清朝在改土歸流地區實行的保甲制度

方悅萌

改土歸流，即任命正式官吏替換土官或土司，是中原王朝整頓土司制度的一項重要舉措。明朝開始在局部地區改土歸流，仍限于針對少數違法土司的應急處置。作為普遍推行的一項改革措施，施行于清代的雍正時期，并取得顯著的成效。土官或土司被廢棄后，清朝在完成改土歸流的地區推行保甲制度，堪稱是一項重要的社會改革。關于清朝在改土歸流地區實行保甲制度的情形，迄今研究不多。因試為考述，以求教于方家。

一

清朝統治的一個特點是重視法治，而實現法治的重要手段是實行保甲制度。清代以前，一些朝代雖然有在基層設立組織機構的做法，但在基層正式實行保甲制度并不斷完善，同時使之貫穿于整個朝代，卻是清朝統治的一個重要特點。實行保甲制度的基本出發點，是依靠保甲制度來進行法治化管理，為此統治者在組織機構的建設、職掌和監察等諸多方面，都做出了嚴格的規定，并取得明顯的實效。在南方少數民族地區，早在全面進行改土歸流之前，受命統籌改土歸流的鄂爾泰，便對改土歸流中及其后實行保甲制度做出具體的設想，并闡述在改土歸流地區實行保甲制度具有的重要意義。

保甲制度不僅是國家對地方的控制，也是地方自治的一種方式。因為它不僅具有行政功能，還有司法功能。清代很多地方官員都重視這種制度的建設。清軍入關后，在全國推行此項制度。順治元年（1644），頒布了編制戶口的保甲之法。從《清史稿》可以了解到此法的內容。據《清史稿·志九十五·食貨一》：

世祖入關，有編制戶口牌甲之令。其法，州縣城鄉十戶立一牌長，十牌立一甲長，十甲立一保長。戶給印牌，書其姓名丁口。出則注所往，入則稽所來。其寺觀亦一律頒給，以稽僧道之出入。其客店令各立一簿，書寓客姓名行李，以便稽查。及乾隆二十二年，更定十五條：一，直省所屬每戶歲給門牌，牌長、甲長三年更代，保長一年更代。①趙尓巽等撰：《清史稿》卷120《志九十五·食貨一》，北京：中華書局點校本，1977年，第3481頁。

清朝于康熙四十七年（1708）申行保甲之法，雍正四年（1726）再次嚴申保甲之法。乾隆二十二年（1757）正式頒布15條《保甲組織法》，確定為保甲制度建設的基本法規。

在實行大規模改土歸流之前，雍正朝已明確將改土歸流及其后治理納入法制軌道的原則。雍正四年（1726）八月初，鄂爾泰在奏疏中對改土歸流中的分別流土考成、以專職守問題提出建議。他說流官固宜重其職守，“土司尤宜嚴其考成”。土司過去考成不嚴，是命盜之案卷日積的重要原因。苗疆發生殺人劫財，皆系苗倮所為，雖經報官隨即緝捕，但違法者潛匿寨中，莫可窺探，十無一解。不是知情故縱，便是受賄隱藏。反映出存在苗疆基層失控、官府束手無策的被動局面。“故劫殺愈多，盜賊愈甚”。

鄂爾泰認為解決的辦法是事各有專責，大致分為三種情形：盜由苗寨而生，專責土司；盜起于內地，責在文員；盜自外來，則責在武職。并強調盜由苗寨而起者，是平時基層不行管束，臨事又不行防閑，此為土司之罪。盜起南方諸省腹地者，是由于鄉保不行稽查，捕快又不能緝獲，此為文員之罪。盜自外面來者，緣由是塘汛不能盤詰，兵丁又不能救援，則為武職之罪。由此提出了在南方土司地區，根據具體情況區分責任、專職其守，以及基層、文員、武職各司其職、相互配合的基本原則。

鄂爾泰在奏疏中提出，清除盜賊之源，“莫善于保甲之法”。稱已與大臣楊名時、何世璂熟商酌議，擬立規條，行之云南、貴州兩省。一旦朝廷批準，當即頒行，一體遵奉。過去的保甲之法，是以十戶為建立單位。但云貴地區土、苗雜處，住戶畸零不等，以前保甲制度之不可行，皆因官員多持此議。但他們不知除生苗以外，無論民夷人等，凡自三戶起皆可編為一甲，若不及三戶，則令其遷附近地方，不許獨住，如此則逐村清理，逐戶稽查，責任在鄉保、甲長。一遇有事，罰先及鄉保、甲長，“一家被盜，一村干連”。若鄉保、甲長不能覺察，左鄰右舍不能救護，則各皆酌擬，連坐獲罪。若實行此法，盜賊來之時，合村百姓鳴鑼吶喊，互相守望，互相救護，即便是兇狠之盜亦不可敵當，而眾民看其來蹤，尾其去路，盡力跟尋訪緝，盜賊便無處可逃。

鄂爾泰還認為除建立保甲外，最重要者為嚴責捕快與汛兵。在腹地設置的捕快與汛兵，過去由于管理松懈，捕快多有知情，塘兵且為通氣。因此某方失盜，罪在相應的捕快。以后規定緝盜不獲者，“捕快與快頭一同治罪”。對汛兵亦須嚴加號令，定為成法。②《云貴總督鄂爾泰為分別流土考成、以專職守、以靖邊方奏事》（雍正四年八月初六日），故宮文物館編《朱批諭旨》鄂爾泰折二，1930年。雍正四年（1726）十二月二十一日，內閣等衙門議復，同意鄂爾泰上述奏疏的建議，乃在改土歸流地區普遍實行保甲制度，其基本原則亦遵循鄂爾泰建議所言。還規定在各地普遍設立捕快汛兵，若對盜賊逾限不獲，則將捕快、快頭一并治罪。在云南、貴州、四川、廣西、湖南五省，以上規定同時實行。①《清世宗實錄》卷51，雍正四年十二月，日本東京大藏株式會社影印本。

鄂爾泰關于在改土歸流地區實行保甲制度的設想，開初類似于內地的保甲制度，所不同者主要是強調在改土歸流地區，應注意居民分布分散，須組織必要的遷徙，使之集中居住以便管理。另外，鄂爾泰還提出充分發揮捕快與汛兵的作用，使其與保甲制度互為補充。對改土歸流地區實行保甲制度可能遇到的困難，鄂爾泰則估計不足，語調亦趨于樂觀。雍正四年（1726）十二月二十一日，鄂爾泰在論及東川地區遼闊，營長、伙目侵占田畝，私派錢糧甚至縱夷劫殺時說，若在緊要地區俱設職員分理，而將營長、伙目改立我鄉約、保長，實行保甲制度，“將稽查既嚴，漸染亦易，二三年后東川將為樂土”。②《云貴總督鄂爾泰為敬陳東川事宜奏事》（雍正四年十二月二十一日），故宮文物館編《朱批諭旨》鄂爾泰折二，1930年。

清代前期有相當一部分官員，并不贊同在已改土歸流地區全面推行法治，以及全面實行保甲制度。從廣西官員孔毓珣的奏折得知，雖然遵從雍正帝的旨意在廣西編查保甲，但他不主張在各州縣鄉村另編保甲，而是主張因其故俗，即利用原有的團練、堡目、款頭、鄉勇人等社會力量，并根據辦理的好壞予以獎罰。其理由有二。一是村落零星散處，相隔甚遠，難以聯系。二是廣西多為瑤僮雜處之地，向來未曾編查保甲，擔憂編查保甲會引起瑤僮百姓的驚擾。在城市及市鎮漢民聚集之處，孔毓珣則主張編查保甲。

經過幾年的試行，各地推行保甲制度的情形不能令雍正帝滿意，于是他決定加大推行的力度。雍正四年（1726），雍正帝對大學士等官員說：

弭盜之法莫良于保甲，朕自御極以來，屢頒諭旨，必期實力奉行。乃地方官憚其繁難，視為故套，奉行不實，稽查不嚴。又有藉稱村落畸零，難編排甲。至各邊省，更藉稱土苗雜處，不便比照內地者。此甚不然。村落雖小，即數家亦可編為一甲，熟苗、熟僮即可編入齊民。茍有實心，自有實效。

雍正帝要求九卿對此詳議具奏。③（清）蔣良麒編：《雍正朝東華錄》第1冊，《近代中國史料叢刊三編》第96輯，臺北：文海出版社，2006年，第148頁。在朝廷批準后，改土歸流地區皆遵令而行。在推行保甲制度的過程中，一些社會問題隨后暴露出來，有些情形還關系到改流的成果是否能鞏固，清朝對改土歸流地區的統治是否能持續的問題。存在的問題主要是：地方治安問題。清朝對南方土司地區的改土歸流動用了武力，明顯改變了土司地區的社會結構和社會狀況。被改流的土司、被鎮壓的惡夷影響依然存在。土司地區人心浮動，具體表現在地方治安不穩定，若有風吹草動便影響社會治安，甚至釀成社會動亂，亟待朝廷進行安撫和有效的治理。

二

通過改土歸流，消除了朝廷深入管理和全面開發土司地區的障礙，外來人口大量進入改土歸流地區。這一現象既符合清朝統治者的預期，同時也出現嚴重的社會治安和管理方面的問題。雍正前期的南方土司地區，存在部分土司及夷霸橫行不法、危害社會等嚴重問題，為徹底解決上述問題，及早處理“目前雖無大害，日久將為隱憂”的邊疆土司，雍正朝進行大規模的改土歸流。可見雍正朝進行大規模改土歸流的一個緣由，是從土司及夷霸手中奪回土地等資源，以滿足經濟發展的需要。改土歸流完成后，外來人口大量移居改土歸流地區，有效緩解了內地人口激增造成的壓力。清廷對此持默許態度，地方官府則貸給種仔與耕牛，招徠流民前來墾殖。

改土歸流完成后還出現一種情形，即不少田產，需要酌情安插漢民領種其地，在朝廷的安排之下，一些內地人口由此進入苗疆。乾隆元年（1736）十一月二十日，張廣泗為處理苗疆善后之事上奏，稱：貴州布政使馮光裕請將叛苗的田產安插漢人，借以變易苗俗的建議，已獲旨準。但漢人之善良者，終不肯輕入苗地，其愿就招攜者，大半皆無賴之徒，“恐轉滋事端，未為妥協”。以后朝廷將馮兆裕的奏疏抄寄張廣泗，令妥酌辦理。

張廣泗提出從前苗疆不可安插漢人，緣由是逆產無多，而苗人強悍。而此時的情形是可以安插漢人，“且有不容不安插之勢”。原因是“逆產頗多，而苗人不敢滋事”。安插之法是由近及遠，由淺及深。用兵之后，苗人戶口凋零，于附近城汛并彼此大路通達之區，可設立漢民村寨，以相聯絡。并在農工閑暇之時，組織漢民訓練，有事可望助守，則官軍勢強而苗人勢弱。但安插漢民領種反叛苗人的土地，必然造成苗、漢混雜，給維持社會秩序帶來困難。張廣泗建議凡安插之地，酌量田土多寡，務須一二百戶，或數十戶以上為一村寨，修砌土堡，使聚居一處，既不能讓內地之民零星散居，亦須隔絕漢民與苗人，“永遠不許與苗人摻雜居住”。在漢民村寨按戶編成牌甲，每堡擇立屯長，或鄉堡以統率之。“則無賴流棍之徒，亦不致潛行混入矣”。①《張廣泗奏苗疆善后事宜折》（乾隆元年十一月二十日），《清代農民戰爭史資料選編》上冊，北京：光明日報出版社，1987年，第213頁。

還有一種情形也引起朝廷的重視。乾隆四十二年（1777）十二月二十一日，云貴總督李侍堯奏稱，江西、湖廣等省寄住云南的外省客民，經常出入邊隘，“與外夷暗通商販”。其中有男婦家口者已編入保甲，但游手好閑、蹤跡詭秘之人，若地方官查察稍疏，可能于山徑叢雜處所竄逸出關，“暗通消息，取悅外夷”。騰越州知州吳楷稱該州地面及各土境，有江楚游民41人，皆系單身游食，在各村寨中出入無定，“恐將來有偷越邊關、不法等事”。奏請批準查辦。李侍堯命令該州以清查保甲為名，“不動聲色，密查辦理”。可見此類情形也屬保甲制度管理的范圍。②《云貴總督李侍堯為查明邊隘江楚游民，仰祈睿鑒奏事》（乾隆四十二年十二月二十一日），（臺北）故宮博物院編《宮中檔乾隆朝奏折》，1982年。

外來人口大量移居改土歸流地區，進而造成復雜而深遠的影響，主要表現在以下幾個方面：

首先，大批外來移民進入苗區墾種。既開發了這些地區，同時也與苗民爭奪土地、水源等資源，與當地苗民發生了矛盾，一些地方苗民起而驅趕外來客民。據記載：“永綏廳懸苗巢中，環城外寸地皆苗，不數十年盡占為民地。……奸苗倡言逐客民，復故地，而群寨爭殺，百戶響應矣”。乾隆六十年（1795），在貴州山區和相連的湖南地區，再次發生強驅趕外來人口的土民起義。貴州同仁府苗民石柳鄧率眾起事，湖南永綏廳黃瓜寨石三保發動苗眾響應。起事苗眾擊敗來犯清軍并包圍永綏，乾州、鎮筸苗民各圍其城，貴州總兵珠隆阿亦被圍困在正大營。“苗疆大震”。乾隆帝頒詔令云貴總督福康安、四川總督和琳、湖廣總督合兵剿之。嘉慶元年（1796），清軍與起事苗眾在乾州一帶相持，七省官兵持久年余。以后和琳攻下乾州，進攻平隴，并奏善后章程六事，大意是“民地歸民，苗地歸苗，盡罷舊設營汎，分授降苗官弁羈縻之”。因繳收槍械一事存在爭議，其議遂罷未行。不久和琳病死于軍中，額勒登保接任其職。清軍最后斬石柳鄧父子與吳廷義，起義被平定。①（清）魏源撰：《圣武記》卷7《嘉慶湖貴征苗記》，北京：中華書局，1984年點校本，第314頁。

其次，外來人口大量進入新開發的礦山，既有利于礦業開發，同時也蘊藏相當大的隱患。雍正九年（1731）七月二十七日，雍正帝頒諭內閣，稱廣西道通交趾，聞該地方有無知愚民，拋棄家業，潛往交趾地方開礦，更有“奸匪之徒”，潛逃異域，以致追緝無蹤者。似此違禁妄行，漸不可長。令廣西巡撫、提鎮悉心商酌，于往來隘口及山僻可通之處，撥兵添汛，飭令該管官棄加緊巡查。倘有私行出口之人，務必押解原籍，“照例治罪”。②《清世宗實錄》卷108，雍正九年七月，日本東京大藏株式會社影印本。云南地區的情形亦較嚴重。乾隆三十一年（1766）六月四日，據云貴總督楊應琚奏稱，云南近年來礦廠日開，各處大小廠聚集砂丁人等不下數十萬人。現在各省來滇者猶絡繹不絕，其間江楚等省流寓倍于云南省，造成“各廠糧價倍貴于城市，而他處之糧亦因搬運空虛，市價日長”。③《云貴總督楊應琚為酌濟滇省銅廠事務，節其耗米之源，以欲民食奏事》（乾隆三十一年六月初四日），檔號36-0089-012；縮微號36-004-0745。

其三，一些品質欠佳的漢人，進入改土歸流地區后違法行事，甚至欺負或欺騙土民，導致刑事案件明顯增多。雍正五年（1727）正月二十五日，云貴總督鄂爾泰的奏疏稱，在兵、苗錯處之地，雖不能禁漢民不相往來，但因駐扎官兵，劫殺之風自可少息。其余無營汛之寨，專屬苗夷聚住處，原本不許漢民雜居，但一些漢人借貿易之名，“巧為勾通之計”。“川販漢奸，潛匿兇寨，非動官兵難以擒拿”。乃奏請規定凡擒獲川販、“漢奸”，審明實有通同苗夷劫殺案件，每擒獲一起，即記錄有功一次，有能出告川販、“漢奸”情實罪當者，其應加紀錄之官，每獲一人，賞出告人銀五兩。若如此，“不待三年，而川販漢奸或可絕跡矣”。雍正帝夾批：“甚合情理”④《云貴總督鄂爾泰為覆奏奏事》（雍正五年正月二十五日），故宮文物館編《朱批諭旨》鄂爾泰折三，1930年。。雍正五年（1727）二月三日，雍正帝詔諭云南、貴州、四川、廣西的督撫、提鎮等官員：稱仲苗素稱兇悍，加以“漢奸”、販棍潛藏其中，引誘為惡，以致燒殺劫掠，毒害善良，居民深受其擾。“此天下之共知、共聞者”。⑤《清世宗實錄》卷53，雍正五年二月，日本東京大藏株式會社影印本。

由于存在上述情形，在實現改土歸流的地區普遍實行保甲制度，充分發揮保甲制度在加強基層管控方面的作用，便顯得尤為重要。

三

在改土歸流地區普遍推行保甲制度，隨即遇到一個不可回避的問題，即是否可任用土目。雍正五年（1727）三月十二日，云貴總督鄂爾泰就“改流之土民宜從國制”提出意見，認為將土目遷入腹地、“里長、甲首，令百姓輪流充當”的看法，可能致使“夷民恐兩不相習，轉難寧帖”。他認為撫夷之法，須以漢化夷，以夷制夷。土官雖類多殘刻，但其中為夷民所畏服并無異志者，仍可利用，流官若存委曲開導之意，日積月久，必然“知尊知親，生殺惟命”。雍正帝夾批：“甚是”①《云貴總督鄂爾泰為欽遵圣諭奏事》（雍正五年三月十二日），故宮文物館編《朱批諭旨》鄂爾泰折三，1930年。。雍正十年（1732）三月，苗疆地區的改土歸流接近尾聲，官員方顯奏請于苗疆編立保甲，建議每十人設一甲，擇一老成者為甲長，每十甲置一保，擇一強干者為保長。②《方顯奏請于苗疆編立保甲折》（雍正十年三月），故宮文物館編《朱批諭旨》，1930年。方顯所說可擇為“甲長”的“老成者”，以及充任“保長”的“強干者”，大都是苗人中負有名望之人，大部分是原來的土目，可見方顯贊同從土目選任甲長、保長的做法。

乾隆元年（1736）八月初八日，張廣泗在給乾隆帝的奏折中，就兵部侍郎王士俊關于苗疆可將征服各寨，大則以30寨為率，小則以50寨為率，“擇土司中之才能素堪服讋服群苗者，使管轄之”的建議，明確表示反對。張廣泗說苗疆回環2000余里，錯雜數十萬人，其各為雄長，向無統率，故人散而無所屬。無所屬則無定謀，不相連則無固志。若設以土目管轄之，欲強立一人以為土司，“苗人安肯聽其約司之設，于理、于勢皆有所不可也”。③《張廣泗奏遵旨復議王士俊條陳折》（乾隆元年八月初八日），中國人民大學歷史系編《清代農民戰爭史資料選編》上冊，北京：中國人民大學出版社，1984年，第189頁。

經過眾臣反復討論，朝廷基本上認同為夷民所畏服、并無異志的土目，仍可擔任甲長或保長。但在具體實行的過程中，也有少數“無賴濫充”的情形，使查點、首報“竟同虛設”。乾隆二十三年（1758）五月二十八日，清朝就云南等地推行保甲制度，存在“各鄉設立保長、甲長，類以市井無賴之徒充之，平時并不留心查察，雖督撫課最有力行保甲之條，不過故套相沿，毫無裨益”的情形，詔令進行整頓，說明這一類的情形并不少見。④《云貴總督愛必達等為欽奉上諭奏事》（乾隆二十三年五月二十八日），檔號0219-021；微縮號01-032-0608。

清朝在苗疆推行適當保留小土司的政策，以土官在政治上接受流官的管理、文化上接受王朝的教化作為基本前提。土官須受流官的嚴格管束。以廣西地區為例。桂西土司隸屬南寧、太平、慶遠、思恩、鎮安五府流官管控。上述五府官員缺額時，一般從廣西腹地五府調補。康熙二十六年（1687），廣西巡撫彭鵬奏稱，南寧、太平、慶遠、思恩四府地處邊遠，轄土屬50余處，水土惡劣，尤為難治，請求上述四府官員若有缺，以桂林、平樂等五府官員之廉能者“攀簽調補”，該建議為朝廷所采納，并提出“三年俸滿升用”的原則。

清朝既推行改土歸流，而基層土官的數量卻在增加，說明經過改土歸流取得的成績，主要是縣以上行政制度的重建。若僅從行政制度設置上看，改土歸流僅完成了行政制度的流官化。從司法角度來看，改土歸流不一定確土歸流地區適用國家法律。在鄉土社會中，基層社會存在的組織體制，對上層行政制度具有決定性的作用。若下層社會組織未發生改變，上層行政制度的功能可能減弱。

改土歸流以后，流官統治無法改變貴州“夷多漢少”的局面。改土歸流初期貴州城中皆兵,城外“流氓落落數十家,至群苗,則皆僻居溪洞籠箐中”。在茂密的山箐地區，有大量的少數民族人口。這些少數民族成分構成復雜，風俗各異，生產生活方式不一。類似地區的社會政治、經濟與文化，與內地社會存在明顯的差異。隨著國家權力在改土歸流區推進，地方政府對基層社會進行重構。在保甲制度向地方社會移植的過程中,因土目的權威具有根深蒂固的社會基礎，兼之土目有雄厚的經濟實力，因此普遍被委派擔任里長、甲長，使其協助流官管理基層社會。這是在國家權力向基層社會推進受阻的形勢下，國家治理方式在地方社會的一種過渡性的措施。

實行改土歸流后，土目的政治身份轉換，從隸屬于土司轉向隸屬于流官。土目不再是土司時代具有軍、財、政集為一體的地方官,而是協助流官管理的非正式官員，他們在改土歸流地區的地位，并未獲得地方政府的書面認可。在官府的管轄下,由于苗民對土目的權威依然認同，基層社會的諸多事務只能委派土目才能處理，流官反而缺乏權威。土目的保留，使地方社會延續了土司時代的生產關系。土目為了有效控制基層社會，建立了管控民眾的相應組織。基層的權力主要由土目把持，土目成為改土歸流地區社會秩序的積極維護者。

在一些完成改土歸流的地區，通常是讓本地民族的首領出任各種土弁，通過他們對本地民族實行社會控制。在黔、湘、鄂、蜀諸省相鄰的地區，大都通過設置各種土目來對苗民進行控制，即由本地民族管理基層社會。雍正五年（1727）對此有過爭議，四川副將張瑛提出應將改流地區的土目全部內遷，對本地民族百姓強行剃發，收繳其器械。鄂爾泰認為這樣做將導致本地民族發動激烈的反抗，任命士目為里長、甲長的做法較為可取。

清朝在土司地區進行大規模的改土歸流，改流的對象主要是構成明顯威脅的大土司。對一些小土司則采取懷柔、保留的政策，清末在南方仍然存在不少小土司。以廣西地區為例。據《清史稿》卷2《土司一》記載，廣西有土州26個，即忠州，歸德州、果化州、下雷州、下石西州、思陵州、憑祥州、江州、思州、萬承州、太平州、安平州、龍英州、都結州、結安州、上下凍州、佶倫州、全茗州、茗盈州、鎮遠州、那地州南丹州、田州、向武州、都康州、上映州：土縣四個，即羅陽土縣、上林土縣、羅白土縣、忻城土縣；長官司三個，即遷隆峒、永定司、水順司。廣西的土司政區合計有33個。

四

乾隆時期，統治者在改流地區更深入地推行保甲制度。乾隆時期的成功之處，在于不拘泥于內地的保甲編制，而是根據苗疆的地理環境和民族分布特點，因地制宜地靈活變通。清朝還將保甲制度移植到各民族社會，上述情況普遍存在于已實行改土歸流的一些地區。在廣東四會地區，乾隆二十一年（1756）的記載稱：“詳請裁革，瑤民編入各村寨保甲，與齊民一體稽查”。廣東思平縣也有“乾隆二十一年，以瑤民向化日久，瑤目可以不設，詳情裁革，編入保甲，與齊民一體稽查”的記載。這兩個地區都是由于瑤人與漢人社會發展相似而進行一體編甲，即在其基層社會組織中移植了保甲制度。在貴州黎平地區，咸豐四年（1854），侗族所立的碑約有“一家有盜，九家齊心，一甲為非，九家公罰”的內容，證明在當地實行了保甲制度。

清代前期朝廷的一系列措施，使國家行政權力在苗疆得以逐步深入，為中后期朝廷的管理奠定了堅實基礎。乾隆時期，清朝的措施較雍正時期更為詳細和具體。例如對增設郡縣和員弁，乾隆帝考慮得更為周密。乾隆元年（1736）十月，吏部等議覆云南總督尹繼善疏言：“廣南為粵西交趾分界之區，地方遼闊，事務殷繁，知府一員實難總理，請于廣南府添設附郭知縣一員，典吏一員，照例頒給印信……又舊設兵額不敷防守，請于廣南營添設兵三百名，廣羅協添設兵一百名，并添建衙署營房。”①《清高宗實錄》卷11，乾隆元年十月，日本東京大藏株式會社影印本。乾隆元年（1736）十一月，乾隆帝諭總理事務王大臣：

今朕思張廣泗所奏，第一條，請于新疆內地添設官兵，駐扎彈壓，自應照所請行。但所添兵丁，計一千三百余名，以之分布各處，朕意似稍覺不敷。現在安設營汛，是否定敷巡防之用？目前斷不可以節省錢糧，而為遷就之舉。其第二條，請設立郡縣，在目前似可不必。或因地方遼闊，所有同知、通判等官，難于統轄，酌設道員，彈壓巡查，似尚可行。②《清高宗實錄》卷51，乾隆元年十一月，日本東京大藏株式會社影印本。

在推行團練制度、保甲制度的過程中，在漢民地區、瑤僮地區采取的措施有所區別，即在漢民地區設團總、練總、保長、保甲，在偏遠分散的村落設立鄉老、村老、老人，地方緝捕事務和保甲稽查都歸練總、保長等負責；在瑤、僮地區則因其故俗，設瑤長、僮長，由瑤長、僮長約束各自村寨百姓，地方官據其執行的好壞予以賞罰。在漢民地區實行練總與保甲共同負責、地方官監督的制度，因此控制的程度較高。至于瑤、僮地區則以自我約束為主，保甲的作用并不明顯。

清朝在廣西地區推行的保甲制度、團練制度，實際上是一種以侗制侗、以款制款的政治方式。推行這種制度后，侗族地區的款組織進一步被官府利用，有些地區的款組織，實際上已被官府所指派的鄉正、團長把持，他們既是鄉正、團長，又是當地的大小款首。

乾隆二十三年（1758）五月二十八日，云貴總督愛必達等的奏疏，對云南省實行保甲制度的情形做了較全面的總結，并提出改進的意見，內容大致如下。

保甲制度方面的規定向有明文，“班班可考，只需逐一摘出，再行申飭，實力奉行”。云南地處邊徼，民風、土俗視他省稍殊，在一省之中，辦理情形亦有難于一致者，臣等當與司道參稽成例，“俯察輿情，因地制宜，悉心籌酌，定為編查考核各條”。說明在南方土司地區實行的保甲制度，與朝廷的規定大致相同，具體的內容可根據因地制宜的原則可有變通。

云南省“漢少夷多”，各地差別較大。保甲制度可根據具體情況變通。凡在城廂、市鎮與漢人參錯居處者，自應一體編入保甲，“毋庸分別”。而依山傍谷、自成村落的夷民，多者數十家，少者數家，服食起居俱與漢人迥別，更有于懸崖密箐之內搭寮而處者，隨時遷徙，更無定居，此種夷人若散給門牌，分編保甲，屬徒勞無益。夷人之中原設的火頭、寨長、目老、叭目等名目，職責、經管“與漢人之保長甲長無異”。可循其舊制，即令管事的頭目，將所轄戶口、姓名、年貌、生業造具清冊，一份送州縣，一份存該頭目收執，以備稽查。若有土司管轄之地，即令該土司查造清冊申送，按季循環輪換。

清朝還規定，夷民若有受文武土司以及土舍、土目、土千把、掌寨等管轄，其散在各郡縣者，“應照前條辦理”。至于沿邊一帶的土司，界連外域，未便與內地同例編排，尚令該土司各就所轄夷民，自行稽查約束，并將夷民的姓名等備造清冊，申送該管知府。季底出具未容留“漢奸”、外夷的文字，具結后呈報該府，轉送上司備查。

云南地產五金，隨處多有礦廠。湯丹、大碌的礦廠，聚眾至數萬人，其余數千以至數百人不等，“多系五方游守無籍之徒，礦旺則來，礦衰則散”。對這一部分人口，“稽查之法宜較城市倍加嚴密”。官府責成廠官、課長，各將本名下所管人役逐一清查，開造姓名、年貌、籍貫清冊，一送廠員，一存課長，再于一硐之內立一硐長，一爐之內立一爐頭，將所用夫役不時稽查，將去來、增減隨時報明課長。每于月朔呈送廠員，循環輪換。云南多產鹽井，鹽戶自一千數百家至數百家不等。領薪煎鹽，均設有灶頭、課長、鄉約、總保等頭目。現不必另立牌頭、甲長，即以灶頭為牌頭，以課長為甲長，以總保、鄉約為保長，在鹽井貿易、開鋪的商民與零星居住的漢夷人口，皆附于灶戶之內辦理。

清朝規定各省流寓云南等地的人口，凡置有產業、娶有家室，以及雖無產業、家室而在地開張貿易者，均編入保甲制度管理。往來商賈及走廠之人，則各設客長一至二人，不時查察逐一登記，交與客長，送官稽查。關于保甲的日常管理。朝廷規定將律例內人所易犯、法所必懲的各條逐一摘出，刊刻印刷，裝訂成冊，由地方官廣行頒發。保甲長平時互相提醒，有違法之事隨時稟官，以免致自己陷于刑罰。在實行保甲制度的地區，查點戶口、散給門牌，編造冊籍。保甲的門牌過去三年一換或五年一換，現規定門牌一年一換，牌頭、甲長，定為三年一換；保正統轄十甲，查察較難，定為一年一換。過去每年農隙之后，官府對各處保甲查點一次。現規定官員踏勘下鄉，可順帶冊籍，隨便查點。所排編保甲，“不實力奉行者，專兼統轄各官分別降調，處分甚重”。并強調指出，以上諸條，“最要者尤在慎選保長甲長，不使無賴應役”。①《云貴總督愛必達等為欽奉上諭奏事》（乾隆二十三年五月二十八日），檔號0219-021；微縮號01-032-0608。

小 結

從有關的記載來看，清朝在改土歸流各省實行保甲制度，做法與云南省大致相同。乾隆三年（1738）十月五日，據張廣泗奏，苗寨內所稱頭人，系各本寨中稍明白、能言語、強有力者，眾苗呼為“頭人”。清軍懲剿之時，“所有起事兇惡頭人，殲除殆盡”。現今存留各寨者，尚屬安分之人。今苗疆可就各寨擇其良善守法者，將姓名公舉報官，酌量寨子大小，每寨一二人或二三人，立為寨頭，注冊立案，本寨散苗聽其約束。“以仿內地保甲，設立鄉保、牌頭之意”。②《鄂爾泰等奏革除苗疆派累并厘定屯堡章程折》（乾隆三年十月初五日），中國人民大學歷史系編《清代農民戰爭史資料選編》上冊，北京：中國人民大學出版社，1984年，第255頁。

另據道光十二年（1832）九月庚寅的記載，湖南瑤人八大排之內，各舉老成知事者立為瑤老、千長。由綏瑤廳揀選承充，管理其排的事宜。其余的各小沖，為某大排的分支，統歸某大排瑤老、千長管領，并按戶給發門牌，將大小人口備載于上。并于八大排之內每排添設瑤練十名，統歸連山廳把總管帶差遣。如有官兵入山找借口敲詐之事，千長等可到官府告發，“照例治罪”。③《清宣宗實錄》卷222，道光十二年九月庚寅，日本東京大藏株式會社影印本。

至于在云南的瀾滄江以南、靠近中緬邊境的地區，在改土歸流之后，清朝基本上保留了土司。所謂：“江外宜土不宜流，江內宜流不宜土”。史籍稱：“江外歸車里土司，江內地全改流”。④（清）魏源撰：《圣武記·雍正西南夷改流記上》，北京：中華書局，1984年點校本，第285頁。上述做法反映出在設立保甲制度的問題上，清朝亦奉行因地制宜的原則，并注意循時改進，使之逐漸完善。