集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立制度的優(yōu)化邏輯與規(guī)范續(xù)造

佟彤，韓英夫

（1.東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110169；2.遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110136）

在權(quán)利化改革的立法初期，設(shè)立制度是提升集體建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)制理性的重要問(wèn)題。修正后的《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)為切口，開(kāi)啟了集體建設(shè)用地的權(quán)利化調(diào)整進(jìn)程。設(shè)立制度作為權(quán)利創(chuàng)設(shè)的前端制度，承載著重構(gòu)集體土地權(quán)利體系、強(qiáng)化集體所有權(quán)行使效益、厘正土地規(guī)劃?rùn)?quán)與集體財(cái)產(chǎn)權(quán)行使邊界的重要功能。目前，設(shè)立制度僅規(guī)定于《土地管理法》的有限條文中，具體規(guī)則單薄且粗疏，難以適應(yīng)集體土地從保障性資源向財(cái)產(chǎn)性資產(chǎn)的功能轉(zhuǎn)型和權(quán)利體系重塑的立法任務(wù)，需要進(jìn)行續(xù)造升級(jí)。學(xué)理研究中，學(xué)者圍繞集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革實(shí)踐折射的法治需求[1]、面向城鄉(xiāng)土地“同權(quán)”的集體建設(shè)用地使用權(quán)擴(kuò)權(quán)賦能[2]、集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的私法機(jī)制[3]等進(jìn)行了廣泛探索。本文在既有研究基礎(chǔ)上，力求突出土地要素市場(chǎng)化配置背景下規(guī)劃用途管理與集體土地所有權(quán)的邊界重塑，以及集體不同于國(guó)家的獨(dú)特行權(quán)要求。通過(guò)細(xì)化設(shè)立類型、設(shè)立方式、實(shí)施主體、客體標(biāo)準(zhǔn)等所有權(quán)運(yùn)行的實(shí)體要素，切實(shí)發(fā)揮集體所有權(quán)對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的調(diào)控功能。

1 制度省思：現(xiàn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立制度的問(wèn)題分析

《土地管理法》第63條集中圍繞可設(shè)立的權(quán)利類型、作為設(shè)立條件的規(guī)劃用途管理、設(shè)立方式三方面，規(guī)定了集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立規(guī)則。囿于設(shè)權(quán)的類型限于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、使用用途受到規(guī)劃?rùn)?quán)嚴(yán)苛管制、設(shè)立實(shí)施主體和客體標(biāo)準(zhǔn)模糊、設(shè)立方式規(guī)則粗略，導(dǎo)致設(shè)立行為的規(guī)范指引難以滿足集體建設(shè)用地使用權(quán)在促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地高效供給中的制度需求。

1.1 單一“經(jīng)營(yíng)性”類型窄化集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)權(quán)譜系

《土地管理法》第63 條僅創(chuàng)設(shè)了“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”的單一權(quán)利類型，存在以經(jīng)營(yíng)性的次級(jí)權(quán)利類型“限縮”上位集體建設(shè)用地使用權(quán)的立法缺陷。詳言之，《民法典》物權(quán)編將建設(shè)用地使用權(quán)的客體限定在“國(guó)家所有的土地”，并未確立集體建設(shè)用地使用權(quán)的法定概念。在物權(quán)法定原則下，由于《土地管理法》具有“法律”的立法位階，該法規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)具有用益物權(quán)的權(quán)利規(guī)格。但是，在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之外，社會(huì)主體利用“集體公益性建設(shè)用地”和“非集體成員被動(dòng)占有宅基地”的行為均沒(méi)有相應(yīng)的土地使用權(quán)類型予以承接，這導(dǎo)致集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)權(quán)譜系殘缺。

對(duì)于集體公益性建設(shè)用地，缺乏用益物權(quán)層面的集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)之設(shè)權(quán)類型。現(xiàn)行立法依據(jù)行政審批的方式配置公益性建設(shè)用地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地，按照《土地管理法》第61條的規(guī)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，向縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門(mén)提出申請(qǐng)，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。由此，集體公益性建設(shè)用地配置方式采取了與國(guó)有公益性建設(shè)用地行政劃撥規(guī)則相同的立法進(jìn)路。然而在國(guó)有土地領(lǐng)域，地方政府基于對(duì)轄區(qū)土地的占有和管領(lǐng)關(guān)系，同時(shí)具有土地資源的行政監(jiān)管者和土地所有權(quán)代理行使者的雙重法律身份[4]，行政審批行為蘊(yùn)含從所有權(quán)中分離設(shè)立使用權(quán)的意思表示。但集體的主體身份則完全不同，集體公益用地配置的行政審批行為源自政府的行政監(jiān)管者身份，集體作為所有權(quán)主體并無(wú)相應(yīng)的所有權(quán)行使之意思表達(dá)“通道”，無(wú)從體現(xiàn)從所有權(quán)到使用權(quán)的權(quán)利派生性私法原理和土地資產(chǎn)的所有者權(quán)益需求。

對(duì)于非本集體成員被動(dòng)占有宅基地的權(quán)利基礎(chǔ)，缺失相應(yīng)的集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)權(quán)類型。宅基地的地類限制以及與其他集體建設(shè)用地之間的法律調(diào)整分工，是集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立領(lǐng)域的獨(dú)特問(wèn)題。通常認(rèn)為，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地，三者共同構(gòu)成集體建設(shè)用地[5]。除這三類情形外，還有一類涉及集體建設(shè)用地使用的特殊類型。以繼承為例，當(dāng)不具有集體成員資格的主體繼承房屋用于居住后，其所享有的土地使用權(quán)類型，結(jié)合既有規(guī)則，一種方案是認(rèn)定成立集體建設(shè)用地使用權(quán)。2010年原國(guó)土資源部《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第49 條規(guī)定：“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。”司法實(shí)踐中，當(dāng)宅基地上存在房屋時(shí)，有法院認(rèn)為“通過(guò)繼承房屋取得的宅基地，可以確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”①代表性案例可參見(jiàn)重慶市第四中級(jí)人民法院（2013）渝四中法民終字第01144號(hào)民事判決書(shū)；廣西壯族自治區(qū)西林縣人民法院（2015）西民一初字第195號(hào)民事判決書(shū)；福建省漳平市人民法院（2015）漳民初字第839號(hào)民事判決書(shū)。。另一種方案是認(rèn)定成立宅基地使用權(quán)，但同時(shí)需進(jìn)行權(quán)利主體的特殊標(biāo)示。2020年自然資源部《宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作問(wèn)答》指出：“非本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按規(guī)定確權(quán)登記，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿及證書(shū)附記欄注記該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織原成員住宅的合法繼承人。”上述分歧反映出對(duì)于不具有宅基地使用資格的主體（如其他集體的成員、城鎮(zhèn)戶籍人員）基于“地隨房走”原則，因繼承、受贈(zèng)房屋等非營(yíng)利性市場(chǎng)行為而合法占有本集體宅基地用于居住的，其權(quán)利基礎(chǔ)為何，尚未形成明確的立法方案。對(duì)于方案一而言，在現(xiàn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)項(xiàng)下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地雖可涵蓋居住用途，但系經(jīng)營(yíng)性居住（如商品住宅）用途，因繼承、受贈(zèng)房屋后“被動(dòng)”占有宅基地的，并不符合《土地管理法》第63條規(guī)定的“經(jīng)營(yíng)性用途”，不能妥適歸入其中。對(duì)于方案二而言，即便在當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化改革的趨勢(shì)下，宅基地仍被界定為“農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地”②2019年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》。。因此，該方案不符合宅基地僅用于本集體成員居住保障的主體身份限制要求。通過(guò)附記欄目對(duì)合法繼承人等實(shí)際使用主體予以登記的做法屬過(guò)渡性和權(quán)宜性政策解決方案，仍需在立法上明確其權(quán)利基礎(chǔ)是宅基地使用權(quán)還是集體建設(shè)用地使用權(quán)。

1.2 從嚴(yán)用途管制擠占設(shè)立行為的集體自調(diào)節(jié)空間

修正后的《土地管理法》開(kāi)放了集體建設(shè)用地之上的權(quán)利生成空間，但既有的土地用途管制模式?jīng)]有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適，導(dǎo)致集體設(shè)權(quán)行為對(duì)土地用途的調(diào)配功能受限。針對(duì)目前立法確認(rèn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，依據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，“符合規(guī)劃確定的經(jīng)營(yíng)性用途”是該權(quán)利設(shè)立的法定前提。對(duì)此有兩種不同的解釋方案：一是限縮的從嚴(yán)解釋。結(jié)合《土地管理法》第23條的規(guī)定，只有現(xiàn)狀為經(jīng)營(yíng)性用途并且納入土地利用年度計(jì)劃的集體建設(shè)用地方可歸入客體范圍。二是擴(kuò)張的從寬解釋。現(xiàn)狀為非經(jīng)營(yíng)用途，但規(guī)劃確定為經(jīng)營(yíng)性用途的土地，亦可作為權(quán)利客體③地方實(shí)踐中，2021 年《江蘇省泗洪縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施辦法（試行）》第9條和2020年《焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》第6條，均允許現(xiàn)狀為農(nóng)用地、未利用地的土地，依據(jù)規(guī)劃的經(jīng)營(yíng)性用途入市。。

然而，即便以“從寬”視角來(lái)看，允許根據(jù)規(guī)劃用途確定可入市的土地范圍，但在當(dāng)前用途管制模式下，特定土地之上的具體建設(shè)用途，仍受到較為嚴(yán)苛的規(guī)劃限制，集體對(duì)于用途選擇、疊加和轉(zhuǎn)換缺失所有權(quán)層面的調(diào)控依據(jù)。這主要表現(xiàn)在：一方面，規(guī)劃的經(jīng)營(yíng)性用途是以地類劃分為依據(jù)的單一用途，這導(dǎo)致集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立不能適用于產(chǎn)業(yè)融合下土地跨越不同地類的復(fù)合利用需求。根據(jù)2020 年自然資源部《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《用地用海分類指南（試行）》）規(guī)定的三級(jí)地類體系，土地用途管理奉行的是“不重不漏”原則，用途之間存在“非此即彼”的互斥問(wèn)題。但是，不同用途的復(fù)合、轉(zhuǎn)換已成為土地要素市場(chǎng)化配置改革的新要求。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》提出：“支持不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換……探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。”地方改革中，浙江等地鼓勵(lì)在單一用途土地中兼容一定比例的混合用途①2022年浙江省自然資源廳《加強(qiáng)自然資源要素保障能力助力穩(wěn)經(jīng)濟(jì)若干政策措施》提出探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)，單一工業(yè)用地中可突出主導(dǎo)用途（其中工業(yè)建筑面積占比不得低于50%），兼容倉(cāng)儲(chǔ)、物流、研發(fā)、辦公、商業(yè)等混合用途。。在農(nóng)村土地領(lǐng)域，集體建設(shè)用地開(kāi)放經(jīng)營(yíng)性利用后，亦具有供應(yīng)復(fù)合用地的新要求。“農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地”跨越了“商業(yè)服務(wù)業(yè)用地”“工礦用地”“倉(cāng)儲(chǔ)用地”等不同用途。另一方面，嚴(yán)格且略顯僵化的用途管制下，以集體成員居住保障為目標(biāo)展開(kāi)的宅基地用途管制，異化為個(gè)體農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性宅基地使用權(quán)。立法沒(méi)有賦予集體在居住保障用途消滅后，于建設(shè)用地內(nèi)部啟動(dòng)宅基地與其他建設(shè)用地間的地類轉(zhuǎn)換調(diào)控權(quán)[6]。《土地管理法》第62 條規(guī)定：“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。”自愿退出意味著當(dāng)宅基地喪失集體成員居住保障功能時(shí)，農(nóng)戶可以繼續(xù)維持對(duì)宅基地的占有支配關(guān)系，集體無(wú)權(quán)強(qiáng)制收回宅基地并進(jìn)行用途重配。上述規(guī)則設(shè)計(jì)導(dǎo)致集體對(duì)可設(shè)立集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地用途調(diào)控孱弱。

1.3 集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的實(shí)施主體和客體標(biāo)準(zhǔn)模糊

囿于立法規(guī)定的集體土地所有權(quán)具有歸屬主體概括、可支配客體模糊的特點(diǎn)，對(duì)于主體層面的設(shè)立行為實(shí)施者、客體層面的土地供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有形成明確的法定規(guī)則。

對(duì)于具體實(shí)施設(shè)立行為的主體，立法停留在法定代表主體的模式選擇。集體土地所有權(quán)是農(nóng)地權(quán)利體系化的權(quán)源和設(shè)權(quán)基礎(chǔ)，在創(chuàng)設(shè)集體建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，囿于集體具有團(tuán)體性、集合性和抽象性的法律特征[7]，需要明確由誰(shuí)具體行使集體所有權(quán)。對(duì)此，存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是設(shè)立行為由集體直接實(shí)施（直接行使所有權(quán)），還是由集體委托其他主體實(shí)施（間接行使所有權(quán)）的問(wèn)題。《民法典》第262 條確立了各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組的法定代表主體身份。2023年《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案二次審議稿）》第5 條將“出讓、出租等方式設(shè)立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”作為集體經(jīng)濟(jì)組織的法定職責(zé)。可見(jiàn)，立法采取的是由法定代表主體直接設(shè)立使用權(quán)的主體模式。地方實(shí)踐中，在該模式之外，探索了由法定代表主體另行委托其他主體具體實(shí)施設(shè)立行為的間接主體模式[8]。如對(duì)股份經(jīng)濟(jì)合作社、集體資產(chǎn)管理公司、土地整備中心等法人主體進(jìn)行委托授權(quán)②參見(jiàn)2015年《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)暫行辦法》第4條；2020年《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整備管理試行辦法》第2條。。在委托的間接設(shè)立模式下，主體從事設(shè)立行為的規(guī)范依據(jù)、權(quán)利來(lái)源和主體選擇的限制條件缺失法律控制。二是委托法律關(guān)系下，如果受托主體是集體以建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或入股方式成立的法人，則該主體究竟是作為代集體行使所有權(quán)的使用權(quán)設(shè)立主體，還是集體以作價(jià)出資或入股方式設(shè)立使用權(quán)以后的使用權(quán)行使主體，其主體地位尚未厘清。

針對(duì)設(shè)立環(huán)節(jié)是否以凈地標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)，缺失集體建設(shè)用地供應(yīng)客體狀態(tài)的法定要求。操作中，凈地的供地標(biāo)準(zhǔn)主要由儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，儲(chǔ)備后供應(yīng)的土地需要達(dá)到產(chǎn)權(quán)清晰、地塊清潔的標(biāo)準(zhǔn)，完成地塊內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進(jìn)行土地平整，滿足必要的“通平”要求。作為優(yōu)化土地資產(chǎn)配置的重要制度構(gòu)成，儲(chǔ)備后達(dá)到凈地標(biāo)準(zhǔn)，有助于提高土地供給的質(zhì)量和效益，促進(jìn)土地所有權(quán)行使效益的充分顯化。這也可以防止非凈地供應(yīng)后，建設(shè)用地使用權(quán)人在后續(xù)利用中因清理地上遺留設(shè)施所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益減損問(wèn)題。但是集體土地并沒(méi)有先儲(chǔ)備后供出的規(guī)則設(shè)計(jì)。地方實(shí)踐中，各地的集體建設(shè)用地出讓條件設(shè)定不一致。例如，濟(jì)南市將“凈地”“具備開(kāi)發(fā)建設(shè)所要求的基本條件”作為入市的必備要件。而海南市僅設(shè)置了規(guī)劃、權(quán)利清理、地上物補(bǔ)償?shù)葪l件③參見(jiàn)《濟(jì)南市集體建設(shè)用地管理辦法（試行）》第18條和《海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法》第11條。。因集體建設(shè)用地尚未引入促進(jìn)“凈地出讓”的規(guī)則供給，集體通過(guò)收回閑置宅基地、廢棄公益用地等方式獲得的集體建設(shè)用地的權(quán)利負(fù)擔(dān)清理、地上物處置、土地管護(hù)、前期開(kāi)發(fā)制度缺位，導(dǎo)致集體土地的資產(chǎn)價(jià)值無(wú)法充分顯現(xiàn)。

1.4 集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立方式的制度供給粗疏

《土地管理法》和《實(shí)施條例》采用“出讓、出租等”規(guī)范表述，僅明確列舉了出讓和出租兩種集體建設(shè)用地有償使用的方式，“等”字所指向的其他設(shè)立方式有待明確。一是作價(jià)出資或入股方式。在新增的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)則中，作價(jià)出資或入股被明確規(guī)定為二級(jí)市場(chǎng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。同時(shí)，2019 年修正后的《土地管理法》第60 條保留了集體經(jīng)濟(jì)組織興辦企業(yè)可采取土地使用權(quán)入股方式的原有規(guī)則。該種設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的入股方式可否直接適用于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立，需要明確。究其原因在于，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的集體建設(shè)用地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有所不同，前者的使用主體有特殊限制，是本集體所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”[9]，且采取作價(jià)出資或入股方式需要依據(jù)《土地管理法》第61條辦理審批手續(xù)。此種需特殊審批設(shè)定且不能自由交易的權(quán)利，雖稱為建設(shè)用地使用權(quán)，但與作為物權(quán)類型的建設(shè)用地使用權(quán)并非同一權(quán)利設(shè)定邏輯[10]。于此，考慮到第60 條指向的設(shè)立情形和程序均有嚴(yán)格限制，因而不宜直接類推適用于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立。二是抵押方式。實(shí)踐中有些地方探索了抵押的設(shè)立方式。如2020年《焦作市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》第28條規(guī)定：“以出讓、出租、作價(jià)出資（入股）等方式入市的和具備入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以辦理使用權(quán)抵押融資。”學(xué)理研究中，有學(xué)者亦主張遵循國(guó)有土地的先例，擴(kuò)展抵押的設(shè)立方式[11]。上述問(wèn)題折射出讓以外的其他設(shè)立方式在適用中存疑，不利于對(duì)集體建設(shè)用地有償使用提供統(tǒng)一可預(yù)期的規(guī)范依據(jù)。

另一方面，就“出讓”方式本身而言，在土地要素市場(chǎng)化配置改革趨勢(shì)下，現(xiàn)行出讓制度存在僵化問(wèn)題。當(dāng)前立法將出讓和出租作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的兩種獨(dú)立并行方式，分別對(duì)應(yīng)集體建設(shè)用地的物權(quán)式利用和債權(quán)式利用，其理論依據(jù)是物權(quán)、債權(quán)二分的傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)法框架。為了緩和出讓方式下出讓金一次性支付負(fù)擔(dān)和用地期限的長(zhǎng)期固定性，政策文件探索了更為靈活的物債互相結(jié)合、彼此轉(zhuǎn)化之新型方式。2021年國(guó)務(wù)院辦公廳《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》提出：“鼓勵(lì)采用長(zhǎng)期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)等方式供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地。”山東省、北京市將這些方式應(yīng)用于供地方式改革，貴州省、內(nèi)蒙古自治區(qū)新修訂的土地管理地方性法規(guī)將其作為國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)的法定方式①參見(jiàn)2022年《貴州省土地管理?xiàng)l例》第38條；2022年《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施〈土地管理法〉辦法》第45條；2022年山東省自然資源廳《山東省國(guó)有建設(shè)用地彈性供應(yīng)暫行辦法》；2022年北京市政府辦公廳《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》。。但是，對(duì)于通過(guò)先租后讓等方式供應(yīng)的集體建設(shè)用地，該使用權(quán)難以直接歸入物權(quán)或債權(quán)范疇，導(dǎo)致法律地位不明。對(duì)于集體建設(shè)用地使用而言，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)類型和用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)相對(duì)城市用地的差異性，入市改革的初期探索性等特點(diǎn)，決定其更加需要通過(guò)“出讓方式的彈性化”，在出讓前期引入靈活的租賃方式，為用地設(shè)置“試驗(yàn)期”，待符合產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)要求后再轉(zhuǎn)入出讓方式。將租賃作為出讓的試驗(yàn)和預(yù)備階段，有利于遴選適配的用地主體。因此，先租后讓、租讓結(jié)合等方式能夠緩和單純適用出讓方式的僵化。有必要在出讓設(shè)立方式的制度供給中針對(duì)上述供地方式涉及的物權(quán)債權(quán)轉(zhuǎn)化、結(jié)合、銜接進(jìn)行必要的制度接口設(shè)計(jì)。

2 法理闡釋：集體土地建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立制度的優(yōu)化邏輯

土地兼具自然資源的公共屬性和權(quán)利客體的財(cái)產(chǎn)屬性，這決定了集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立行為的法律調(diào)整具有公私法協(xié)同規(guī)制的特點(diǎn)。設(shè)立制度的規(guī)范重心應(yīng)當(dāng)附從于規(guī)劃?rùn)?quán)的行政化運(yùn)行邏輯？還是由集體通過(guò)所有權(quán)進(jìn)行“產(chǎn)權(quán)管理式”的自我調(diào)控？這需要在土地要素市場(chǎng)化配置語(yǔ)境中重新界定二者的邊界和權(quán)重。概括而言，集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立制度的優(yōu)化邏輯應(yīng)革新集體建設(shè)用地之上規(guī)劃?rùn)?quán)的管制模式，強(qiáng)化所有權(quán)之于使用權(quán)類型、方式、權(quán)能內(nèi)容的自我調(diào)節(jié)功能。

2.1 以規(guī)劃?rùn)?quán)的革新活化使用權(quán)的設(shè)立

土地管理權(quán)和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)形塑了我國(guó)土地法規(guī)范體系[12]。集體土地的規(guī)劃管理以用途管制為核心。用途管制是集體土地權(quán)利配置和權(quán)能構(gòu)造的基本依據(jù)，體現(xiàn)為“規(guī)劃用途管制—集體所有權(quán)—土地用益物權(quán)”的逐層傳導(dǎo)、推衍和限制關(guān)系，這形成財(cái)產(chǎn)法上農(nóng)地權(quán)利體系對(duì)行政用途管制的被動(dòng)映射效果。一方面，權(quán)利類型與規(guī)劃地類映射。依據(jù)土地的農(nóng)用地、建設(shè)用地差異化用途，形成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等集體土地用益物權(quán)類型。另一方面，“映射”的規(guī)范效果體現(xiàn)為，規(guī)劃管控對(duì)權(quán)利設(shè)定形成嚴(yán)苛限制。借助集體土地所有權(quán)的傳導(dǎo)，用途的行政化設(shè)定先在地決定了集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)權(quán)的種類及內(nèi)容。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革后，建設(shè)用地內(nèi)部地類類型日漸擴(kuò)充，集體土地用途轉(zhuǎn)換和復(fù)合利用需求凸顯，由此需要調(diào)整建設(shè)用地的管理模式，從剛性的用途管理走向符合比例原則的彈性土地利用和負(fù)外部性管理，以規(guī)劃?rùn)?quán)的革新活化集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的所有權(quán)運(yùn)行空間。

第一，區(qū)分不同地類層級(jí)及其所對(duì)應(yīng)的法益位階，設(shè)置差異化的行政管制標(biāo)準(zhǔn)和管制重心。《土地管理法》以法益重要性標(biāo)準(zhǔn)將土地分為“農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”三種地類。在此基礎(chǔ)上，《用地用海分類指南（試行）》進(jìn)一步以產(chǎn)業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，確定三級(jí)地類層級(jí)體系，用途在不同地類層級(jí)均可設(shè)定并逐級(jí)細(xì)化。然而，現(xiàn)有制度并未區(qū)分地類所在的不同層級(jí)設(shè)定寬嚴(yán)有別的用途變更程序，引發(fā)“一體管制”問(wèn)題[13]。根據(jù)《土地管理法》第19條和第25條的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定每一塊土地的用途，未經(jīng)原規(guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。這里的“用途”并沒(méi)有明確是哪個(gè)地類層級(jí)的用途。法解釋論上，無(wú)論是在法定一級(jí)地類層面展開(kāi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，還是二級(jí)地類層面的建設(shè)用地內(nèi)部居住用途、公益用途轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)用途，甚至不同經(jīng)營(yíng)用途之間的變化，均同等適用上述規(guī)劃?rùn)?quán)行使的法定約束。但是，不同層級(jí)地類轉(zhuǎn)換涉及的法益具有不同的重要性程度。土地規(guī)劃管理權(quán)的介入應(yīng)奉行輔助原則，以矯正土地利用的負(fù)外部性為主要任務(wù)[14]。法定的地類分類下，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的行政審查嚴(yán)格，目的在于維護(hù)耕地安全這一重要法益形態(tài)。基于產(chǎn)業(yè)需要的地類轉(zhuǎn)換只要不涉及耕地保護(hù)、基本成員權(quán)益保障等高位階法益保護(hù)要求，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)需要賦予集體以建設(shè)用地內(nèi)部經(jīng)營(yíng)性用途轉(zhuǎn)換的決定權(quán)，行政機(jī)關(guān)僅圍繞產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境影響進(jìn)行必要的負(fù)外部性審查。

第二，對(duì)接用途選擇的市場(chǎng)需求，引入規(guī)劃用途管理的彈性機(jī)制。土地的規(guī)劃用途不是行政機(jī)關(guān)預(yù)先決定的唯一用途，而是面向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、土地利用實(shí)際需求的可調(diào)整“主導(dǎo)”用途。按照目前的地類劃分，地類以用途為依據(jù)，用途以單一性為基本要求。但在新發(fā)展理念下，產(chǎn)業(yè)用地的復(fù)合用途形態(tài)不再是例外，而漸成常態(tài)。作為回應(yīng)，國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃的用途管制模式進(jìn)行了更新，引入“主導(dǎo)用途”標(biāo)準(zhǔn)，以緩解單一用途的僵化性。2019年《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》提出，對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的建設(shè)，進(jìn)行主導(dǎo)用途分區(qū)以促進(jìn)用途管制制度的完善。主導(dǎo)用途意味著可形成“主導(dǎo)+附屬”的不同用途兼容。復(fù)合用途模式下，建設(shè)用地內(nèi)部主導(dǎo)用途是否轉(zhuǎn)換、用途之間如何疊加、不同用途的配置比例，不應(yīng)按照傳統(tǒng)的用途管制模式由行政機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)劃?rùn)?quán)事先設(shè)定，而應(yīng)在一定范圍內(nèi)賦予財(cái)產(chǎn)權(quán)人自主選擇權(quán)。

第三，適應(yīng)集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)性利用的市場(chǎng)調(diào)節(jié)屬性，注重引入規(guī)劃留白的授權(quán)機(jī)制。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，村莊規(guī)劃具有詳細(xì)規(guī)劃的屬性，是對(duì)具體地塊用途作出的實(shí)施性安排，并通過(guò)土地利用年度計(jì)劃拆分規(guī)劃指標(biāo)逐年落實(shí)。此種規(guī)劃的行政化實(shí)施模式對(duì)于公益用地需求的強(qiáng)制保障具有適應(yīng)性，但對(duì)于面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)性利用行為，則略顯僵化。作為紓解，地方探索了點(diǎn)狀供地下，在村莊規(guī)劃中預(yù)留一定比例的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模；對(duì)一時(shí)難以明確用途的建設(shè)用地，暫不明確規(guī)劃用地性質(zhì)①參見(jiàn)2019年廣東省自然資源廳《關(guān)于實(shí)施點(diǎn)狀供地助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》第2條第1款和2022年四川省自然資源廳《關(guān)于探索用地新方式保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》第1條第4款。。這旨在通過(guò)規(guī)劃的留白，提高規(guī)劃?rùn)?quán)行使的裁量空間。在規(guī)劃?rùn)?quán)的彈性空間內(nèi)，集體與使用主體可以通過(guò)設(shè)立合同的約定條款決定土地的具體用途。

2.2 以所有權(quán)的物權(quán)機(jī)制調(diào)節(jié)使用權(quán)的設(shè)立

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革要求對(duì)集體土地的法律調(diào)整從重“資源保障”邁向重“資產(chǎn)效益”，而集體建設(shè)用地使用權(quán)是承載農(nóng)地權(quán)利體系轉(zhuǎn)型的重要載體，需要通過(guò)接入權(quán)利機(jī)制促進(jìn)集體土地資源的資產(chǎn)價(jià)值顯化，真正落實(shí)集體所有權(quán)的權(quán)利實(shí)益。由此，在前文所言及的規(guī)劃管制模式優(yōu)化后，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)張集體依托土地所有權(quán)對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行調(diào)控的產(chǎn)權(quán)空間。

集體所有權(quán)雖是一種公共所有權(quán)類型[15]，但具有民事權(quán)利的意定性、靈活性特征。這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的自我調(diào)控屬性契合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和用地供給的市場(chǎng)調(diào)節(jié)需求。長(zhǎng)期以來(lái)，集體建設(shè)用地的使用受到嚴(yán)格的規(guī)劃管制，集體所有權(quán)在建設(shè)用地領(lǐng)域主要呈現(xiàn)為“義務(wù)性”面向，即向成員分配宅基地的居住權(quán)益保障義務(wù)、因城市發(fā)展需要土地被國(guó)家征收的被動(dòng)承受義務(wù)。集體所有權(quán)的權(quán)能內(nèi)容和物權(quán)機(jī)制被集體土地用途的行政管制和征收下的增量供地模式所弱化，導(dǎo)致權(quán)能不彰。“建設(shè)用地控增量、盤(pán)存量”是國(guó)有和集體土地面臨的共性改革問(wèn)題。存量發(fā)展理念下，更加注重存量集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的權(quán)利重配，這需要紓解集體土地所有權(quán)的權(quán)能殘缺問(wèn)題，完善集體土地資源管理方面的物權(quán)權(quán)能。

依據(jù)所有權(quán)行使的物權(quán)邏輯，使用權(quán)派生于所有權(quán)，系所有人依其意思讓出若干權(quán)能，使用人分享這部分權(quán)能所享有的利益具有法律之力的保障[16]。這表明，集體所有權(quán)是使用權(quán)的權(quán)源，所有權(quán)的權(quán)能完整性決定了由其派生的集體建設(shè)用地使用權(quán)是否具備充分的物權(quán)屬性以促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。由此，集體所有權(quán)的優(yōu)化邏輯在于，一方面，決議是集體所有權(quán)意定行使的“對(duì)內(nèi)”體現(xiàn)。決議行為在集合團(tuán)體成員個(gè)體意思表示基礎(chǔ)上，按照決議行為的特定程序而形成團(tuán)體意思[17]。集體通過(guò)決議方式對(duì)設(shè)立主體的行為進(jìn)行合乎所有者意思的目的性控制，各類集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立應(yīng)以集體決議為前置程序。另一方面，決議內(nèi)容的“對(duì)外”實(shí)施體現(xiàn)為設(shè)立行為的靈活性。這包括有權(quán)決定所有權(quán)以何種方式派生使用權(quán)，即根據(jù)產(chǎn)業(yè)形態(tài)、使用期限、受讓主體的經(jīng)濟(jì)能力等靈活選擇和組合各類設(shè)立方式；有權(quán)在規(guī)劃范圍內(nèi)靈活轉(zhuǎn)換不同的權(quán)利類型，如劃撥公益用地向經(jīng)營(yíng)用地的轉(zhuǎn)換、宅基地向其他建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換；有權(quán)選擇所有權(quán)行使的具體模式，由集體經(jīng)濟(jì)組織直接行使或以委托方式由其他受托主體實(shí)施；有權(quán)行使土地用途的選擇權(quán)和變更權(quán)，促進(jìn)土地用途轉(zhuǎn)換和復(fù)合利用，增進(jìn)產(chǎn)業(yè)與權(quán)利的相容性；有權(quán)于集體建設(shè)用地存在低效和閑置利用情形時(shí)，行使收回權(quán)提升土地利用效率。

3 規(guī)范續(xù)造：集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立制度的完善路徑

設(shè)立制度是集體的土地所有權(quán)、行政機(jī)關(guān)的規(guī)劃用途管理權(quán)、使用者的集體建設(shè)用地使用權(quán)三者協(xié)同行使的節(jié)點(diǎn)性制度安排。當(dāng)前《土地管理法》規(guī)定的設(shè)立制度單薄且粗疏，有必要面向農(nóng)村土地資源合理利用、產(chǎn)業(yè)用地高效供應(yīng)的目標(biāo)要求進(jìn)行規(guī)范續(xù)造。

3.1 增擴(kuò)集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立類型

根據(jù)土地用途與權(quán)利的對(duì)應(yīng)關(guān)系，集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立類型應(yīng)包括：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)、集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)、集體居住性建設(shè)用地使用權(quán)。

確認(rèn)集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)“推動(dòng)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)體系構(gòu)建要求，建設(shè)用地以有償使用為原則，無(wú)償使用為例外，這是土地資源配置的法定規(guī)則，應(yīng)均等適用于國(guó)有和集體土地權(quán)利體系的完善。倘若不確認(rèn)集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)，將導(dǎo)致集體建設(shè)用地使用權(quán)的公益保障及相應(yīng)權(quán)能缺失。集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)雖采取劃撥方式設(shè)立，但需要明確公益用途本質(zhì)上也是為集體所有的土地設(shè)定用途，應(yīng)突出所有者設(shè)立使用權(quán)意思的集體決議前置程序。決議后，行政機(jī)關(guān)審批的審查重點(diǎn)主要是：是否用于集體公益需求的合目的性審查，防止以公益的名義進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性利用，損及集體的公共利益；是否符合土地的集約節(jié)約利用標(biāo)準(zhǔn)。出于土地高效利用的需求，公益性土地與經(jīng)營(yíng)性土地之上存在使用權(quán)的重新配置問(wèn)題，通過(guò)補(bǔ)交出讓金，公益用地得向經(jīng)營(yíng)用地進(jìn)行權(quán)利轉(zhuǎn)換，并以此獲得轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等流轉(zhuǎn)權(quán)能①參見(jiàn)2019年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》第6條、第10條、第12條。。應(yīng)參照國(guó)有土地劃撥向出讓的轉(zhuǎn)換規(guī)則，構(gòu)建因用地需求、主體變更后，劃撥向出讓方式的轉(zhuǎn)換規(guī)則。

增設(shè)集體居住性建設(shè)用地使用權(quán)。該權(quán)利是集體建設(shè)用地使用權(quán)項(xiàng)下的獨(dú)特類型，適用情形具有嚴(yán)格的限定性。公有制下國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)具有不同的規(guī)范意旨，集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立類型需要關(guān)照集體土地所有權(quán)蘊(yùn)含的成員保障功能。在集體建設(shè)用地內(nèi)部，居住性建設(shè)用地與宅基地均用于居住用途，二者均不具有市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，居住性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立專門(mén)用于解決宅基地使用的主體身份限制問(wèn)題。當(dāng)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承、受贈(zèng)房屋等方式合法占有宅基地，此類主體不具有宅基地使用權(quán)的主體資格，但客觀上基于地隨房走而被動(dòng)占有宅基地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)權(quán)利主體的申請(qǐng)，由原宅基地使用權(quán)變更登記為集體居住性建設(shè)用地使用權(quán)。除此之外的非集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住需求，則在符合國(guó)土空間規(guī)劃用途管制的情況下，通過(guò)設(shè)立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)予以保障。

確立各類集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的位序規(guī)則。確立位序有助于權(quán)利體系的融貫和價(jià)值統(tǒng)一性保護(hù)[18]。目前《實(shí)施條例》僅規(guī)定了“退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求”，《土地管理法》針對(duì)公益用地情形規(guī)定了集體可以收回土地使用權(quán)，沒(méi)有規(guī)定收回后的建設(shè)用地使用位序。在符合村莊規(guī)劃的前提下，應(yīng)通過(guò)地方立法和集體自治決議相結(jié)合的方式，確立設(shè)立類型的具體位序。地方立法對(duì)設(shè)立類型的位序選擇作出原則性指引、考量因素的提示，具體的選擇方案由各集體根據(jù)實(shí)際情況以決議方式?jīng)Q定。

3.2 優(yōu)化集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的規(guī)劃管制效果

符合規(guī)劃確定的土地管理要求是集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的必要條件。國(guó)土空間規(guī)劃通過(guò)“剛性紅線管制”和“彈性主導(dǎo)功能”的規(guī)劃模式更新，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用提出了統(tǒng)一的管理要求。除必要的耕地保護(hù)、生態(tài)紅線等剛性嚴(yán)格管制外，通過(guò)管制的彈性化，容留集體對(duì)于低效、閑置、用途不適宜建設(shè)用地的再開(kāi)發(fā)權(quán)利。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃管理，目前仍采取以計(jì)劃分解落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施路徑。地方立法如2023年《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施〈土地管理法〉辦法》第43 條規(guī)定“各級(jí)人民政府編制土地利用年度計(jì)劃，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作出合理安排”。然而，在《土地管理法》確認(rèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)之后，集體建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)性用途空間得到擴(kuò)展。倘若將農(nóng)用地、宅基地的計(jì)劃管理模式直接套用到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地領(lǐng)域，因經(jīng)營(yíng)行為具有市場(chǎng)導(dǎo)向性，無(wú)法通過(guò)行政計(jì)劃預(yù)先完全設(shè)定。為了適應(yīng)用途混合、復(fù)合、轉(zhuǎn)換的建設(shè)用地彈性管制需求，應(yīng)當(dāng)引入多元的指標(biāo)類型，形成規(guī)劃實(shí)施的強(qiáng)制性、預(yù)測(cè)性、指引性差異化法律效果。在準(zhǔn)入的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和建設(shè)用地內(nèi)部的具體用途方面設(shè)定指引性指標(biāo)，供地結(jié)構(gòu)、比例、規(guī)模等方面設(shè)定預(yù)測(cè)性指標(biāo)，土地利用的負(fù)外部性如礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、文物勘探、資源環(huán)境承載力等方面設(shè)置強(qiáng)制性指標(biāo)。在預(yù)測(cè)性指標(biāo)和指引性指標(biāo)體系下，賦予集體對(duì)于準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)類型、土地用途設(shè)定的決議權(quán)和規(guī)劃編制參與權(quán)，根據(jù)實(shí)際供地情況在土地主導(dǎo)用途變更時(shí)的用途轉(zhuǎn)換申請(qǐng)權(quán)、主導(dǎo)用途之外附屬用途疊加的申請(qǐng)權(quán)。

在收縮規(guī)劃的強(qiáng)制性指標(biāo)范圍后，需要重構(gòu)土地管制對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立合同的效力認(rèn)定規(guī)則。《實(shí)施條例》第41條規(guī)定“未依法將規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求納入合同的，合同無(wú)效”。將所有關(guān)于規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)保要求作為效力性強(qiáng)制規(guī)范，這過(guò)于嚴(yán)苛。《民法典》第153條關(guān)于合同效力判定的法定標(biāo)準(zhǔn)，明確要求區(qū)分哪些屬于效力性強(qiáng)制規(guī)范，哪些屬于管理性強(qiáng)制規(guī)范。2019年最高人民法院《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》對(duì)于效力性強(qiáng)制規(guī)定的識(shí)別，提出要在慎重考量所保護(hù)的法益類型、違法行為的法律后果基礎(chǔ)上認(rèn)定。據(jù)此，違反一級(jí)地類用途管制要求、生態(tài)保護(hù)紅線要求或國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的負(fù)面清單，侵占集體公益用地或擬用于分配的宅基地的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定設(shè)立合同無(wú)效。違反其他規(guī)劃要求的，則應(yīng)當(dāng)結(jié)合法益的重要性程度、履行狀態(tài)等認(rèn)定為部分無(wú)效、因補(bǔ)救而有效等效力狀態(tài)。

3.3 明確集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的實(shí)施主體和客體標(biāo)準(zhǔn)

設(shè)立行為的制度設(shè)計(jì)決定了土地供給的質(zhì)量和效益，特別是能否適應(yīng)市場(chǎng)化配置需求。有必要圍繞設(shè)立行為中的具體實(shí)施主體、凈地供應(yīng)的客體標(biāo)準(zhǔn)提供清晰的規(guī)則指引。

第一，增擴(kuò)委托法律關(guān)系下的設(shè)立行為實(shí)施主體。集體經(jīng)濟(jì)組織等法定代表主體的權(quán)益實(shí)現(xiàn)能力和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的效率有限，若局限在立法確定的法定代表模式，難以滿足集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立、特別是經(jīng)營(yíng)性用地入市的實(shí)際需求。為彌補(bǔ)入市行為能力和專業(yè)水平的欠缺，應(yīng)當(dāng)由立法明確所有權(quán)“歸屬主體—代表主體—實(shí)施主體”的多層主體構(gòu)造。由集體（歸屬主體）通過(guò)決議方式授權(quán)集體經(jīng)濟(jì)組織（法定代表主體）具有選擇實(shí)施主體的權(quán)限。法定代表主體獲得授權(quán)后，作為委托人在權(quán)限范圍內(nèi)選擇受托人并訂立協(xié)議，約定授權(quán)事項(xiàng)和違約責(zé)任。在受托主體的選擇范圍上，需要界分所有權(quán)的行使主體和使用權(quán)設(shè)立后的使用權(quán)行使主體，集體以使用權(quán)入股設(shè)立的各類資產(chǎn)管理或股份合作公司應(yīng)排除在受托主體的范圍之外。此外，可考慮以集體建設(shè)用地儲(chǔ)備制度為前提，在實(shí)施儲(chǔ)備的情況下由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為實(shí)施主體。在縣級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)下設(shè)集體儲(chǔ)備中心，將接受集體委托負(fù)責(zé)集體土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)作為工作內(nèi)容。

第二，在集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立制度中明確凈地供應(yīng)的法定要求，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓條件的平等。凈地的要求旨在通過(guò)權(quán)利清理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地平整，使建設(shè)用地達(dá)到產(chǎn)權(quán)清晰、即時(shí)可供、供即能用的狀態(tài)。這有助于充分顯化土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)集體所有者的資產(chǎn)權(quán)益。參照國(guó)有土地，儲(chǔ)備是達(dá)到凈地標(biāo)準(zhǔn)的主要方式，但是目前階段集體儲(chǔ)備不宜采取強(qiáng)制適用模式，而應(yīng)根據(jù)入市進(jìn)程、供地計(jì)劃、可供入市土地的實(shí)際情況決定是否進(jìn)行集體建設(shè)用地收儲(chǔ)。對(duì)于土地面積小且分散采取就地直接入市方式的，可由集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)直接實(shí)施供地。

3.4 完善集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立方式的規(guī)則供給

“同地同權(quán)”是集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)規(guī)則的價(jià)值基礎(chǔ)[19]。面向與國(guó)有土地同權(quán)的改革目標(biāo)，集體與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式應(yīng)實(shí)現(xiàn)一致。除公益性劃撥、經(jīng)營(yíng)性出讓之外，應(yīng)增加作價(jià)出資或入股方式，但不應(yīng)當(dāng)將抵押作為設(shè)立方式。原因在于，作價(jià)出資或入股是《實(shí)施條例》第17 條明確規(guī)定的國(guó)有土地有償使用方式，中央系列政策文件亦明確按照同權(quán)要求賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入股權(quán)能①參見(jiàn)2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2014年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》，以及2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。。從法律性質(zhì)上，作價(jià)出資或入股是所有權(quán)主體讓渡使用權(quán)并由受讓主體經(jīng)營(yíng)使用權(quán)以支配土地資源的行為。該行為與出讓的本質(zhì)無(wú)異，是出讓的一種表現(xiàn)形式[20]。而抵押方式，雖曾在儲(chǔ)備土地領(lǐng)域得到適用，但自2016 年財(cái)政部等出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》起已經(jīng)轉(zhuǎn)為禁止抵押的制度路向。2019 年自然資源部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范儲(chǔ)備土地抵押融資加快批而未供土地處置有關(guān)問(wèn)題的通知》更是直接明確嚴(yán)禁以各種形式將儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押。抵押方式與其他設(shè)立方式不同，其不關(guān)注資源本身的使用價(jià)值和現(xiàn)實(shí)利用，而是進(jìn)行交換價(jià)值實(shí)現(xiàn)，并不能真正用于農(nóng)村土地資源的高效盤(pán)活。此外，相較于國(guó)家作為所有權(quán)主體，集體沒(méi)有充足的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制能力，在抵押不再作為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立方式的情況下，應(yīng)當(dāng)同樣禁止作為集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式。

為緩和出讓設(shè)立方式的僵化，應(yīng)參照國(guó)有土地的多元供地方式改革，在出讓方式內(nèi)部，面向先租后讓、租讓結(jié)合等彈性方式②先租后讓是指供地方供地時(shí)設(shè)定一定期限的租賃期，先以租賃方式提供用地，承租方達(dá)到約定條件后再轉(zhuǎn)為出讓；先租后讓租賃期一般不超過(guò)5年。長(zhǎng)期租賃是指整宗土地在整個(gè)合同期內(nèi)均以租賃方式使用，并由土地使用權(quán)人按合同約定支付年租金的供應(yīng)方式；長(zhǎng)期租賃期限一般不低于5年，不超過(guò)20年。參見(jiàn)2022年自然資源部《關(guān)于完善工業(yè)用地供應(yīng)政策支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》。進(jìn)行租賃與出讓結(jié)合、租賃向出讓轉(zhuǎn)化的銜接性規(guī)則供給。這些方式用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地，已經(jīng)在廣東省等地存在地方政策探索③2019年廣東省自然資源廳《關(guān)于實(shí)施點(diǎn)狀供地助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》提出：“鼓勵(lì)采取彈性年期、長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等方式供地。”。在多元方式可供選擇的情況下，需要針對(duì)出讓方式進(jìn)行制度細(xì)化，通過(guò)授權(quán)性規(guī)范，倡導(dǎo)集體在出讓方式下，根據(jù)使用主體的用地需求、期限、經(jīng)濟(jì)情況細(xì)化選擇單純出讓、租讓結(jié)合亦或先租后讓等方式。立法應(yīng)突出集體的決議程序，賦予集體通過(guò)決議根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、土地閑置情況選擇具體方式的決定權(quán)。特別是先租后讓方式下，集體有權(quán)在設(shè)立合同中約定租賃的期限、租賃向出讓轉(zhuǎn)換的具體條件、未達(dá)到轉(zhuǎn)換條件時(shí)租賃關(guān)系解除、地上物補(bǔ)償、違約責(zé)任等內(nèi)容。

4 結(jié)語(yǔ)

集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立制度雖是集體土地法律治理中的微觀問(wèn)題，但關(guān)涉土地規(guī)劃管理權(quán)與集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行邊界調(diào)整，具有重要的規(guī)范指引意義。設(shè)立環(huán)節(jié)的法律制度設(shè)計(jì)決定了集體建設(shè)用地使用權(quán)是否具備充分的權(quán)能內(nèi)容以滿足土地優(yōu)化配置和高效利用的治理功能。有必要調(diào)整設(shè)立行為的規(guī)劃管理與所有權(quán)行使的權(quán)重，將規(guī)劃管理的重心從嚴(yán)格的用途管制優(yōu)化為區(qū)分地類層級(jí)的差異化管理，并強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中土地利用的負(fù)外部性管制，以此作為集體所有權(quán)行使的行政干預(yù)邊界。于規(guī)劃管制的邊界范圍內(nèi)，強(qiáng)化集體所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)自由行使屬性，使“虛化”的集體所有權(quán)能夠在集體建設(shè)用地利用中切實(shí)發(fā)揮行權(quán)效益。本文提出增擴(kuò)設(shè)權(quán)類型促進(jìn)多元用途均衡保障、明確設(shè)立的實(shí)施主體和客體的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化設(shè)立方式的規(guī)則指引、促進(jìn)出讓方式彈性化。未來(lái)改革中，需以設(shè)立制度的優(yōu)化路徑為切口和參照，通過(guò)完善集體建設(shè)用地使用權(quán)“得喪變更”的全流程精細(xì)化規(guī)則設(shè)計(jì)，推進(jìn)農(nóng)村土地權(quán)利體系重塑的法治進(jìn)程，為農(nóng)村土地資源高效利用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、集體土地保障功能與資產(chǎn)效益兼顧提供有效的制度載體。