暫不開發利用污染地塊風險管控對策研究

王艷霞 焦永杰 劉暢 張真

關鍵詞：暫不開發利用污染地塊；風險管控；工作流程；技術對策

前言

土壤是地球陸地表面的重要組成要素，也是人類賴以生存的物質基礎，但由于經濟發展方式粗放、產業結構布局不合理等問題，土壤累積了大量的污染物，造成了不可逆轉的污染和破壞。按照國家相關法規要求，嚴格建設用地準人管理，嚴格執行建設用地土壤污染風險管控和修復名錄（以下簡稱“名錄”）制度，督促污染地塊按照國家相關技術導則盡快開展修復治理工作。但在實際運行過程中，仍存在暫時不能開展治理修復的污染地塊，其環境風險長期存在，這些地塊引發的環境安全問題不容小覷，解決其環境管理問題已迫在眉睫。

國務院印發的《土壤污染防治行動計劃》和生態環境部印發的《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》均對這部分地塊提出了管理要求。《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱“土壤法”）中第三十九條規定“實施風險管控、修復活動前，地方人民政府有關部門有權根據實際情況，要求土壤污染責任人、土地使用權人采取移除污染源、防治污染擴散等措施”。但上述國家文件及法律中并未將管理要求進行細化。為此，研究針對天津市污染地塊情況，對各地相關文件進行梳理，總結環境管理現狀，提出相關對策建議，為環境管理部門提供借鑒。

1各省市暫不開發利用污染地塊風險管控政策文件分析

1.1各地文件匯總

據不完全統計，全國共有18個省市生態環境主管部門出臺了相關文件，對暫不開發利用污染地塊進行管理，各地管理文件匯總見表1。

1.2各地文件特點及不足

1.2.1管理對象不明確

安徽省明確初步調查確定有污染的地塊為暫不開發利用污染地塊，部分省市明確以污染地塊名錄為篩選暫不開發利用污染地塊的基礎，但未明確怎樣的地塊可被納入其中；少部分省如河北、陜西明確了暫不開發利用污染地塊范圍，確定對風險評估報告上傳后三個月內未制定實施以安全利用為目的的風險管控方案或者治理與修復工程方案的確定為暫不開發利用污染地塊。由此可見，如何界定地塊是否屬于暫不開發利用污染地塊，尚未統一。

1.2.2管理職責和管理流程不清晰

湖北、廣西、貴州、海南、河南、黑龍江、江蘇、寧夏、山東、遼寧、浙江、廣東、云南、內蒙古14個省市相繼出臺了暫不開發利用污染地塊風險管控相關文件，但內容基本引用了土壤法、管理辦法等文件的原文，并未對管理流程、管理職責、管理時限等進行細化。因此，如何落實風險管控尚未確定。

1.2.3管理技術手段不全面

重慶市提出了幾點風險管控技術要求，包括對風險管控區域的劃定提出原則性的要求，對制度控制警示標識類型及動態監測提出原則性技術要求，并提供了標識牌制作模板等，但這些技術手段不足以達到風險管控的目的，而其它省市未提出相關技術要點，因此，風險管控措施落實缺乏技術依據。

1.2.4小結

綜上可知，全國暫不發利用污染地塊風險管控管理制度尚不健全，管理技術要求不明確，管理要點不清晰，管理工作尚處于摸索階段。

2風險管控對策探討

2.1明確管理對象

為便于界定管理范圍，將列入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，未進行治理修復或以安全利用為目的風險管控施工的地塊，作為管理對象。

2.2明晰管理流程和管理職責

管理流程上，將管理分為兩個階段，制度控制和工程控制。制度控制是指通過限制人員活動類型或活動區域，制定和實施各項管理措施，減少或阻止人群對地塊污染物的暴露，防范和杜絕地塊污染可能帶來的風險和危害，從而達到利用管理手段對污染地塊的潛在風險進行控制的目的。工程控制是指采用阻隔、堵截與收集等工程措施，控制污染物遷移或阻斷污染物暴露途徑，降低和消除地塊污染物對人體健康和環境的風險。

管理職責上，將市、區兩級生態主管部門和土壤污染責任人或土地使用權人的責任進行分工，明確各自相關職責。同時，為提高管理效率，提出時限要求。具體見圖1。

2.3強化技術管理手段

2.3.1風險管控區域劃定

為減少投資，降低技術難度，研究最終將風險管控區域界定為風險評估報告中地塊調查邊界內區域。

2.3.2風險管控措施實施

結合風險管控目的，從受體、重點污染源警示、人員管理、污染源控制、現場管理、動態信息掌控等方面分別進行分析，將制度控制技術分為一般控制措施和特殊控制措施兩大類共10種。同時，根據阻斷污染物遷移暴露方向區分，將工程控制技術分為3大類。

（1）-般制度控制措施分為5種，要求每一個地塊均須嚴格落實。

①設置管控區邊界圍擋：圍擋設置是從人體健康風險角度出發，防止與地塊治理項目無關人員進入，即隔斷受體。要求圍擋必須穩固、安全、整潔；圍擋損壞應及時修補；對圍擋的材質、高度及施工質量提出要求，滿足相關技術規范及管理規定的要求。

②設置地塊信息公告牌：信息公告牌設立的目的是為了便于公眾了解地塊信息及環境管理要求，因此要求信息公告牌的設立位置應充分考慮管控區域周圍人群聚集程度并結合管控區域范圍及地形特征，設置在公眾便于觀看的醒目位置，滿足公眾知情需求，內容全面、簡明扼要、導向明確無歧義。

③配備管控人員：至少配備1個值守或巡查人員進行日常管理，根據地塊面積、風險管控難度可適當增加人員。值守或巡查人員主要職責應至少包括：根據要求逐條核查本地塊風險管控措施是否完善、有效；確保地塊出人口閉鎖；陪同來訪人員、車輛出入地塊，并記錄相關信息；工作期間不得擅自離崗、怠崗；工作期間做好文字記錄與影像資料留存并存檔；若地塊不具備派駐值守人員條件，巡查人員應保證至少每日1次的巡查頻率。

④地塊資料管理：資料管理的目的是保障風險管控過程資料齊全，為后續環境管理提供依據，因此地塊使用權人應自行建立檔案，并安排專員負責。檔案的提取、查閱及補充應經地塊使用權人、相關管理部門同意后方可進行，同時由檔案負責專員實時記錄有關檔案的任何變動情況。檔案內容至少包括場地調查與風險評估報告、風險管控方案、風險管控實施記錄、動態監測計劃與監測報告、動態監測設施建設與維護記錄等。

⑤開展動態監測：管理辦法中明確要求地縣級管理部門組織開展土壤、地表水、地下水、空氣環境監測，但考慮土壤和地表水采取樣品的代表性，最終選用地下水、環境空氣作為監測指標，地下水監測頻次原則上不少于每季度一次，兩個批次間隔不得少于1個月，地塊周界環境空氣監測頻次原則上不少于每月一次，可根據實際情況適當提高監測頻次。根據地下水四個連續監測批次、環境空氣兩個連續監測批次的監測結果，結合特征污染物濃度變化趨勢判斷是否存在污染擴散情況，確定該地塊是否需開展工程控制。

（2）特殊制度控制措施，是根據地塊實際情況，設計5種場景可供選擇。

①隔離重點區域：為保證風險管控工作人員及相關人員的人體健康，降低其風險程度，針對污染地塊內重點污染源及特殊位置需要做警示管理，如地塊內污染濃度較高、有坑洼、廢棄物堆積、電力設施、工程控制作業區域等存在人員及環境安全隱患的區域，應根據目標位置設立隔離警示帶或隔離墩。

②信息監控識別：地塊內或周邊人員密集、人員與車輛來往頻繁及社會關注度高的典型污染地塊，應設置視頻探頭、揚聲器、無人機等措施進行地塊影像監控及事件報警．影像資料長期保存、定期排查安全隱患；可設置電子門禁、信息識別等裝置，自動判斷進出地塊人員及車輛信息。

③蒸汽入侵預防：地塊特征污染物具有易揮發、異味等性質，且對周邊居民區、辦公區、學校、醫院等環境敏感目標存在蒸汽入侵影響的，應采取預防蒸汽入侵措施，主要包括：采用高密度聚乙烯（HDPE）等致密材料覆蓋地塊污染區域，利用在線監測設施對周邊環境敏感點進行預警；合理使用氣味抑制劑等措施。

④植被覆蓋：地塊表層土壤污染，且污染物存在隨降雨發生地表徑流遷移風險，應根據地塊污染特征，采用植被覆蓋的方式阻斷污染物遷移，預防水土流失。

⑤苫網鋪設：地塊內地表裸露、無植被覆蓋的，應按照揚塵防治要求鋪設符合相關規格的苫網。

（3）經動態監測結果判斷地塊存在污染物擴散遷移的地塊均須采取工程控制措施，水平方向擴散遷移的需采取垂直阻隔措施，垂直方向擴散遷移的需采取水平阻隔措施，表層土壤污染物易溶于水、存在污染擴散風險的需采取堵截與收集措施。

①垂直阻隔：形式主要包括土一膨潤土隔離墻、高壓噴射灌漿墻、攪拌樁墻、水泥帷幕灌注漿墻、土工膜墻等。

②水平阻隔：形式主要包括混凝土、瀝青等硬化路面覆蓋、清潔土壤覆蓋、柔性膜覆蓋等。

③堵截與收集：形式可采用明渠、排水溝、收集池等，并采取防滲措施。現場設置收集池的，應對收集池內水質進行檢測，并根據檢測結果確定處置方式。

3存在的問題

3.1地塊管理范圍尚存在缺口

此次研究對象限于經過風險評估且需要進行治理修復的地塊，在實際管理過程中，發現經土壤污染狀況調查發現有污染的地塊，因不確定性因素，暫時停止了風險評估工作，這些地塊是否需要治理修復、污染是否發生擴散均不明確。因此，這部分地塊風險管控如何能夠做到有效管理，還有待商榷。

3.2地塊管理區域較為粗獷

此次研究將地塊調查紅線作為風險管控的邊界，污染擴散到邊界外的需要采取工程管控措施，污染在地塊內部擴散情況不能確定，由此可見，若地塊經擱置多年后再行治理修復，其修復范圍和土方量是否發生變化將無法預判。

3.3存在界外污染的地塊仍存在污染擴散風險

在現有暫不開發利用污染地塊中，個別地塊存在污染邊界與紅線重合的現象，或經調查發現已發生界外污染，目前，針對界外污染風險管控尚無針對性管理措施，污染在界外發生擴散的風險依然存在。

4建議

繼土壤法出臺后，各項土壤環境管理制度及技術指南逐漸完善，但仍存在一些短板，現提出如下建議：

4.1加強時限管理

土壤法中明確規定土壤污染風險管控和修復，包括土壤污染狀況調查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估、后期管理等活動，建議對每一項活動規定最高時限，避免一些地塊人為拖延風險評估時間，逃避風險管控管理工作。

4.2核實污染范圍

暫不開發利用污染地塊風險管控工作時間較長，若發生污染擴散的地塊再進行現場修復時，需重新核實污染范圍，保證污染土壤及地下水全修復。

4.3完善界外污染土壤環境管理政策

污染地塊土壤環境管理工作只針對調查紅線內的區域，對于紅線外區域的管理尚無相關政策及管理手段，因此建議相關部門盡快出臺有效管理辦法，防范污染土壤環境風險，保障人居環境安全，不斷推動依法治土、科學治土、系統治土，提高管控措施的針對性和有效性，逐步保障土壤健康。

5結論

天津市暫不開發利用污染地塊風險管控工作已按照研究工作成果全面展開，相關污染地塊已按照上述要求落實風險管控措施，經過兩年期的運行管理，管理成果初見成效。首先，切實推進了部分有污染擴散趨勢的地塊修復速度；其次，通過動態監測，有效防范了污染擴散風險；同時，加強了污染地塊責任主體對本地塊管理的要求。因此，研究工作的應用是切實可行且有效的。下一步，在已有的工作基礎上，需繼續深入探討研究潛在污染地塊擴散風險，提高污染地塊土壤管理深度，降低污染地塊土壤污染和擴散風險，切實降低土壤污染對人體健康影響，確保百姓居住安心。