長城保護(hù)視角下的檢察公益訴訟觀察

[摘 要]長城是我國重要的歷史文化遺跡。我國有關(guān)長城保護(hù)的立法僅限于文物本身，而在環(huán)境法理念的指引下，長城的保護(hù)范圍應(yīng)聚焦于長城及其周圍生態(tài)環(huán)境。現(xiàn)階段，長城保護(hù)仍然存在較大的缺口，長城的偉大與長城的保護(hù)現(xiàn)狀存在極大反差。隨著檢察機(jī)關(guān)對文物及文化遺產(chǎn)重點(diǎn)領(lǐng)域的公益訴訟的推進(jìn)，為長城保護(hù)注入了一股新力量，同時(shí)檢察環(huán)境公益訴訟的前置程序也起到了分流的功能，環(huán)境司法權(quán)與環(huán)境行政權(quán)并行不悖，相得益彰，社會(huì)力量也能作為補(bǔ)位參與長城保護(hù)、長城治理。

[關(guān)鍵詞]長城保護(hù)；檢察公益訴訟；檢察長城公益訴訟

歷經(jīng)兩千多年修建而成的長城，與高山、河流等自然景觀相結(jié)合，成為世界上規(guī)模最大、歷史悠久、舉世聞名的偉大人文遺跡。長城是中華民族寶貴的財(cái)富，體現(xiàn)了中華民族的勤勞智慧。長城是世界文物古跡，對長城的保護(hù)既要聚焦長城本體的保護(hù)，也要將長城及其周圍環(huán)境作為整體環(huán)境要素進(jìn)行保護(hù)。

我國近年來相繼出臺(tái)的《文物保護(hù)法》《文物保護(hù)法保護(hù)條例》《長城保護(hù)法條例》等，為長城保護(hù)提供了法律依據(jù)；長城所在地的地方政府也相繼出臺(tái)了長城保護(hù)條例。但是有關(guān)長城保護(hù)的立法往往缺乏環(huán)境保護(hù)理念，沒有和環(huán)境保護(hù)緊密相連。同時(shí)，有些法律的頒布施行距今已經(jīng)十余年，對長城保護(hù)的規(guī)定有些過于粗疏，亟須對長城進(jìn)行更加細(xì)致的立法。

基于長城在中華民族的特殊地位，破壞長城的行為亦屬于“侵害公共利益”。環(huán)境公益訴訟制度在保護(hù)環(huán)境公共利益方面發(fā)揮著重要作用。檢察公益訴訟制度實(shí)施以來，檢察機(jī)關(guān)就長城的破壞問題提起長城環(huán)境公益訴訟，為長城保護(hù)領(lǐng)域注入了新力量。

檢察機(jī)關(guān)針對長城保護(hù)提起的檢察公益訴訟可以彌補(bǔ)對長城保護(hù)的缺位。首先要明確對長城的保護(hù)，不僅涉及對長城本體的保護(hù)，也涉及對長城周圍生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。長城如此偉大，不能對長城卻缺乏足夠的保護(hù)。長城生態(tài)環(huán)境的破壞和惡化既有自然原因，也存在人為原因。各界學(xué)者都對長城保護(hù)提出了不同的主張，筆者認(rèn)為檢察環(huán)境公益訴訟在長城保護(hù)方面既能達(dá)到時(shí)效，又能凸顯實(shí)效。

一、環(huán)境法價(jià)值下的長城保護(hù)

（一）長城與長城保護(hù)

我國境內(nèi)保存歷代長城總長度2萬余公里，是世界上體量最大的文化遺產(chǎn)之一。我國對長城的保護(hù)主要依據(jù)《文物保護(hù)法》《長城保護(hù)條例》等，但這些規(guī)定主要基于對長城本體的保護(hù)。長城的保護(hù)范圍應(yīng)從建筑本體擴(kuò)展至周圍環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)。長城屬于線性文化遺產(chǎn)，橫跨多個(gè)行政區(qū)域及自然地理環(huán)境區(qū)域，與高山、峽谷、河流等自然景觀結(jié)合，與所在地區(qū)的自然地理環(huán)境緊密聯(lián)系。故此，保護(hù)長城周邊環(huán)境與保護(hù)長城本體同樣重要，對長城的保護(hù)不能脫離其特定的自然環(huán)境，對長城進(jìn)行有效保護(hù)應(yīng)兼顧長城建筑本體以及長城周邊的生態(tài)環(huán)境。

2006年，我國頒布了首部直接涉及長城保護(hù)的法律——《長城保護(hù)條例》，該條例的第一條明確規(guī)定本條例是根據(jù)《文物保護(hù)法》制定的，其立法目的是加強(qiáng)對長城的保護(hù)，規(guī)范長城的利用行為。《長城保護(hù)條例》明確了對長城要實(shí)行整體保護(hù)，長城文化遺產(chǎn)遍布北京、天津、河北、山西等15個(gè)省市，分布范圍廣泛且數(shù)量龐大，這些都決定了長城保護(hù)的難度，這種整體的保護(hù)存在現(xiàn)實(shí)困難。各地政府也結(jié)合行政區(qū)域內(nèi)長城段落，根據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》和國務(wù)院《長城保護(hù)條例》，紛紛制定有關(guān)條例，如《山東省齊長城保護(hù)條例》《甘肅省長城保護(hù)條例》。從環(huán)境法的視角看，對文物進(jìn)行整體保護(hù)，也要關(guān)注自然環(huán)境對長城帶來的不利影響。

（二）長城的法律屬性

長城于1987年被列入世界文化遺產(chǎn)名錄。學(xué)界認(rèn)為文化遺產(chǎn)是某個(gè)民族在社會(huì)歷史實(shí)踐中創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富，這種財(cái)富代代相傳，構(gòu)成區(qū)別于其他民族的文化特征。長城歷史悠久，地域分布遼闊。我國《關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》中，明確規(guī)定我國的文化遺產(chǎn)分為“物質(zhì)文化遺產(chǎn)”和“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”[1]。長城文化遺產(chǎn)保護(hù)的對象應(yīng)該包括長城物質(zhì)文化遺產(chǎn)、長城非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及長城生態(tài)環(huán)境[2]。物質(zhì)文化遺產(chǎn)往往與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)緊密聯(lián)系，一方是軀殼，另一方則是精神內(nèi)核，兩者之間密不可分深度依存。在環(huán)境法領(lǐng)域，既要重視文化遺產(chǎn)的資源價(jià)值，其周邊環(huán)境也同樣值得保護(hù)。依據(jù)這種保護(hù)理念，長城的“資源”價(jià)值和生態(tài)價(jià)值同等重要，長城獨(dú)特的文化內(nèi)涵和歷史信息，更是中華民族璀璨文化的具現(xiàn)化。

（三）檢察公益訴訟

自 2020年 6月，河北省檢察院在全省開展“長城保護(hù)檢察公益訴訟專項(xiàng)活動(dòng) ”，檢察院提起環(huán)境公益訴訟介入長城保護(hù)，為長城保護(hù)注入了新力量。截至2022年4月，河北省長城沿線檢察機(jī)關(guān)共立案長城保護(hù)公益訴訟174 件、發(fā)出訴前檢察建議103件，磋商結(jié)案76 件，這些都是檢察機(jī)關(guān)介入長城保護(hù)所取得的成效。

檢察機(jī)關(guān)依法提起有關(guān)長城保護(hù)的環(huán)境公益訴訟，對保護(hù)長城風(fēng)貌具有積極影響，對環(huán)境損害責(zé)任人提出的賠償性要求，既懲戒了破壞長城及周邊環(huán)境的違法主體，也保障了受損長城段落的有效修復(fù)。河北省人民檢察院發(fā)布了長城保護(hù)檢察公益訴訟典型案例，以法律的形式形成社會(huì)威懾，強(qiáng)化全社會(huì)對長城保護(hù)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。

二、檢察環(huán)境公益訴訟

2021年 6月中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，要求檢察機(jī)關(guān)積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察，建立公益訴訟檢察與行政執(zhí)法信息共享機(jī)制，加大生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件辦理進(jìn)度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)文物和文化遺跡保護(hù)領(lǐng)域的公益損害案件。

（一）檢察機(jī)關(guān)訴訟主體資格

為保護(hù)具有特殊地位的環(huán)境公共利益，檢察機(jī)關(guān)可以積極履行職責(zé)，提起環(huán)境公益訴訟，履行檢察職能，讓相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)損害環(huán)境的賠償責(zé)任。《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》明確規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面，人民檢察院可以提起民事公益訴訟和行政公益訴訟。2017年《民事訴訟法》第55條被再度修訂，其中最為矚目的就是檢察機(jī)關(guān)的起訴主體資格得到了立法上的正式確認(rèn)[3]。2018年，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》則進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)具有提起公益訴訟的主體資格。

長城遭受破壞有多種原因，因長城地處偏僻、人跡罕見，缺乏專門的維護(hù)和修繕，而發(fā)生的長城破壞，需要政府履行職責(zé)，設(shè)置專項(xiàng)資金維護(hù)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)待怠于職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以提起訴前程序要求行政機(jī)關(guān)履職，在發(fā)出檢察建議后，仍無法取得保護(hù)長城及周邊環(huán)境的成效時(shí)，可以提起環(huán)境行政公益訴訟。

（二）檢察公益訴訟訴前程序的獨(dú)立價(jià)值

訴前程序在檢察環(huán)境公益訴訟中具有獨(dú)特地位，具有獨(dú)立的程序價(jià)值[4]。訴前程序的獨(dú)立價(jià)值，使檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)處于后補(bǔ)地位。

檢察環(huán)境民事公益訴訟和檢察環(huán)境行政公益訴訟均需要訴前程序前置，盡管前置的訴前程序各有不同，但均體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的謙抑性。《檢察機(jī)關(guān)公益訴訟司法解釋》要求檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)提供證據(jù)證明已經(jīng)履行了訴前程序。

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)以“督促起訴”或“支持起訴”的方式履行訴前程序。檢察機(jī)關(guān)并不直接提起訴訟，而是通過訴前程序督促、幫助的方式支持起訴。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟旨在恢復(fù)和保護(hù)環(huán)境公共利益，通過訴前程序是檢察機(jī)關(guān)充分堅(jiān)持謙抑性的具體表現(xiàn)。

檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法履職，可以對檢察公益訴訟案件進(jìn)行篩選，避免司法資源浪費(fèi)[5]。同時(shí)，環(huán)境行政權(quán)具有高效性，可以快速解決環(huán)境問題。環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序發(fā)出的檢察建議更具柔性，使司法權(quán)與行政權(quán)運(yùn)作更加和諧[6]。

（三）環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性與事后救濟(jì)

我國檢察環(huán)境公益訴訟的主要目標(biāo)是要維護(hù)環(huán)境公共利益[7]。為避免公地悲劇，在社會(huì)力量未能及時(shí)提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟，以及相關(guān)行政主體未及時(shí)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)時(shí)所進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)補(bǔ)位工作的情況下，檢察機(jī)關(guān)提起檢察公益訴訟，能夠彌補(bǔ)司法救濟(jì)不足。

檢察環(huán)境公益訴訟衍生于民事公益訴訟，由于所保護(hù)法益的特殊性以及檢察機(jī)關(guān)在我國法律體系中的職責(zé)定位，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟有其獨(dú)特優(yōu)勢。但是受制于環(huán)境公益訴訟本身的制度設(shè)計(jì)，環(huán)境公益訴訟要求訴訟主體在起訴時(shí)提供行為人已經(jīng)損害社會(huì)公共利益的初步證明材料。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件，呈現(xiàn)出在環(huán)境公共利益已經(jīng)遭受損害的特點(diǎn)，甚至該破壞行為已經(jīng)結(jié)束。檢察環(huán)境公益訴訟在一定程度上彌補(bǔ)了環(huán)境行政部門的監(jiān)管不足，維護(hù)了環(huán)境利益。但司法權(quán)和行政權(quán)在環(huán)境保護(hù)方面具有根本性的區(qū)別，司法權(quán)的權(quán)威性、懲戒性基于對環(huán)境損害進(jìn)行事后的救濟(jì)。然而環(huán)境行政權(quán)則更加注重預(yù)防原則，預(yù)防原則要求在環(huán)境治理中采取防患于未然的措施。

從環(huán)境保護(hù)的效率出發(fā)，應(yīng)積極適用預(yù)防原則，環(huán)境行政權(quán)應(yīng)率先發(fā)揮作用，環(huán)境司法權(quán)不能優(yōu)先適用，避免司法資源浪費(fèi)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟前應(yīng)向相關(guān)監(jiān)管部門發(fā)出檢察建議。

三、檢察公益訴訟與長城保護(hù)相結(jié)合

環(huán)境利益具有特殊性，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟的保護(hù)對象為不特定的公眾所利用的環(huán)境利益。檢察環(huán)境公益訴訟高度契合我國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展戰(zhàn)略，也是司法機(jī)關(guān)參與環(huán)境治理的重要途徑之一。

（一） 檢察公益訴訟更具靈活性

長城屬于線性文化遺產(chǎn)，跨越高山、丘陵，橫跨眾多行政區(qū)域，沿線的檢察機(jī)關(guān)對破壞長城的行為提起環(huán)境公益訴訟，既是行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)、社會(huì)力量參與長城保護(hù)不足時(shí)的后備力量，也能對不同地區(qū)、不同地段的長城進(jìn)行針對性保護(hù)。

檢察機(jī)關(guān)參與長城保護(hù)，對破壞長城遺跡的人和行為提起環(huán)境公益訴訟既有法理基礎(chǔ)，也符合現(xiàn)實(shí)需要[8]。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中深入對長城的保護(hù)是需要長期進(jìn)行的任務(wù)和常態(tài)化的工作。

（二）履行訴前程序，凸顯檢察建議書的實(shí)效

檢察機(jī)關(guān)在履職過程中依法與監(jiān)管有關(guān)長城段落的職能部門溝通，在長城遭受的破壞行為仍在持續(xù)時(shí)，積極向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議，通過檢察環(huán)境公益訴訟的訴前程序督促職能部門實(shí)施行政行為，切實(shí)增強(qiáng)檢察建議的履行性和實(shí)效性。在發(fā)現(xiàn)地方政府怠于履行職責(zé)、行政區(qū)域內(nèi)的長城遭受損害時(shí)，首先要積極主動(dòng)發(fā)出訴前檢察建議書，更重要的是追蹤長城保護(hù)的后續(xù)效果，必要時(shí)可以要求行政機(jī)關(guān)回復(fù)。

檢察建議的內(nèi)容要闡明長城保護(hù)的必要性和法律依據(jù)，就事實(shí)和法律部分進(jìn)行說理，提出具有針對性和可操作性的建議，提高檢察建議的質(zhì)量。除此之外，檢察機(jī)關(guān)可以與負(fù)有相關(guān)職責(zé)的部門聯(lián)同協(xié)作，通過磋商等形式，積極搭建溝通渠道。

（三）擴(kuò)展檢察公益訴訟案件線索來源

檢察機(jī)關(guān)參與長城保護(hù)也要與社會(huì)力量相連接，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟固然可以遏制破壞長城的行為，但是不同地區(qū)的長城保護(hù)力量各有不同，與社會(huì)力量相聯(lián)系，引入長城保護(hù)志愿者，引導(dǎo)廣大社會(huì)群眾積極參與附近地區(qū)長城段落的保護(hù)，鼓勵(lì)公眾協(xié)助提供線索。

檢察公益訴訟的案件線索來源形式多樣，但是這些形式也存在局限，只有激發(fā)社會(huì)參與，增強(qiáng)公眾保護(hù)長城的意識(shí)，讓破壞長城的行為在人民群眾面前無所遁形，檢察機(jī)關(guān)也可以增強(qiáng)檢察建議的針對性和提起環(huán)境公益訴訟的全面性。

（四）公眾參與

我國《憲法》為公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)提供了法律依據(jù)。長城是我國重要的歷史文化遺跡，文化遺產(chǎn)屬于環(huán)境要素中的一部分，對長城的保護(hù)同樣適用公眾參與原則，一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都有依法保護(hù)文物的義務(wù)。故此，應(yīng)多措并舉宣傳保護(hù)長城的重要性，從各個(gè)層面激發(fā)社會(huì)公眾保護(hù)長城段落的熱情，營造保護(hù)長城的社會(huì)氛圍，讓保護(hù)長城的觀念深入人心。

結(jié)束語

人民檢察院在我國法律體系中處于監(jiān)督者的定位，檢察環(huán)境公益訴訟是司法機(jī)關(guān)參與環(huán)境治理的重要途徑之一，在環(huán)境領(lǐng)域應(yīng)用檢察公益訴訟要避免司法權(quán)與行政權(quán)的沖突，需要對檢察機(jī)關(guān)在檢察環(huán)境民事公益訴訟制度進(jìn)行完善。檢察長城公益訴訟除了達(dá)到長城保護(hù)的目的，其訴前程序也起到了分流的作用，通過支持、督促具有長城保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履職達(dá)到環(huán)境司法權(quán)與環(huán)境行政權(quán)的和諧。

參考文獻(xiàn)

[1]王明遠(yuǎn).論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析[J].中國法學(xué)，2016（1）：49-68.

[2]李菲，李錳.河北長城文化帶建設(shè)及路徑研究[J].河北旅游職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2021，26（4）：29-32.

[3]李艷芳，吳凱杰.論檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位：兼評最高人民檢察院檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2016，30（2）：2-13.

[4]蔡守秋.環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保從護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟[J].現(xiàn)代法學(xué)，2013，35（6）：19.

[5]吳凱杰.論預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)定位[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021，21（1）：30-44.

[6]陳曉景.新時(shí)期檢察環(huán)境公益訴訟發(fā)展定位及優(yōu)化進(jìn)路[J].政法論叢，2019（6）：126-137.

[7]趙德金.行政公益訴訟訴前程序運(yùn)行檢視[J].法大研究生，2020（2）：456-468.

[8]葉榅平，邵倩妮.檢察環(huán)境民事公益訴訟角色定位與制度優(yōu)化[J].環(huán)境法評論，2021（1）：155-172.

作者簡介：郝任澤（1998— ），女，漢族，河北石家莊人，河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院，在讀碩士。

研究方向：自然資源保護(hù)法學(xué)。