強化土地儲備管理 提高服務保障能力

胥冬梅

土地儲備制度是我國土地市場建設的一項重要基礎性制度，在保障“凈地”供應、優化土地資源配置、促進土地資源合理利用等方面發揮了重要作用。近年來，周口市通過不斷建立健全儲備土地管理體制機制，通過積極探索有機重塑規劃、儲備、整治、供應全生產鏈的方式方法，為全市經濟社會的高質量發展提供了有力支撐。

土地儲備工作情況

近年來，周口市把土地儲備作為推進新型城鎮化、統籌改善民生、推動經濟高質量發展的重大舉措，緊緊圍繞“盤活存量土地、節約集約利用”工作目標，不斷深化國有土地使用制度改革，積極開展土地收購儲備工作，取得了一定成效。

工作機構不斷健全。周口市政府高度重視土地儲備工作，早在2000年撤地設市時就成立了周口市地產中心；2003年，增設周口市土地儲備發展中心，與周口市地產中心形成“一個機構兩塊牌子”，其主要職責是“負責對周口市新增建設用地的前期綜合開發，達到‘熟地標準后再由市政府實行有償出讓（或劃撥），統一供地等。負責儲備政府收購的土地和依法收回的閑置土地”。2011年，周口市土地儲備發展中心和周口市地產中心分設，機構規格為科級，2013年，機構規格升格為副處級單位，內設機構更加健全，職責更加明確。2022年底，按照河南省、周口市事業單位重塑性改革部署要求，整合周口市土地整理中心、周口市土地儲備發展中心、周口市國土服務管理中心3個單位的職責，成立新的周口市土地整理中心，機構規格為副處級，主要負責全市國土空間綜合整治、落實土地收購儲備政策、擬定土地收購儲備計劃、開展土地儲備前期工作、建立和管理土地儲備庫等。

工作制度不斷完善。為切實加強土地宏觀調控，優化土地資源配置，進一步規范土地市場，2014年，周口市政府出臺《關于加強中心城區土地儲備與融資管理的意見》，明確要求“要進一步發揮土地儲備調控‘蓄水池作用，嚴格土地儲備資金使用與管理，規范土地儲備工作，確保政府經營一級土地市場”。同時，成立由市長任主任的周口市土地儲備委員會，定期召開土地儲備工作聯席會議，對土地儲備工作中的重大事項、年度計劃和中長期計劃作出審核意見，對大額資金運作進行審核。這標志著周口市土地儲備制度框架體系基本建立。隨后，周口市相繼出臺《關于成立周口土地管理委員會的通知》《周口市土地儲備委員會工作規則》《周口市國土空間規劃委員會議事規則》《關于市中心城區儲備土地房屋征收補償標準的指導意見（試行）》等文件，對土地儲備資金籌措、管理使用及安置補償等一系列土地儲備問題進行規范。逐步形成由政府主導，儲備機構具體實施的“統一規劃、統一收儲、統一開發、統一供應、統一管理”的土地儲備開發利用體系。

土地資源有效盤活。近3年，周口市中心城區計劃土地儲備115宗面積1.4萬畝，其中，收購國有土地4宗，收回國有土地使用權16宗，其他存量土地95宗。截至2023年底，全市中心城區累計供應儲備土地面積200多畝，土地出讓收入累計近7000萬元。儲備土地出讓收入逐漸成為財政收入中比較重要且穩定的來源。

遇到的主要難題

儲備土地總量不足，宏觀調控效果不顯著。盡管政府已將部分土地納入儲備庫，但大部分新增建設用地前期報批工作是由區政府主導，土地補償也是宗地所在轄區政府及辦事處具體負責。而區政府為加快土地供應，往往不考慮土地儲備，直接供地，致使大量的土地未進入政府土地儲備庫，儲備土地占全市國有建設用地供應總數的比重較小，政府通過儲備土地供應調控土地市場的作用不夠顯著。

土地儲備資金不足，制約儲備工作進展。土地儲備是一個復雜的過程，涉及土地流轉和資金循環，從而使得土地儲備的啟動和運作均需要大量的資金支持。由于財政資金緊張，不能按土地出讓價款的2%計提國有土地收益基金，省級政府土地儲備專項債券發行暫緩，單純依靠政府財政資金難以支撐儲備項目開展，資金瓶頸問題較為突出，在一定程度上制約了土地儲備工作的開展。

工作合力有待加強。土地儲備是一項復雜且周期較長的工作，涉及發展改革、財政、住房城鄉建設、生態環境以及各轄區政府（管委會）等部門，需要各部門的全力配合，由于部門協作配合力度等問題，轄區政府（管委會）積極性不高，未形成有效工作合力。

做好土地儲備管理工作的思考

生態文明建設賦予土地儲備新使命新任務，高質量發展賦予土地儲備新職能。如何構建完善的儲備土地管理新機制，全面加強國有儲備土地資產管理，是自然資源管理工作面臨的新任務。

進一步完善土地儲備管理體制，切實增強政府對土地市場的調控能力。由政府牽頭，科學制定土地儲備年度計劃及開發計劃并嚴格實施，市轄各區一律不得擅自儲備和開發土地，切實改變土地儲備工作“部門主導”現狀。2023年7月，全民所有土地資產管理信息系統正式運行，與審批備案系統、土地市場動態監測監管系統關聯，土地資產全部入庫管理，實現全程追溯管理，形成土地批、儲、供、用全流程全周期信息化管理鏈條，實現系統間的互聯和數據共享。對于未在全民所有土地資產管理信息系統備案并取得“地塊身份標識碼”的土地，不得出庫供應。通過管理信息系統對土地市場的調控監管作用，切實增強政府對土地市場的調控能力。

探索多元化資金來源方式，破解資金瓶頸問題。一是規范土地收購儲備資金運轉，土地儲備項目所需資金應根據年度土地儲備計劃需求，納入市本級財政預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排。二是健全完善國有土地收益基金制度。《河南省自然資源廳 河南省財政廳 中國人民銀行河南省分行 國家金融監督管理總局河南監管局關于印發河南省土地儲備管理辦法（試行）的通知》中明確“在以招標、拍賣、掛牌和協議出讓國有土地使用權所取得的總成交價款中按不低于2%的比例提取國有土地收益基金”為市、縣政府按比例足額計提、按時足額撥付提供了政策依據。同時，國有土地收益基金以土地儲備項目為單位進行封閉管理，年底未使用完的可按規定將其結轉到下一年度使用，從而形成資金良性循環。三是儲備土地出讓后，市財政應將土地儲備各項成本及時分解撥付，加快儲備資金流轉效率。四是積極探索收購儲備土地以貨幣或實物補償形式進行置換，減少收購儲備環節現金補償支出等。

推廣片區收儲開發模式，優化土地利用結構。找準定位，充分發揮土地儲備在落實國土空間規劃、盤活存量建設用地、促進城市整體性、系統性改造更新中的作用。結合中心城區國土空間規劃，以及成片開發、城鎮低效用地再開發等工作劃定儲備片區范圍，實施統一規劃、統一收儲、統一開發、統一配套、統一供應。合理確定片區主導功能，科學配置經營性用地、民生用地、公共服務等用地比例。同時，安排開發利用時序，統籌做好資金平衡，保障土地收儲和基礎設施開發建設，實現滾動開發、良性循環。

加強儲備土地管護和臨時利用，建立儲備土地運營管護新模式。通過委托、購買服務等方式明確儲備土地管護實施主體，采取不同的運營管護方式，積極預防、及時制止破壞資產行為。對經營性特征明顯的儲備土地，主要以提升其經濟價值為主，充分適應市場主體后續開發利用的需求，進行必要的前期開發和臨時利用；對公益性明顯、具有生態功能特性的儲備土地，主要以提升其生態功能和生態效益為主，實施日常管護和保護修復。在臨時利用方面，通過門戶網站或者建立專門的儲備土地臨時利用信息管理平臺，公開發布臨時利用信息。充分利用“土地豫選云”平臺發布儲備土地臨時利用信息，在線展示地塊的區位、周邊配套、租金標準等信息，引入市場競爭機制，活躍土地市場，打造“云上”土地市場新模式。

強化管理、提高效能，加強土地儲備隊伍建設。大力引進土地儲備領域專業技術人才，加強業務培訓，提高工作人員的基本素質和業務水平。加強內部管理和效能建設，積極完善各項制度和措施，打造學習型機關。堅持走出去、請進來，向同行學、向書本學、向相關部門學、向服務對象學，努力培養一支懂專業、懂市場、懂法律、懂建設的高素質土地儲備干部隊伍，為經濟社會高質量發展提供人才支撐。（作者單位：周口市土地整理中心）