應性是不僅有回應，而且應當是“及時的（prompt）”和“負責的（responsible）”。世界經濟論壇認為，具有更大靈活性和適應性特點的政府能夠做出更快的反應。傳統的政府治理方式因注重程序上的規范，導致回應群眾速度慢、回應效率低、問題解決質量差，抑或是出現回應數量與回應質量不成比例的“高量低質”問題。

數字治理是指數據要素化治理，政府通過對數據進行歸集、整合、開發、利用，推動數字經濟工作，簡化政府行政，簡化公共事務的處理程序，并引領業務創新，提高民主化程度的治理模式。通過信息共享、數據融通、業務協同、流程再造，強化政務數據的整合、開放、共享，使得跨部門服務、一窗口辦理、一站式服務能夠實現，政府可以第一時間對公眾的需要作出回應，就質疑進行解答，既縮短了互動時間，又提高了政府“回應”及時性和互動性，有效使用數字技術成為發展數字政務的重要推動力。擴大政務服務事項網上受理和辦理的范圍，簡化辦理程序，提供“及時化”的服務，提高政府政務服務的效率，跨部門數據共享、業務整合的需求變化，有效推動了政府逐漸作出“好的回應”。

根據2022聯合國電子政務調查報告，一些國家政府正在對選民不斷變化的需求作出反應，比如從僵化的官僚結構和等級制度轉變為更加分散的扁平化模式，使運行具有更大的流動性和靈活性，并增加與公眾互動以及確定和響應他們不斷變化的需求的機會。

3.提高監測預測預警能力

政府決策的過程本質上是一個數據收集、處理、加工和傳播的過程，決策質量與政府收集和處理數據和信息的能力密切相關。提高政府治理能力、實現治理目標的關鍵，在于如何運用和開發新技術新工具。大數據作為一種新的數據處理工具對于政府挖掘、存儲和分析海量數據提供了堅實的技術支撐。將大數據技術及其思維模式運用到政府治理過程中，以提升政府治理能力，并通過挖掘、存儲、分析大量的數據信息創造新的公共價值的決策模式。

一是數據收集速度上，基于網絡大數據的經濟監測預測從數據獲取到數據分析都是實時的，從而更早地發現問題，起到經濟監測預測的預警目的。比如浙江建設并啟用了外貿“訂單+清單”監測預警管理系統，利用大數據技術，及時準確跟蹤企業情況，加強對出口訂單的實時動態、結構性分布及出口走勢的預判和預警。

二是在數據監測范圍上，傳統領域尚未監測到的數據變為可能。例如，在食品安全領域，由于中小微企業分布散、規模小，傳統監督監管難度大，浙江省市場監管局建立食品安全智能監管系統，該系統建立了外賣訂餐企業的食品安全風險研判模型，數據中心可以自動抓取監管對象的進貨臺賬、人員電子檔案、廚房視頻等數據，并使用物聯網感應技術來采集消毒柜、冷庫、紫外線燈等設備數據，并且開展AI視頻人臉識別和綜合數據分析，最終形成預警信號，來鎖定高風險場所。

三是在數據挖掘分析上，能夠反映出更多難以預料到的知識規律。例如，工業用電量數據與經濟活力之間存在正相關關系，是重要經濟先行指標之一。政府部門通過搭建工業用電量輿情平臺，監測經濟發展情況，對外商投資企業撤資及時風險預警，為政府部門各級領導提供輔助決策和綜合研判技術支撐。

4.促進組織結構優化

在傳統科層管理體制內，協同表現為各個職能部門、社會主體等之間的協作。等級嚴密、分工精細既是這種管理體制的優勢，也是造成條塊分割和職責同構的體制的源頭，政府治理呈現碎片化。佩里·?？怂怪赋鲞\用信息技術可以達到協同一致的整體性治理目標，要以信息技術為治理工具促進政府內部部門之間的縱向與橫向的整合，破解治理中的“碎片化”難題。

在現代化數字治理體系中，數字技術可以突破傳統科層體制條塊分割、“碎片化”管理的諸多限制，通過數據有序開放、共享和流動，數據中樞橫向之間可以匯聚所有部門的動態數據，這有助于加強組織、資源和流程的高度整合，打破政府部門之間的邊界，理順條塊關系，全息式地回應政府治理領域的多重需求；縱向之間通過中央與地方之間數據互聯互通、內部全鏈集成創新，重組政府的職能、結構等資源，驅動多層級治理制度重塑，促進多跨協同的業務融合、流程再造，進而推動政府及部門之間的全面協調、高效協同，實現一體化、全方位的整體智治。整體智治的數字化政府并非完全摒棄傳統科層體制，而是通過數字賦能，運用數字技術推動政府治理“全鏈條”（即跨部門、跨層級、全方位）與“集成式”（即體現綜合性、系統性、協調性）的創新，是傳統官僚體制的系統性重塑，提升長期的整體的治理效能，本質上是多種治理主體之間、多種數字技術之間、不同領域的制度之間以及數字技術與制度之間的深度融合。

建設數字政府要處理好三對關系

在數字經濟形態下，需要重新思考數字政府治理體系所需要的“變”與“不變”。政府治理需要向數字化、網絡化、智能化方向主動“求變”，賦能數字政府的“數治”和“數智”能力。為更好地推進政府職能轉變和履職方式轉變，探索形成與數字經濟持續健康發展相適應的賦能方式和治理方式，政府部門可以從以下三方面探索“數字善治”之道。

（一）處理好數據安全與開放的關系

1.逐步深化數據安全與共享

數據是支撐數字經濟發展的重要生產要素，公共數據開放和利用是構建數據要素市場的重要抓手。搭建集數據存儲、分析、處理于一體的大數據中心與政務數據共享平臺，實現部門間數據共享與對接；國家部委之間應加強數據溝通，打通數據信息壁壘，擴大數據開放數量，簡化共享數據申請使用流程，不斷拓展數據共享范圍和深度，實現數據“可及”即“可用”；政府應積極與企業、科研機構等其他主體形成良好的合作關系，促進技術與業務、部門、層級、企業以及個人的深度融合。

2.強化數據信息安全可控

信息安全不僅會影響到機構的有效運作，還會影響到社會安全等關鍵部門的經濟利益，同時還會威脅到人民的安全，產生無形的社會代價，破壞公眾對政府的信任。

一是明確數據權屬責任，以“數據”為安全保障的核心要素，強化安全主體責任，健全保障機制，加強數據流轉全流程管理，形成制度規范、技術防護和運行管理三位一體的全國一體化政務大數據安全保障體系。政府可以在有關立法和公開隱私聲明中，集中使用這些方法，并清楚地處理公開數據目的、數據使用限制和數據保留等問題。

二是大力研發數據安全技術，逐步升級數據采集、傳輸、應用、處理、共享等各項技術，夯實數據安全的技術支撐，完善數據安全防護和監測手段。

三是建好技術防護堡壘，積極引進用戶隱私與數據保護平臺搭建技術，為各類數據應用提供安全、穩定、可靠的計算、傳輸和存儲能力，加強安全測評，各級政府要加快建立數據資源保障機制，確保各部門在對接與共享資源過程中具備了安全網絡環境。

3.加強政務數據治理

向公眾提供隨時可用的政府數據、信息和數字資源，不僅對于改善行政運作和公共服務提供至關重要，而且對于與社區互動和建立信任也至關重要。

一是優化政務數據應用流程，政務部門要利用大數據，創新政府辦公形式，如“遺忘通查”搜索引擎。

二是提高政務數據系統的智能化處理水平，建立政府智能識別信息體系，從源頭解決數據失真問題；各地堅持頂層與基層“一盤棋”的改革思路，整合“一張網”中的電子證照庫、數據共享交換平臺數據庫等資源，將機關內部業務關聯性較強的多個事項整合在一起，實現主題式、套餐式聯辦，不斷將改革的階段性成果標準化。

（二）處理好部門職能邊界劃分與協同的關系

1.明確政府職能的邊界

要理清部門與部門之間、部門內部之間的權責關系，通過標準化的制度建設與科學合理的權責清單來框定權責邊界，最大程度減少相互推諉，提升組織內部的協同效率；健全數字經濟法律法規，做到數字經濟相關法律和規則體系的協同，通過法律明確多元主體的協同關系和合作關系，明確各主體的權利、義務。

要通過法律法規或行業文件規范數字經濟協同標準；構建政府與社會、市場的新型關系，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，通過簡政放權、放松管制來向市場和社會讓渡空間，形成國家與社會、政府與市場、公權與私權之間邊界清晰合理、分工合作有度的社會關系新格局。

2.優化數字政府組織結構

推動政府傳統金字塔狀組織結構向現代扁平化、網絡狀組織結構轉變，加快解決部門橫向之間職能交叉，縱向之間“上下職能同構”的問題；在政府中培養數字化、技術型專業人才，鼓勵引導專業化技術人才投身于各地區數字政府建設之中，進一步加大數字化政務服務體系從業人員的業務培訓力度，提高數字化人才專業水平與能力。

3.打造高效協同治理格局

搭建跨部門整體框架與機制。建立健全部門協作、央地聯動、信息共享、流程優化機制，以企業和群眾高效辦成“一件事”為目標全面提升全流程數字化服務，實現多跨協同；搭建部門協同工作平臺。搭建部門協同工作平臺，推動業務協同的模塊化，系統集成各部門的碎片化服務，深化機關內部橫向和縱向全鏈條改革，加快推進跨層級政府職能、跨部門政務流程以及跨系統政務平臺的整體再造；推進數字業務整合。推進政府公共數據信息中心網站建設，搭建中央政府與地方各級政府于一體的政務辦公平臺，以便于全天候、全平臺處理與共享黨政辦公數據。

（三）處理好基礎設施升級與新建的關系

1.堅持系統觀念

要精準把握“改與建”的邏輯關系和實踐路徑，堅持遵循政府數字化轉型的規律，堅持調優增量與提質存量并重，統籌推進已有信息化基礎設施升級與新一代數字技術的建設。

2.最大限度地利用既有資源

梳理好政府各單位、各部門現有的信息化應用，明確里面哪個功能復用、哪個升級，梳理整體軟硬件使用情況，充分利舊，對傳統基礎設施進行改造升級，避免政府資金盲目投資建設基礎設施和數據中心，節約財政資金。升級完善國家人口、法人、自然資源和地理空間等現有基礎數據庫，充分利用現有政務信息平臺。

3.著力建設新型基礎設施

在數字政府建設過程中，必須依托大數據、人工智能、物聯網、區塊鏈等先進數字技術，推動業務與技術高效結合的點，以技術撬動業務變革。加強5G、工業互聯網等新基建、打造行業性和區域性數字經濟時代供給端公共基礎設施，解決市場信任和失靈問題，將我國擁有的完備的工業體系帶來的生產端豐富場景優勢轉化為數據紅利；有所側重打造新一代智能計算中心、“智能+”行業賦能平臺等人工智能基礎設施，探索發展服務于數字政府的城市大腦、區塊鏈基礎設施；加快新興技術研發與應用。

數字政務部門要著力推動云計算、大數據、人工智能、區塊鏈、5G、物聯網等新一代數字技術應用于政府管理服務升級突破，推動政府治理流程再造和模式優化；探索智能技術在政府治理中的新應用場景，統籌兼顧基礎研究和場景應用，在加大對數字技術基礎研究投入的同時，支持數字技術在政府治理領域的應用研究，保障全周期、全場景、全流程的有機整合。