科技戰略導向驅動關鍵核心技術領域持續創新的過程機制
——以移動通信為例

周錦來，趙 晨，林 晨，賀 俊

1.北京郵電大學經濟管理學院，北京 100876；2.中國社會科學院工業經濟研究所，北京 100006)

0 引言

在以美國政府為首的海外勢力加緊對華科技封鎖背景下，中國在關鍵核心技術領域不斷實現創新突破，這關乎科技自主與產業安全。在這一問題面前，新型舉國體制是中國在關鍵核心技術領域創新突破的成功經驗，即政府在組織企業與科研單位聯合科研攻關的同時，培育知識技術庫與市場需求，進而推動科技創新系統去抓住國際環境中的機會窗口[1-2]。黨的二十大報告提出，健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量，優化配置創新資源。由此可見，新型舉國體制將在關鍵核心技術領域發揮更關鍵的制度引領作用。已有文獻主要從組織結構視角強調其集中力量辦大事的制度優勢，然而這一觀點并不足以解釋政府何以能夠驅動科技實現持續創新[3]。關鍵核心技術領域的突破是科技創新系統參與者在較長時間內持續發力的結果。因此，在內外部環境不斷變化的情況下，政府需要制定恰當的科技戰略導向對科技創新系統加以引導。如果忽視科技戰略導向發揮的作用，而單純強調新型舉國體制整合資源的體制優勢[4-5]，便難以有效回應其何以不斷勝任動態環境推動持續創新的問題。

科技戰略導向是政府在內外部環境中為提高科技創新能力、實現預期目標而所采取的一種響應模式，同時也是政府對未來創新發展態勢的選擇[6-7]。戰略導向理論指出，組織需要根據外部環境與組織內部條件調整自身的戰略導向，進而推動組織發展[8-9]。在新型舉國體制下，國際形勢發展過程中涌現的機會窗口構成科技創新的外部環境[10]，而國內的科技創新系統基礎則構成科技創新的內部環境[11]。政府需要對內外部環境變化進行快速響應，采取與之相匹配的科技戰略導向，進而驅動科技創新系統持續創新。基于以上分析，本研究聚焦于科技戰略導向對科技創新系統持續創新的驅動機制，以揭示新型舉國體制中關鍵核心技術領域的持續創新路徑。移動通信領域的創新實踐是回應這一問題的典型案例，在過去20余年間，中國在移動通信領域實現了從海外技術依賴到行業標準輸出的深刻轉變，真正完成了 “2G跟隨、3G突破、4G同步、5G引領”的持續創新發展。基于過程追蹤法，本研究首先剖析移動通信領域三次轉軌過程中中國的科技戰略導向、科技創新系統活動及各階段創新成果，隨后識別這個過程中的因果鏈條并將其總結為一般化的理論機制。通過構建新型舉國體制中科技戰略導向對創新系統持續創新的驅動機制，為中國關鍵核心技術領域發展提供經驗與啟示。

1 文獻回顧與研究設計

1.1 機會窗口與新型舉國體制

機會窗口是指技術不連續情況下，新技術范式助推后發國家實現技術躍進，即新技術范式使得后發國家與先發工業處于相近的起跑線上，降低了先發國家構筑的壁壘，從而讓后發國家有機會以弱勝強[12]。后續研究進一步將其發展為技術窗口、市場窗口與制度窗口3個方面[13]。但技術窗口理論無法解釋同樣的機會窗口面前，為何部分國家完成技術追趕而另一部分國家卻沒有實現。這種理論缺陷暗示著國家的內部力量同樣非常關鍵，只有政府建立迅速聚集力量的機制才能引導科技力量抓住機會窗口[14]。為此，本土學者[4]基于中國在關鍵核心技術部門的技術趕超經驗，將中國的技術趕超機制總結為新型舉國體制。該體制是一個旨在實現社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關與突破的跨越式發展，需要通過構建將以黨中央統一指揮為核心的領導決策體制、集中統一的組織管理體制、科學統籌的整體規劃機制、精細高效的項目運行機制、生態良好的市場競爭機制與團結協作的集體攻關機制等融為一體的舉國體制運行模式[15]。從已有文獻內涵看，新型舉國體制的有效性來源可分為組織結構和戰略導向兩個方面。已有文獻[16]主要集中在組織結構視角，如他們指出新型舉國體制的關鍵在于以特殊機構執行和完成重大任務，是囊括政府、國轄組織、中小型企業協同創新的 “扇形”觸發模式。這些研究逐漸勾勒出新型舉國體制下中國科技力量集聚與協同的過程，但這種結構視角還不足以解釋新型舉國體制勝任動態環境推動科技持續創新的原因。少量文獻指出能夠迅速對內外環境變化做出戰略調整是新型舉國體制有效性的關鍵來源，但遺憾的是已有文獻的觀點很難解釋新型舉國體制何以持續有效。因此，有必要在充分考慮機會窗口的基礎上，進一步探究新型舉國體制運作過程中的戰略動向及其帶來的結果。

1.2 科技戰略導向與科技創新系統

科技戰略是指為促進科學發展與技術創新制定的政策體系，而科技戰略導向則是指導政策系統形成的目標與框架。科技戰略導向為離散的政策制定提供思路與方向，使政府能夠圍繞整體目標對一系列科技政策與制度進行部署。戰略導向理論指出，組織應該根據形勢變化對發展定位與態勢選擇進行調整，因此科技戰略導向同樣需要進行階段性更新。科技戰略導向對科技創新系統發展起到關鍵作用，科技創新系統是多個主體圍繞創造、生產和銷售科技產品進行市場和非市場化交互活動的載體。科技創新系統可分為政策制度、市場需求、參與者網絡與知識技術庫4個元素[17]，這些系統元素相互作用、交替演進構成一個國家在某個關鍵技術領域的創新實踐過程。在新型舉國體制下，政府部門作為科技創新系統的主導力量，其制定的政策制度會對其他3個元素產生決定性影響。尤其是在穩定的體制機制下，科技戰略導向以新型舉國體制為載體會對科技創新系統產生直接影響[18]，這也為本研究剖析科技創新系統的動態發展過程提供梳理框架。雖然已有文獻[19]指出國家意志與科技使命是建設新型舉國體制下科技創新系統的關鍵，部分文獻[20-21]更是基于政策文本分析發現中國的科技政策確實存在各個階段的轉變。然而如何理解各個階段的政策方向、推動政策方向轉變原因及其影響機制，已有文獻[22]卻沒有進行進一步分析。

2 研究設計

2.1 方法與案例

過程追蹤方法是單案例研究方法[23]，通過經驗材料總結經驗表現，最終歸納為理論機制以完成對原因和結果之間的機制構建[24]。本文選擇移動通信領域作為研究案例，該案例之所以具有代表性是因為：①移動通信領域是典型的關鍵核心技術領域，不僅是新型舉國體制的適用場景，而且其取得的成就也是新型舉國體制推動的結果[2]；②移動通信領域從2G到5G非常清晰的3次轉軌能夠讓本研究比較準確地厘清這3次跨越過程中的內外部環境、科技戰略導向及其對創新系統的影響，進而剖析這個過程中的動態機制。本案例研究資料遵循 “三角驗證”要求，結合一手資料與二手資料收集2G到5G這3次技術轉軌過程中移動通信領域的具體情況，力圖從這些原始材料中厘清主體間復雜的因果關系(見表1)。

表1 本研究的主要分析材料

2.2 數據分析過程

在充分收集移動通信領域持續創新的經驗材料后，遵循過程追蹤法構建科技戰略導向對持續創新的驅動機制[23]，將研究過程分為以下步驟。

第1步是搜集證據，將其作為原因和結果之間潛在因果機制經驗表現的線索。中國移動通信領域的發展過程分為2G時代、3G時代、4G時代和5G時代4個階段，本研究從原始材料中厘清各個轉軌期及其前后的科技戰略導向與技術跨越的相關材料，如圖1所示。

注：①②③代表移動通信領域3次關鍵轉軌期，轉軌期的內部分析單元如③所示，①②與③相一致，因此在圖中省略。圖1 案例的時間線索與主要研究目標

第2步是從可觀測到的經驗證據來推斷經驗表現的存在，為此首先要從經驗證據中梳理出組織材料的邏輯鏈條，進而分析研究對象的前因后果。本研究從2G到5G的3個關鍵轉軌期的原始材料中整理出一條 “內外部科技環境-科技戰略導向-科技創新系統活動-階段性創新成果”的邏輯鏈條 (見第4部分)，進而為構建理論機制奠定基礎。

第3步是通過可觀測的表現來推斷個案存在的潛在因果機制。在對個案的經驗證據與經驗表現進行總結歸納后，本研究將科技戰略導向與科技創新系統持續創新之間的影響機制劃分出不同的構件，在不同的構件當中識別主體和主體活動，進而剖析新型舉國體制下的科技創新系統動態變化過程 (見第5部分)。

3 案例呈現：科技戰略導向與移動通信創新系統的持續創新過程

本研究將基于 “內外部科技環境-科技戰略導向-科技創新系統活動-階段性創新成果”的邏輯順序，梳理中國在3次機會窗口面前的科技戰略導向與階段性創新成果。

3.1 2G—3G轉換過程中的科技戰略導向與創新成果

在世紀之交，多媒體成為移動通信發展的未來，第1次機會窗口出現在中國移動通信發展的道路上。當時中國信息化建設初見成效，一個規模龐大、潛力極高的國內移動通信市場即將成型，這一市場窗口成為中國移動通信創新系統發展的重要契機。從國際局勢看，歐洲日本等國成立3GPP，制定WCDMA技術標準，而美國高通聯合韓國企業成立3GPP2，推出更具競爭力的CDMA2000技術標準。這兩個技術聯盟爭奪3G話語權的同時均有向中國市場擴張的意圖。

為了擺脫對海外技術的依賴，1998年初國家郵電部科技司提出要建設中國自己的標準。但限于中國當時的技術水平，政府主要發展思路是引進海外技術并加以改進，通過建設能夠自主掌握的技術標準初步獲得移動通信話語權。經過技術論證，為了繞開海外潛在的專利封鎖并實現差異化競爭，中國將技術發展路徑確定為TD技術路徑。因此，這一階段的科技戰略主要圍繞TD技術路線搭建科技創新系統框架。在國家郵電部、工信部、發改委與科技部等部門的引導下，推動出臺TDD頻譜規劃，并設立TD研發和產業化專項。其中，郵電部電信科學技術研究院 (后重組為大唐集團)主導海外技術引進與開發，大唐電信、華為等8家企業成立產業聯盟以推進技術產業化，并聯合其他高校與科研機構初步組成政、產、學、研合作網絡。

在國家科技戰略支持下，大唐集團引入歐洲西門子的TD-CDMA技術并結合國內的天線技術將其整合為TD-SCDMA標準。然而在大唐集團投入數百億資金將TD-SCDMA標準開發后，通信運營商對于是否要采用該標準卻出現爭議，它們認為該標準存在技術缺陷，缺乏將TD-SCDMA標準商業化的動力。國家高層為此指示應該全力支持中國自有的TD-SCDMA標準。2008年中國正式發放3G的商用牌照規定，中國移動采用自有TD-SCDMA標準，中國聯通與中國電信分別采用歐洲WCDMA標準與美國CDMA2000標準。1998年6月，中國以郵電部電信科學技術研究院的名義向國際電信聯盟提交TD-SCDMA標準提案。2000年5月，國際電信聯盟正式宣布將中國提交的TD-SCDMA確立為三大3G國際標準之一。最終中國在3G時代注冊用戶達到2.4億戶，其中使用自有標準的中國移動市場占有率為62.2%。中國在力推TD-SCDMA標準的同時也付出了一定的代價，TD-SCDMA的技術缺陷使得中國移動的通信服務質量存在瑕疵，中國移動在3G時代出現市場萎縮。

3.2 3G—4G轉軌過程中的科技戰略導向與創新成果

從3G到4G技術的轉軌成為移動通信領域進一步發展契機。歐洲與美國之間的技術競爭構成了移動通信領域發展的制度窗口，中國日漸成型的科技創新系統使中國能夠有效把握這一歷史機遇。在這一時期，美國高通公司主導的3G標準逐漸落后，歐洲提出的LTE技術設想成為行業挑戰者。中國3G時代的技術積累尤其是在TD技術路徑的實踐與探索，使得中國已經具備與國際通信巨頭開展合作與競爭的實力。因此，中國得以基于自身的技術積累與歐洲開展合作，繼續開發掌握自主權的通信技術標準。在工信部政策引導下，中國移動通信創新系統延續在TD方向上的技術路徑，并基于歐洲的LTE技術思想與歐洲移動通信公司合作研發4G標準。具體而言，歐洲主要負責開發FD-LTE技術標準，而中國以大唐、移動、華為等單位為代表的企業主導TD-LTE技術標準地開發。這一時期的技術牌照也不再具有排他性，2013年工信部為三大通信運營商發放TD-LTE牌照，并允許FD-LTE技術標準同時運營。

中國移動迫切需要利用4G技術挽回市場劣勢，因此無論是規劃部署還是規模實驗都表現得最為積極。中國移動深入考察需求條件并介入大唐電信的技術開發過程，使得技術標準開發過程更加具有市場導向。與此同時，中國移動主動與西門子等通信設備商斡旋，提升了中國在4G標準上的技術話語權與市場話語權。此外，華為等企業也緊跟市場機會研發并生產4G標準下的通信設備。這一時期在參與者網絡方面，由中國移動和工信部電信研究院牽頭，華為、中興、展訊通信等企業，北京郵電大學、清華大學等高校及電信科學技術研究院等研究單位聯合研發，組成了TD-LTE技術標準的初始研發網絡。在知識技術庫方面，在3G時代積累的技術標準開發經驗使得移動創新系統能夠勝任LTE技術構想的開發與落地。最終中國與歐洲聯手推出的LTE-Advanced技術標準成功與北美技術聯盟推出的WiMax2標準并駕齊驅，成為4G時代的兩大主流標準之一。截至2019年年底，中國4G用戶總數達到12.8億戶，全國建設通信基站841萬個，這使得中國的互聯網產業發展有了堅實的用戶基礎，給互聯網產業的創新提供數字土壤。

3.3 4G—5G轉換過程中的科技戰略導向與創新成果

2008年極化碼的數學原理首次被提出，與美國高通主導的LDPC碼以及歐洲的Turbo碼相比，極化碼有更為出色的性能。然而，由于需要大量的資金和面臨高風險，這一技術方向并沒有受到國際通信巨頭的廣泛認可。與此同時，4G通信技術已經難以滿足工業互聯網等場景需要，中國、美國與歐洲等紛紛發力5G技術標準的探索與研究。中國華為、中興等企業毅然選擇高風險的極化碼技術路徑，并在耗時數年、投入大量資金與人力進行技術攻關后取得突破。2013年2月，國家發展改革委、工信部和科技部牽頭，組建IMT-2020推進組，匯聚中國移動、中國聯通、華為、大唐電信、中興等通信領軍企業，共同開展5G需求研究、關鍵技術研發、標準制定、頻譜研究以及國際合作等工作。隨后，中國又陸續出臺諸多扶持通信產業發展的相關政策。國務院在2016年12月19日印發的 《 “十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》中，大力推進第五代移動通信 (5G)聯合研發、試驗和預商用試點成為構建網絡強國的重要基礎。2019年，工信部為三大通信運營商發放5G牌照，并許可部分現有4G頻率資源改造后用于加快5G部署。

這一時期中國的移動通信創新系統取得跨越式發展。從參與者網絡看，5G技術相關的通信運營商、通信設備商、芯片廠商、高校及研究單位聯合效應更強，進而實現全產業鏈聯合創新。在華為、中興等單位進行技術研發取得突破后，通信運營商緊密配合，快速進行基站部署，使中國5G產業化進度走在世界前列。在知識技術庫方面，以華為、中興為代表的研發單位將極化碼技術構想轉化為切實可行的技術標準，并帶動以時分技術為基礎的5G設備、芯片、終端發展成熟。從需求條件看，5G不僅帶動消費者對標準升級的需求，更催生出5G智慧無人倉、5G智慧物流園、5G智慧工廠等一系列應用場景。在2016年11月召開的3GPP會議確立中國華為等企業主導的極化碼方案成為5G控制信道eMBB場景編碼最終方案，并成功進入5G基礎通信框架協議。

4 科技戰略導向驅動持續創新的過程機制

本研究基于過程追蹤法的 “經驗證據-經驗表現-因果機制”研究步驟，將科技戰略導向對創新系統持續創新的驅動機制總結為戰略匹配、體制驅動、系統演化3個關鍵構件，構件及構件間的鏈條組成這一過程機制，如圖2所示。

圖2 科技戰略導向對創新系統持續創新驅動機制的關鍵構件

4.1 主要構件

科技戰略導向對創新系統持續創新的驅動機制可總結為戰略匹配、體制驅動、系統演化3個關鍵構件。

構件1：戰略匹配。戰略匹配是指科技戰略導向與內外部環境之間的協調和一致性。在新型舉國體制下，政府著眼于國家利益，通過分析內外部環境明確與之相匹配的科技戰略導向。從移動通信領域的證據看，科技戰略導向按照發展階段可劃分為規范型戰略導向、聚合型戰略導向和前瞻型戰略導向3種形式。這3種戰略導向依據外部機會窗口、內部系統基礎的變化而更新，進而實現戰略導向和創新環境的匹配。具體而言：首先，規范型戰略導向主要關注創新系統的形成與建設，強調政府使用規制力量推動系統成型。當市場窗口涌現后，政府需要采取規范型戰略導向，以制度要求快速完成對科技創新系統的規范建設。其次，聚合型戰略導向強調整合科技創新系統的內部力量，使系統參與者之間的聯合創新能力與自主協同效應極大提升。聚合型戰略導向通常與制度窗口掛鉤，在科技創新系統具備一定基礎后通過內部力量的有效整合加入國際環境中的競合活動。最后，前瞻型戰略導向強調引導科技創新系統開展前瞻性研發與基礎建設，提高系統的內部韌性與外部張力。前瞻型戰略導向與外部技術窗口、成熟的系統基礎相匹配，是推動科技創新系統再發展的有力戰略框架。

構件2：體制驅動。體制驅動是政府主導的內在體制結構和規則對創新系統行為、決策和發展的引導和塑造。體制驅動構件包含政府和創新系統參與者兩個主體，前者主要通過制度部署、政策牽引和指令規劃等手段進行戰略落實，而后者則需要采取行動并尋求策略響應前者。在科技發展的不同階段，體制驅動的表現形式同樣存在差異。從移動通信領域持續創新的證據看，體制驅動可以分為破解外部路徑依賴、構建內部路徑優勢和破解內部路徑慣性3種表現。首先，在科技創新系統發展初期，新型舉國體制驅動表現為破解對外部技術路徑的依賴。在新型舉國體制下，政府會組織商榷進而確定一條獨立自主的關鍵技術路徑，通過制度力量保障新技術路徑得以貫徹。其次，在構建內部路徑優勢的驅動作用主要體現在技術路徑自主化創新初見成效階段，政府需要對逐漸成型的系統架構進一步加強建設，利用差異化技術路徑挖掘并培養細分市場，使得科技創新逐漸擺脫對政策型市場的依賴。而系統參與者則要主動加強組織合作和聯合創新，在科技創新系統中尋找定位并提高自身的發展優勢。最后，在科技創新系統相當成熟后，體制驅動表現為破解內部路徑慣性，推動科技創新系統進一步發展。政府在此種情況下需要發揮前瞻性戰略眼光，打破已有技術路徑均衡，促使科技創新系統參與者繼續開展創新活動。

構件3：系統演化。系統演化是指創新系統在持續創造活動中，逐漸由基礎薄弱走向系統成熟。在這個過程中，系統參與者開展知識積累、聯合攻關和需求發掘等活動，使科技創新系統內部的參與者網絡、知識技術庫和市場需求3個要素既橫向相互影響，也會隨著縱向時間軸演化。

從移動通信創新系統的發展過程看，舉國創新體制驅動下創新系統的發展出現了架構雛形、共同價值、自組織演化3個演化階段。架構雛形是指創新系統具備了應有的要素及整體結構。在這一階段，政府劃分的企業與科研機構成為早期系統參與者，而這些系統參與者的技術積累形成了系統早期的知識技術庫。由于此時系統的創新力量相對薄弱，因此其需求條件主要是技術含量較低的市場與通過政策干預形成的制度型市場。共同價值是指創新系統內部形成共同價值主張，系統結構也在這一基礎上趨于完善。在這一階段，系統參與者通過早期價值共創過程中的磨合逐漸形成內生的價值共識。在價值共識的作用下，系統參與者的合作更加緊密并逐漸發揮出應有的創新生態網絡作用。自組織演化階段意味著創新系統內部已經形成成熟的運行邏輯，能夠有效應對內外部挑戰并展現較強的創新能力。在這一階段，系統參與者已經發展出完善的進入與退出機制，且參與者由輻射狀網絡向開放式網絡轉變。而知識技術庫不僅形成了較多的積累，而且能夠通過參與者網絡實現共享，其面向的市場范圍更廣，市場擴張能力更強。

4.2 關鍵鏈條

戰略匹配、體制驅動、系統演化3個關鍵構件形成的理論鏈條明晰科技戰略導向驅動持續創新的機制。

第1鏈條為戰略匹配引領體制驅動。戰略匹配對于體制驅動的引領作用主要表現在3個方面。首先，戰略匹配明確關鍵領域在各個階段的戰略目標和發展路徑，進而指導政府和相關機構將資源投至與國家科技發展戰略相符的領域。這為體制驅動提供了明確的發力方向，確保政策和實際行動之間的一致性和協調性，以有效貫徹國家意志。其次，體制驅動是戰略匹配的落實載體，戰略匹配可以促使政府和相關機構建立適應國家科技戰略的體制機制，將戰略導向轉化為政策和行動。體制驅動包括政策扶持、規制、組織建設、監督和評估等多樣化的形式，這些舉措往往表現為強大的凝聚力和推動力。最后，戰略匹配伴隨著有效監測和反饋機制，以確保政府的科技戰略和政策不斷適應環境變化。政府需要完善監測科技創新進展、評估政策效果和接受來自利益相關者的反饋機制。通過反饋機制獲取的信息可以幫助政府及時調整戰略方向和政策措施，以確保其與國家長期目標一致。總的來說，戰略匹配引導體制驅動有助于確保科技創新系統與國家使命保持一致，從而獲得關鍵核心技術領域的制度優勢。

第2鏈條為體制驅動促進系統演化。體制驅動作為一個關鍵構件，其對系統研發的作用表現在3個方面：首先，體制驅動能夠明確定義科技創新系統的邊界和發展方向。這一清晰的方向有助于系統參與者明確自己的角色和使命，從而系統培育與發展。政府引導系統參與者破解技術路徑依賴，鼓勵他們探索新的技術路徑，這有助于系統朝著更具創新性和競爭力的方向發展。而在科技逐漸成熟后，體制驅動同樣能夠引導科技系統突破科技發展慣性，進而實現持續創新。其次，體制驅動通過資源分配、市場培育等方式推動科技系統研發。政府在科技創新方面的資金投入和資源分配決策對于研究機構和企業的科技研發活動具有巨大的影響。體制驅動可以通過制定政策、計劃和項目來引導資金流向特定領域或項目，從而實現戰略性技術演化。最后，體制驅動可以引入必要的規制和激勵機制，以確保系統內部的合作和競爭機制有效運作。通過組織協同和合作網絡的建立，政府可以促使不同的研究機構、企業和學術界建立合作伙伴關系，共同推動系統研發和演化。這種協同和合作包括共享知識、共同研究項目、人才流動等方式，以加速技術演化和創新。總之，體制驅動通過政府引導和支持，可以有效地促進科技創新系統地演化。

4.3 機制整合

新型舉國體制下，戰略匹配、體制驅動、系統演化3個核心構件構成科技戰略導向與科技持續創新之間的理論鏈條。本研究進一步將各個構件整合，闡釋動態視角下科技戰略導向對持續創新的驅動機制，如圖3所示。在科技力量發展的不同階段需要制定不同的戰略導向，而科技戰略導向主要由機會窗口與系統基礎兩方面的因素推動。從外部因素看，關鍵核心技術領域隨著市場需求涌現、制度變遷與新的技術實踐，國際環境出現的諸多有利因素成為科技創新的機會窗口。從內部因素看，科技創新系統自身科技力量與市場能力也決定了其能夠采取的戰略姿態。因此政府需要將科技戰略導向與環境相匹配，進而通過體制驅動科技創新系統演化實現持續創新。

圖3 關鍵構件的內部結構展開

首先，規范型戰略導向與市場窗口、較弱的系統基礎相匹配，通過體制驅動科技創新系統破解外部路徑依賴，形成自主創新的架構雛形，進而實現創新發展。當國家科技力量比較薄弱時，如果在某個關鍵技術領域一直走在西方國家的預設軌道上，便難以真正實現創新自主化。規范型戰略導向強調利用政策力量建立組織規范，政府需要搜索并厘清關鍵核心領域的科研力量與資源，確立資源主體之間的關鍵任務、重要目標及主體之間的協同方式，最終以政策、協議與聯盟等形式將組織規范固定下來。規范型戰略導向的確立驅動科技力量逐漸擺脫對海外技術路徑的依賴進而開始自主化道路的探索，在這個過程中分散的科技力量逐漸集聚在較為統一的系統框架下。科技創新系統涌現的架構雛形初步整合領域內科技資源，進而實現關鍵核心技術領域地創新突破。

其次，聚合型戰略導向與制度窗口、系統基礎相匹配，通過體制構建內部路徑優勢，驅動創新系統凝聚共同價值進而實現科技創新。聚合型戰略導向強調科技力量的內部優化整合，使得科技創新系統前期積累的路徑優勢得到凸顯，引導科技創新系統尋求共識。從規范性戰略導向聚合型戰略導向的轉變是科技創新系統實現自主發展的關鍵一步，這意味著科技創新系統參與者要基于自身優勢與定位明確組織角色，尋求與其他系統參與者的競合活動，重新完善系統內部的協同邏輯。在聚合型戰略導向下，系統內部損耗迅速降低且整體效率快速提升，科技創新系統逐漸擺脫政策依賴，進而實現這一階段的創新發展。

最后，前瞻型戰略導向與技術窗口、系統基礎相匹配，通過體制破解內部路徑慣性，驅動創新系統實現自組織演化。當科技創新生態系成熟后，科技創新系統參與者也會出現注重短期利益、缺乏創新動機等短視主義問題，導致后發國家錯失國際環境中出現的技術窗口。而前瞻型戰略導向要求政府立足于科技使命，捕捉國際環境下技術動態的新發展，進而快速做出響應。前瞻型戰略導向意味著制度牽引方向便由向內聚合轉變為向外擴張、由系統完善轉變為向前演化。在具體戰略落實過程中，前瞻型戰略導向需要多政府部門進行政策配合與資源投入進而形成政策合力，因此一般以產業扶持與制度激勵政策為主。為此，一方面，要破除科技創新系統的發展慣性與短視思維，另一方面，通過構建良好市場環境，鼓勵創新系統發展自身的能動性與創造力捕捉機會窗口，進而實現創新系統整體擴張。

5 結論與討論

5.1 主要發現及其貢獻

從戰略導向視角，基于過程追蹤法對中國移動通信領域持續創新發展的案例進行剖析，構建科技戰略導向對科技創新系統的驅動機制。研究發現，科技戰略導向是新型舉國體制不斷勝任動態環境，驅動科技創新系統演化，進而實現持續創新的關鍵。

首先，在新型舉國體制下，戰略匹配、政策驅動和系統演化是科技戰略導向驅動科技創新系統持續創新的3個必要構件，并組成了戰略匹配引領體制驅動、體制驅動促進系統演化兩個關鍵鏈條。部分文獻[25]過去關注到新型舉國體制能夠推動科技力量實現持續創新，但這些研究[26]卻沒有進一步剖析這一過程的內部機制。本研究基于過程追蹤法建立科技戰略導向與持續創新之間的理論構件，揭示這一復雜鏈條過程，對新型舉國體制的有效性進行發展。

其次，在創新系統發展的不同階段，新型舉國體制的戰略導向分為規范型戰略導向、聚合型戰略導向和前瞻型戰略導向3種形式，并會依據機會窗口、系統基礎的變化進行階段性更新以實現戰略匹配。已有研究主要從結構視角剖析新型舉國體制的組織結構，本研究將科技戰略導向引入新型舉國體制的運作邏輯，不僅總結了新型舉國體制下的3種科技戰略導向形式，而且揭示了與各種科技戰略導向相匹配的機會窗口與系統基礎。這一發現回答了政府應該在何種情況下采取何種科技戰略導向的關鍵問題[27-28]，同時也暗示著只有充分關注情境因素才能彌合已有研究中政府能否驅動創新發展的爭議[29-30]。

最后，科技戰略導向以新型舉國體制為載體，通過發揮破解外部路徑依賴、構建內部路徑優勢、破解內部路徑慣性的作用，驅動創新系統實現 “框架雛形-共同價值-自組織演化”的階段性發展，進而推動關鍵技術領域實現持續創新。這表明新型舉國體制在各個階段發揮的作用存在明顯差異[31]，本研究發現新型舉國體制具有破解外部路徑依賴、構建內部路徑優勢、破解內部路徑慣性3種作用，進而不斷驅動科技創新系統發展演化[32]。這意味著不能將新型舉國體制在科技創新發展不同階段起到的作用混為一談，而應該清晰認識到它的階段性功能，同時這也暗示著后續研究在探究新型舉國體制的作用機制時，應該從問題著手分析其破解各種創新困境發揮的作用[33-34]。

5.2 實踐啟示

本研究構建新型舉國體制下科技戰略導向對科技創新系統持續創新的驅動機制，為中國在關鍵核心技術領域取得關鍵性突破提供管理啟示。具體而言：首先，政府應該迅速響應內外部創新環境的轉變，推動科技戰略導向更新，實現科技戰略與創新環境地匹配。在當前國際環境中，人工智能、云計算、新能源等新興技術正孕育著對諸多關鍵核心技術領域的顛覆性突破。對于起步的技術領域，政府應該盡快完成規范建設，快速聚集科技力量建設科技創新系統雛形。對于已有一定積累的科技領域，政府要引導科技創新系統內部發力，形成組織合力推動市場溝通與聯合攻關。對于成熟的技術領域，政府的戰略重心應該落腳在前瞻性判斷與制度部署，引導科技創新實現戰略布局，發揮其應有的創新效能。其次，充分發揮新型舉國體制優勢，在不同的發展階段發揮差異化的驅動作用，推動科技創新系統演化與發展。在新型舉國體制下，政府通過政策制度引導資金投入、人才隊伍培養和基礎設施建設等活動，使得科技創新系統能夠與機會窗口同步跟進。這使得科技創新系統能夠逐漸擺脫對于海外技術路徑的依賴，并確立內部路徑的發展優勢。而當科技創新系統趨于成熟后，新型舉國體制能夠發揮克服內部創新惰性，驅動科技創新系統持續發展的重要作用。最后，充分挖掘科技創新系統的創造激情與創新能力，推動中國在關鍵核心技術領域的持續創新。科技創新系統能否勝任關鍵核心技術領域的需求，關鍵在于科技創新系統能否進化并不斷完善。為此，政府要打造技術、人才、設備及資金等創新要素的交流平臺，建立跨行業、跨領域、跨學科的多方參與機制，以推動知識重構驅動創新系統發展。

5.3 研究不足與展望

首先，本研究旨在從科技戰略的角度揭示我國新型舉國體制的有效性來源。后續研究可以進一步研究科技戰略導向的制定過程，即在動態環境中，科技主管部門如何感知、響應并預測機會窗口和科技基礎的變化，以便更深入地研究科技戰略導向的問題。其次，本研究以移動通信領域為案例，移動通信領域具有技術周期明顯、顧客市場集中的特點，這使得新型舉國體制更為有效。后續研究可以進一步總結集成電路、航天航空等領域的經驗，以比較它們與移動通信領域的異同。最后，后續研究可以在本研究的基礎上借助系統仿真、問卷調查等研究方法，進一步驗證新型舉國體制中的創新機制。