淺談城市養老服務設施布局規劃
——以洪洞縣養老服務設施規劃為例

陳元元

（山西德臻規劃設計有限公司太原分公司，山西 太原 030000）

1 背景

習近平總書記在黨的二十大報告中明確提出，必須堅持在發展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創造美好生活，不斷實現人民對美好生活的向往。實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務[1]。

“十四五”規劃中指出，推進社保轉移接續，健全基本養老、基本醫療保險籌資和待遇調整機制。實現基本養老保險全國統籌，實施漸進式延遲法定退休年齡。發展多層次、多支柱養老保險體系[2]。

2 洪洞縣人口老齡化程度及養老設施現狀及存在的問題

2.1 人口老齡化程度

根據國際標準，老齡化是指一個國家或地區60 歲及以上老年人口占總人口的10%，或65 歲及以上老年人口占總人口的7%，而深度老齡化是指65 歲及以上老年人口占總人口的14%。

截至2022 年底洪洞縣總人口75.82 萬人，其中60 歲及以上老年人口13.82 萬人，其占總人口的18.23%，65 歲及以上老年人口9.33 萬人，其占總人口的12.31%，目前洪洞縣已進入老齡化社會。與山西省人口老齡化程度相比較高，與臨汾市人口老齡化程度大致相同，但尚未進入深度老齡化社會。

2.2 養老設施現狀情況

（1）機構養老設施現狀情況。截至2023 年4 月，洪洞縣全域養老機構共有28 家，床位總數1380 張。

從空間分布情況來看，現有養老機構有22 家集中分布于中部平川區（包括：大槐樹鎮、辛村鎮、趙城鎮、甘亭鎮4 個鄉鎮），4 家集中分布于東部山地丘陵區（包括：廣勝寺鎮、曲亭鎮、明姜鎮3 個鄉鎮），其余2 家位于西部山地丘陵區的劉家垣鎮。

其余7 個鄉鎮（蘇堡鎮、萬安鎮、堤村鄉、龍馬鄉、興唐寺鄉、淹底鄉、山目鄉）沒有養老機構，有養老需求的老人就近去其他鄉鎮的養老機構，或者跟隨兒女去洪洞縣城區和臨汾市區的養老機構。

根據對現狀調研情況的了解，入住率超過40%的有15 家養老機構，均不具備醫養結合功能。大部分養老機構入住老人有不能自理情況，也配備了護工照料，但專業護工人數較少，難以滿足需求。民營養老機構收費情況根據老年人能否自理和是否需要護工的具體情況，收費標準在800～2500 元/月，靠近洪洞城區的收費標準較遠離城區的收費標準較高。

（2）社區居家養老設施現狀情況。截至2023 年4 月，洪洞縣全域現有具備助餐功能的日間照料中心20 個，老年人活動中心16 個。

從空間分布和運營情況來看，洪洞縣除山目鄉以外的14 個鄉鎮均有日間照料中心或老年人活動中心，但數量較少，存在季節性運營的情況。以政府主導運營為主，民間資本慈善投入為輔。

根據現狀調研情況了解，城區（人口集中）對日間照料中心和老年人活動中心需求都很大，人口一般的對日間照料中心的需求大，偏遠山區（人口分散）需求較小。

2.3 養老設施存在的問題

2.3.1 機構養老服務設施存在的問題

（1）養老床位數缺口大，遠低于國家配建標準。養老服務事業一直以來都是我國民生領域的重點，養老服務設施配建不足也是普遍問題。2023 年洪洞縣養老服務設施機構共28 家，各類養老床位約1380 床，經計算，全縣每千名老人擁有床位約10 床。按照山西省住房和城鄉建設廳《城鄉養老設施建設標準》（DBJ04/T 402—2020）3.0.5 養老院老年養護院等機構養老照料設施的總床位數量，應按35～40 床位/千老人的指標配置[3]。目前全縣老年人口床位數遠低于其標準要求，床位缺口較大，且護理型養老床位占比較少，尚位于起步階段。

（2）養老服務設施簡陋，服務水平整體偏低。目前，洪洞縣養老機構大多數以自家院落改造的方式建設，設施配建標準不統一，整體存在建設空間及老年人活動空間受限的問題。面對老年人日益增長的多層次服務需求，社會辦養老機構大部分存在專業服務水平低、功能不完善、服務不規范等問題。專業人才特別是養老護理人員短缺，養老護理員普遍存在學歷低、專業性不足、待遇水平不高等問題，不能滿足日益增加的養老服務市場需求[4]。

2.3.2 社區居家養老服務設施存在的問題

（1）設施數量嚴重不足，存在一定的空間錯位。洪洞縣縣域養老服務設施受城鄉二元結構的影響，城鄉發展水平差異大，呈現出“平川區集中、東西部分散、聯合性建設、季節性運營”的特征。洪洞縣全縣14 個社區，325 個行政村，但目前全縣僅有20 個村設置有日間照料中心，16 個村設置有老年人活動中心，設施數量整體偏少，覆蓋率低。

其中中心城區內14 個社區中，僅有1 個社區建設有日間照料中心，洪洞縣屬于人口大縣，中心城區老年人口更加聚集，養老設施布局與老年人口數量在空間布局上存在錯位。

（2）現狀運營情況不佳，面臨缺地和缺資金的困境。結合現狀日間照料中心運營情況來看，多數日間照料中心雖配套有休息室、餐廳、廚房等服務設施，但存在季節性運營、設施閑置等問題。與國家提出的“依托養老機構和社區資源，上門服務或日間照料，為老年人提供助餐、助浴、助潔、助行、助醫等專業化服務，兼顧教育培訓、體檢康復、信息交流、社團活動”等功能要求差距較大。

目前社區養老設施所面臨的困難，集中體現在“缺地、缺資金”兩個方面。在城市建成區范圍內，用地條件緊張，基層社區普遍資金有限，很難找到合適的用地或者難以承擔高昂的租金。

2.3.3 醫養功能分離，缺乏規劃引導

隨著生活水平的提高，生活不能自理、半自理的老人對醫養結合型養老服務機構的需求越來越大。目前洪洞縣縣域養老服務設施陷入“養而缺醫”的發展困境，功能單一，護理型床位較少，醫療服務項目內容有限，醫療服務專業化水平較低，無法滿足老年人多層次的養老需求。部分養老設施雖鄰近衛生院（室）等醫療資源，但兩者互動關系弱，醫養功能難以有機結合。

3 洪洞縣養老服務設施規劃的內容框架

3.1 規劃范圍與規劃期限

規劃范圍為洪洞縣行政管轄范圍。洪洞縣轄10 個鎮、5 個鄉，18 個社區，325 個行政村，分別是大槐樹鎮、蘇堡鎮、興唐寺鄉、甘亭鎮、曲亭鎮、廣勝寺鎮、淹底鄉、明姜鎮、趙城鎮、堤村鄉、萬安鎮、劉家垣鎮、辛村鎮、龍馬鄉、山目鄉。國土總面積1495km2。

規劃期限：2023—2035 年，規劃基準年2023 年（基礎數據2022 年）。其中規劃近期2023—2025 年；規劃遠期2026—2035 年。

3.2 養老服務設施總體要求和布局

3.2.1 總體要求

（1）機構養老設施。主要為失能、半失能老人和需要長期照料的老人提供借助和介護服務。機構養老設施主要包括社會福利中心、養老院、敬老院等[5]。機構養老設施分類如表1 所示。

表1 機構養老設施分類

配建標準：參照國家養老設施規范以及山西省、臨汾市關于養老服務體系的發展要求，順應我國未來養老發展的新趨勢，本次機構養老設施建設標準參考國標《城市居住區規劃設計標準》和山西省地標《城鄉養老設施建設標準》合理確定[6]。

（2）社區居家養老設施。主要為生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人為主的日托老年人提供膳食供應、個人照顧、保健康復、娛樂等日間服務的設施。社區居家養老設施主要包括區域型養老服務中心、微型養老服務中心、老年人日間照料中心和日間活動中心等[7]。社區居家養老設施分類如表2所示。

表2 社區居家養老設施分類

配建標準：根據《臨汾市養老服務模范市創建方案》要求，每個鄉鎮建設綜合性養老服務中心，本次規劃區域型養老服務中心與各鄉鎮敬老院聯合建設，每處養老床位為100 張，護理型床位占比不低于70%。微型養老服務中心結合日間照料中心聯合建設。

村（社區）級養老服務設施結合山西省地標《城鄉養老設施建設標準》確定城市地區、鎮區（鄉集鎮）、鄉村地區養老服務設施建設標準。

3.2.2 總體布局

（1）機構養老設施規劃。本次遠期規劃養老機構共56 處，其中縣級養老機構4 處（現狀3 處，新建1 處為洪洞縣養老院），鄉鎮級養老機構52 處（各鄉鎮配建公辦敬老院13 處，民辦養老機構39 處）。洪洞縣養老院為醫養融合型養老院。

本次近期規劃機構養老床位共計3055 床，其中保留現狀養老床位1340 床，實際新增床位數1715 床。遠期規劃機構養老床位共計7275 床，在實現近期床位數的基礎上，遠期實際新增床位數4602 床。

（2）縣域社區居家養老服務設施規劃布局。①鄉鎮級養老服務中心規劃布局。規劃各鄉鎮至少建設一處綜合性區域養老服務中心，共規劃設置22 處。②村（社區）級養老服務設施規劃布局。

規劃遠期村級養老服務設施共計344 處。大槐樹鎮養老服務設施共計52 處，其中日間照料中心46 處，日間活動中心6 處；甘亭鎮養老服務設施共計18 處，均為日間照料中心；曲亭鎮養老服務設施共計23 處，其中日間照料中心20 處，日間活動中心3 處；蘇堡鎮養老服務設施共計13 處，其中日間照料中心8 處，日間活動中心5 處；廣勝寺鎮養老服務設施共計21 處，其中日間照料中心12 處，日間活動中心9 處；明姜鎮養老服務設施共計29 處，其中日間照料中心19 處，日間活動中心10 處；趙城鎮養老服務設施共計30 處，其中日間照料中心27 處，日間活動中心3 處；萬安鎮養老服務設施共計41 處，其中日間照料中心30 處，日間活動中心11 處；劉家垣鎮養老服務設施共計16 處，其中日間照料中心12 處，日間活動中心4 處；辛村鎮養老服務設施共計17 處，均為日間照料中心；淹底鄉養老服務設施共計24 處，其中日間照料中心13 處，日間活動中心11 處；興唐寺鄉養老服務設施共計10 處，其中日間照料中心6 處，日間活動中心4 處；堤村鄉養老服務設施共計20 處，其中日間照料中心15 處，日間活動中心5 處；龍馬鄉養老服務設施共計17 處，其中日間照料中心7 處，日間活動中心10 處；山目鄉養老服務設施共計13 處，其中日間照料中心4 處，日間活動中心9 處。

4 結語

機構養老、居家養老、社區養老3 種養老服務模式應相互銜接，并運用現代網絡技術手段，實現養老服務資源共享，按照老人個性化需求實現養老服務的精準傳輸，這3 種養老整合模式將會成為我國城市養老服務的必然趨勢。