民國時期的勘災機制研究
——以淮河流域為例

孫語圣

筆者在搜集整理民國時期淮河流域災害史料的過程中，研閱一些較新的勘災史料，而學術界對民國時期以致近代災荒史的研究成果豐碩，但對救災的重要環節——勘災的研究則較簡略，沒有專門的研究，尚欠一個較系統的探討。本文試從勘災的法律、制度、人事、內容、過程、對策思考等方面進行全面梳理，以呈現勘災機制的總體架構，并以細致的個案資料作支撐，以窺每個元素特別是勘災內容、過程及對策思考的詳情。

本文選擇民國時期的災害頻發的淮河流域（簡稱“淮域”）作為研究的空間場域。南宋以來淮域即是全國有名的災害頻發區。尤其自明清以來淮域災害更甚。同時該流域又交織著無數的戰亂和匪患，自然環境和社會環境雙重劣變。晚清和民國時期，淮域的災害并不減于明清。南京國民政府甫成立，即籌建導淮委員會。淮域的最南端在揚州泰縣一帶，與首都南京很近了，淮域無盡的水旱災害及匪患動亂對京畿的安全也是一種潛在的威脅。淮河的治理對南京國民政府和蔣介石來說富有深刻的內涵。“即便不考慮淮河水利可能帶來的經濟和（或）政治利益，蔣介石也深知‘治河’在權力合法性方面的重要性”。①[美]戴維·艾倫·佩茲著，姜智芹譯：《國家工程：民國時期（1927—1937）的淮河治理及國家建設》，南京：江蘇人民出版社，2021年，第45頁。導淮委員會也因之被定為內閣級別，直屬民國政府，蔣介石親任導淮委員會委員長。

民國時期淮域的自然災害，大者有1916 年大水、1921年大水、1931年大水、1934 年大旱、1936年旱災、1938 黃河花園口決堤、1942年大旱等。囿于篇幅和資料所限，本文主要以1927 至1937 年間的重大災害為案例，兼及其他，如1942旱災、1947年水災等，作一細致的探究。

一、勘災的法規與組織設置

勘災中國傳統救災的必要步驟，進入民國時期更是如此。其中法規和組織是勘災的基礎。法規使勘災有法可依、有章可循、有則可守；勘災也是一個亞系統組織，良好的人員配備和角色設置及激勵機制可使勘災的時效性、客觀性及科學性得以確保。

（一）勘災法規設置

1915 年北洋政府公布《勘報災歉條例》，主要規定災害勘報的期限、勘報信息的傳遞和處理程序、賦稅蠲除額度及對履勘不力者的懲戒，如“地方遇有災傷，除旱災蟲災由漸而成，縣知事隨時履勘，至遲不得逾十日外，其有風雹水災，均須立時履勘，不得逾三日”，“巡按使據該縣詳報，應即呈報大總統，并咨陳主管各部備案，即日飭該管道尹委員會同該縣復勘，審定被災分數，造具都圖地畝應行蠲緩數目清冊”。②蔡鴻源主編：《民國法規集成》第14冊，合肥：黃山書社，1999年，第200頁。1934年南京國民政府公布《勘報災歉規程》，比北洋政府的《勘報災歉條例》的條款更細致，但其精神和內容與前者基本一致，無實質性區別。1945年公布的修正《勘報災歉條例》，結合時代變化，條款更具體些。如“被災地方，應由當地鄉鎮公所即將被災狀況，報由縣市政府會同田糧管理機關派員實地初勘屬實后，立報省政府，并另造災歉狀況表冊呈核”，省政府接報后，“應即督飭民政廳、財政廳及田賦糧食管理處派員馳往復勘屬實后，即由省政府根據復勘報告，核定災害成數”；勘災期限，“旱蟲各災，縣市政府及田糧管理機關據報后，應隨時履勘，并限五日內勘畢，風水雹災及他項急災，應立時履勘，并限三日內勘畢，省派員復勘，應于據報后五日內出發，于到達災地后五日內勘畢”。③蔡鴻源主編：《民國法規集成》第54冊，合肥：黃山書社，1999年，第21頁。

1930 年南京國民政府賑濟委員會公布《修正賑濟委員會組織法》，規定賑濟委員會設三處，第二處職掌之一為“關于災難之調查勘報及其他考察事項”。④蔡鴻源主編：《民國法規集成》第34冊，合肥：黃山書社，1999年，第405頁。1944年《賑濟委員會組織法》關于勘災的規定亦復沿用1930年的條款。

1931年大水災，國民政府救濟水災委員會成立之先，“各地災情，僅恃有報館報告，及官廳往來文電而已。此項照例報告，均來自較大之城市，多屬間接情形，至于農村僻遠各區，應行征集各材料，較之城市間尤多，且更確切，自非實地調查，不能得其真相”。因而設法求助于各公私機關團體組織，“隨時報告本會”。①國民政府救濟水災委員會編：《國民政府救濟水災委員會報告書·第一章》，1933年，第4-5頁。之后，也是委托災區工作組江北區專員辦公處完成大體的勘災任務的。

淮域流經豫皖蘇魯四個省份，其主要區域在今蘇北和皖北地區。所以就地方層面而言，淮域所屬省縣發生較大災情，也為救災的有序開展建則立章。1931年水災，江蘇淮域江北區的勘災和查放由國府救災會災區工作組委托江北區賑務專員辦公處全權辦理（也兼辦江南區重災縣份）；后者即是蘇省辦理此次賑災的組織機構，實際上承擔了省賑務會的功能。辦公處先后公布“江北區賑務專員辦公處組織大綱”“辦公處辦事細則”“賑務查放十戒”“查放局組織大綱”“收容所組織大綱”“粥廠組織大綱”等規章11 則。其中《國民政府救濟水災委員會災區工作組江北區賑務專員辦公處組織大綱》第九條規定，“本區于組織之始，欲明各縣災況，并奉本組規定，得設勘災委員若干人，分途查勘災情，具報本處，酌量情形施以拯救”。②國民政府救濟水災委員會、江蘇省賑務專員辦公處編：《蘇賑紀要·章則》，1932年，第2頁。

1942—1943 年河南大旱，有50 多受災縣位于淮域，河南省政府分門別類共出臺36 項救災法規，其中《河南省救災委員會辦事細則》第八條“本會各組掌理事務”，規定調查組“掌理關于調查各地災情輕重，災民數目，食糧儲量及糧價等事項”；《河南省各縣鄉鎮救災委員會組織通則》第五條規定各縣鄉鎮救災委員會設調查組，“掌理關于災情之調查及審核出納事項”。③河南省政府編：《河南省政府救災總報告·法規》，開封：河南省政府，1943年，第3-6頁。

故總體而言，據可查的資料，民國各級政府和各救災組織對如何具體地開展實地勘災活動，大都語焉不詳。在救災立法實踐中，首先關注的是災情狀況和等次，以此作為查放的依據，再圍繞著查放（包括工、農賑等）這個中心工作，政府和賑災組織的救災立法在部門設置、職能分工、人員配備、款物勸募、災民收容、交通運輸等進行全面設置，當然也有對諸多單項的救災事務建章立制。但像華洋義賑會這樣成熟的救災組織對勘災的規定還是眉目清楚的，但也不涉及對災區災情如何履勘的細節規定，因而主要還是依賴于地方知識和勘災者的生活經驗、過往履歷、個人資信等。

不過，地方的這些賑災法規一般面向全省（縣）災區，不特定針對淮域。地方的賑災法規除省賑務會組織大綱等外，也多是一過性的，即針對臨災救濟而具體制定實施的，針對性強，不具普遍適用性，救災活動結束了，相應法規章則也便結束使命。不若中央政府的賑災法規具有固性和連續性，當然也具權威性和普遍適用性，除非環境發生變化而作修正或廢止。

（二）勘災組織設置

勘災組織一般于臨災時成立，并不固定，屬于救災組織功能的一部分。災情發生后，分別由不同層級的政府部門牽頭，并聯絡相應的社會人士共謀籌劃組織之，特別是涉及全域性的區廣災重的重大災害，一般由中央政府牽頭，聯絡的中外人士數量更多，名望更高，資信卓顯。1931年國民政府救濟水災委員會的人員構成最為典型，學界對此已有研究，此略。

北洋政府時期因各地水旱等災害嚴重，即在內務部之下設置賑務處，負責災荒賑濟事宜。省級行政機關則由內務司主辦賑恤、救濟等與救災相關的事宜。1928年南京國民政府設立賑務處，掌理全國各災區災害賑濟及善后事宜，下設三科，其第二科即調查科，掌理災荒調查、賑務統計、稽核及宣傳事項。“賑務處對于特種災害或特別災區，得組織委員會辦理賑濟事宜”，延請官民人士參與勘災、救災就是自然的事了。1931 年改設賑務委員會，籌賑科職掌“調查各種災情及其附屬應行考察事項”，對“凡熱心賑濟事業卓著成績者，賑務委員會得聘為顧問或會員”，①彭秀良、郝文忠：《民國時期社會法規匯編》，石家莊：河北教育出版社，2014年，第183頁、第185頁。其實臨災時因事急務繁而延聘的社會人士最多。1940年成立的賑濟委員會對此亦復如是。

地方政府的對應機構，如1930 年公布的《修正各省賑務會組織章程》，第九條規定“凡熱心地方慈善事業之公正士紳，省賑務會得聘為顧問或會員”。②《修正各省賑務會組織章程》，《江蘇省賑務匯刊》，1932年，第6頁。當然臨災時需要大量的救災辦賑人員，包括勘災人員，此不在章程所聘人員之內。

民間救災組織如中國華洋義賑救災總會，在其1921年的章程中規定“本會得聘用義務或有薪給之辦事員若干人辦理本會事宜”。“該會當辦理災賑之際，每有人才缺乏之慮。如十一年上半年之災患，山東、安徽、河南……等省向本會聘請中西服務人員，……自十一年（1922）二月至五月約得熱心服務者六十人，以應上述數省華洋賑團之需求”。③《中國華洋義賑救災總會民國十一年度報告書》，《中國華洋義賑救災總會叢刊·甲種》，1923年，第76頁、第10頁。

二、勘災的人員選聘及考評

謀事在人，成事也在人。在救災資源稀缺的時代，品行、聲望、資歷、信譽、經驗、秉性等即是勘災人員選聘的首要和必備的考量因子，適宜或恰當的人事安排是確保勘災的有效性、準確性的組織條件。

（一）勘災人員的任聘

經過較長歷史時期的賑災實踐與經驗積累，民國時期的災害救治中對勘災人員的選聘機制已較固定，不僅形成慣例，也明文寫入政府的法規和慈善救災組織的章則中，形成普遍的社會共識。

1.任用政府機關人員

民國中央政府常設的賑務機構，如賑務處、賑務委員會、賑災委員會，其人員往往是內政部等機構的官員兼任的，無薪酬。省級賑務機構亦沿用此例。賑務機關的人員在臨災時肩負指導謀劃或負命前往災區自是其基本職責。縣長、鄉鎮長也是同級賑務機關的負責人。

民政部、內政部、衛生部、水利委員會、水利部、交通部、財政部、賑務委員會等的官長和職員，省民政廳、建設廳、財政廳等，尤其是民政廳的官長和職員，皆視災情大小，經臨時緊急動議則銜命而去。

根據1934年和1945年南京政府公布的《勘報災歉條例》，災區屬地的主要官員即是報災的第一責任人，是災害信息的最早提供者。

重大災情發生后，中央和省政府會特派專員前往災區視察、查賑等，指導工作，反饋信息，是一種常態化的政府勘災行為。如1931 年水災，8月2日江蘇民政廳長北上，“先行視察瓜洲江岸，然后赴（高）郵，察勘情形，以便權其輕重，作開壩保壩之決定”，8月3 日內政部決定派員分赴蘇皖等七省視察。④《運河水勢增長不已》，《申報》1931年8月4日。1946 年淮域皖北靈璧、泗縣、五河、蒙城、渦陽、阜陽、盱眙等21縣受水災，國民政府派社會部政務次長洪蘭友視察皖北水災善后事宜，9月5日洪蘭友一行抵蚌埠，召集各界首長及災區各專員、縣長、書記長、參議員等舉行會報會，聽取各縣災情報告，并赴災區視察，慰問當地災民。①《洪次長蘭友奉派視察皖北水災》，《社會工作通訊》1946年第3卷第9期，第31頁。

2.延聘民間社會人員

延聘民間社會人員包括兩個方面：一是政府的救災組織延聘社會人士；二是民間救災組織延聘社會人士。選聘和誠邀民間人士參與勘災（包括收容、查放、工賑等）是民國時期救災的常態做法，在政府的救災立法文本中皆有明確的規定，民間救災組織更是如此。頻繁而嚴重的災害，使得災區廣大、災情嚴重、災區環境復雜，必須延聘社會人士參與勘災、查放及其后系列救災活動。1931年大水災時，南京政府雖知災情嚴重但不得其詳，故情急之下國民政府救災委員會“極力設法，商請各公私機關團體及散居災區內之各教會銀行商號等，將所得緊急情形，隨時報告本會”。②國民政府救濟水災委員會編：《國民政府救濟水災委員會報告書·第一章》，1933年，第5頁。該年國民政府救濟水災委員會延聘的社會各界的著名人士最多，當然也包括眾多官員。

1935年水災，“魯境黃河南決，洪流經微山湖下注，蘇北地處下游，無異承流釜底”。江蘇原設有省賑務委員會主持其事，但江蘇為畿輔所在地，遵照蔣介石的電文建議，另組江蘇省水災救濟總會，聘請葉楚傖等30人為委員，包括建設廳沈百先和武同舉及蕭開瀛、民政廳長余井塘、前省長韓國鈞、江北運河工程局徐鼎康、導淮委員會須愷、鎮江縣商會冷御秋、中央黨部葉楚傖、全國經濟委員會鄭肇經、淮陰導淮入海工程處陳和甫、蘇報社陳康和、上海籌募各省水災義賑會王震、北平金城銀行周作民等，還有各業務組職員23 人，“凡黨政名流，地方紳耆，水利專家，慈善團體代表，以至本省各主管廳處長官，均有參加，以期收集思廣益通力合作之效”。③江蘇省水災救濟總會：《江蘇省水災賑濟工作報告》，1936年，第2-4頁。各縣水災救濟分會成員分別皆有十數人。

政府救災組織任用官員或延聘社會人士是不分彼此的，只是職責分工有所設定，幾乎沒有一個政府救災組織的成員是清一色的官員。至于勘災，既有官員，也有民間人士，更多是民結合，只是角色分工或主次有所差異。如1931年水災，淮域蘇北各縣淪為澤國，江北賑務專員辦公處成靜生向各災縣派出勘災查放員，東臺縣查放長丁藕孫（查放局長）、江泰東興視察員吳凌霄（曾任沭陽縣長）、淮泗淮贛勘災員龐性存（居士、曾任鹽城知事）、阜寧查勘委員孫蔭庭（職業慈善家）、鹽城查放長陳斯白（報業人）、興化查放長郝紹斌（政府職員）、鹽阜漣寶高視察員楊晉卿（原辛亥人士）等，皆是當時地方上聲譽卓越之人物，其中多屬民間人士，也有政府職員。而世界紅卍字會江北各分會聯合辦事處對蘇北里下河各縣災況的調查則是其獨立完成的，勘災時間為1931年9月12日至18日，調查者為黃辟塵（泰興縣黃橋鎮）、陸答山（泰縣曲塘鎮）、范成法師（江蘇水災義賑會）、周輯甫（如皋城）、袁克明（如皋縣東陳鎮）、何驥北（泰興縣黃橋鎮）等6人。④世界紅十字會江北各分會聯合辦事處編：《世界紅十字會江北各分會聯合辦事處調查下河各縣災況按日記載報告書》，1931年，第1頁。

臨災時而設的民間救災組織，其延聘的成員自然來自社會各界，頗有規模的組織還邀請政府官員參與。如1931年大水災，滬上人士，“所接公私報災請賑文電，亦復紛至沓來。各慈善團體，鑒于此次災情奇重，為數百年來所僅見，爰本己溺己饑之旨亟謀救濟”。當由許靜仁、王一亭、王曉籟、朱慶瀾、杜月笙、陳光甫、秦潤卿等20余著名社會人士發起，籌備組織上海籌募各省水災急賑會。急賑會延聘的董事有虞洽卿、王曉籟、黃涵之等31人；延聘的監察有李云書、林康侯、徐永祚、潘序倫、吳蘊齋等11人。①上海籌募各省水災急賑會編：《上海籌募各省水災急賑會工作報告》，1935年，第159頁。這些人員分布各業，極負社會盛名，對發揮組織救災的正效應不言而喻。這種臨災而設的救災組織是政府救災工作的助手，熱心人士的參與，既出于公益善心的自覺，也是對政府企盼的回應。

常設性的民間救災組織，如華洋義賑救災總會，其工作人員分為職員和義務員。因賑災是一項繁雜的工作，調查災情、公告呼吁、籌集賑款、散放款物、建設救災、推行合作等，僅賴專職人員無以應付，于是便從社會大量招募義務員和其他專業志愿者，以增加人手，分擔事務。“聘請各行號經理、工廠廠長、學校校長”擔任名譽顧問，由名譽顧問徑推一人為特別義務員，在各機關中“聘請熱心公益者多位，擔任義務員”。②蔡勤禹：《民間組織與災荒救治——民國華洋義賑會研究》，北京：商務印書館，2005年，第56頁、第119頁。

（二）對勘災人員的獎懲

民國政府的相關立法和各慈善救災組織的各種條例中，少有專門針對勘災人員的獎懲，但勘災畢竟屬于賑災的一個重要組成部分，所以可演繹推論。

1921 年北洋政府公布的《辦賑人員懲罰條例》，1930年南京國民政府行政院公布的《辦理賑務人員獎恤章程》，1932 年國民政府公布的《辦賑團體及在事人員獎勵條例》，1933 年內政部公布的《興辦水利給獎章程》，1934年國民政府公布的《辦理賑務公務員獎勵條例》等都屬于此類法規，其中《辦理賑務人員獎恤章程》規定，對“凡辦理賑務人員有特殊勞績及辦賑受傷致病或身故”給予兩類獎勵：一是“對遇非常巨災不避艱險特著勛勞者”“辦理賑務異常出力者”“辦理賑務三年以上有勞績者”，分別獎給國民政府題給匾額、賑務委員會題給匾額或給予金質獎章及各省賑務委員會題給匾額或給予銀質獎章；二是對“辦賑受傷身體殘廢或精神喪失不能任事者”“因辦賑遇有不能抗御之事變或因勞致疾以致亡故者”，分別給恤本身一次恤金、遺族一次恤金。③蔡鴻源主編：《民國法規集成》第39冊，合肥：黃山書社，1999年，第512頁。

1945 年公布的《勘報災歉條例》第十條規定縣市長及其他主管人員，勘報災歉，有下列情形之一者應依法懲戒：一是地方遇有災害，不即履勘，或勘后并不呈報，或呈報不實者。二是地方報災后，如將所報災地留待勘報分數，不令趕種，致誤農事者。三是初勘復勘逾本條例所定期限者。會勘人員有前項第一款或第三款情事者，亦應依法交付懲戒。④蔡鴻源主編：《民國法規集成》第54冊，合肥：黃山書社，1999年，第22頁。

因官員勘災、查賑等辦賑不力而受懲戒的事例確實不少。如1942—1943 年河南旱災，河南省政府對各縣縣長辦理救災工作進行考核，獎懲措施分為免職、記過、嘉獎、記大過、不予獎懲等五種。經筆者統計，其中淮域45縣的縣長，免職者1人，嘉獎者11人，記過者7人，記大過者3人，不予獎懲者23人。⑤河南省政府編：《河南省政府救災總報告·統計》，開封：河南省政府，1943年，第109-113頁。這種獎懲其實也包括初期的勘災。

可以看出懲戒者多是執事的官員，對延聘的社會賢達，因聲譽卓著，操守孚眾，不計報酬，竭蹶從公，屬義務勞動，且富犧牲精神，其身負社會責任感，或兼為桑梓效力，由政府延聘而來，若工作有所不足或疏忽，也不至以法相懲，遑論救災法規里也無此條款。

至于民間慈善組織如中國紅十字會，1922 年《中國紅十字會修正章程》第十四章“獎勵及懲罰”，其主要內容是大額捐贈受獎，以該會之名行不當之事受懲。①馬強、池子華：《紅十字在上海資料長編（1904—1949）》上卷，上海：東方出版中心，2015年，第111頁。中國華洋義賑會雖也有“義務員須知”“職員保證”，因其利他主義的情操，成員普遍具有耐勞忍怨的奉獻精神，故對人事則更強調一種組織自律機制。不過，對財務會計則有一套嚴密的審核管理制度，做到款不虛糜，維護組織的公信力。

三、勘災的行動機制

勘災的行動機制即根據災區和相關法規或既有的習慣性經驗，根據勘災的目標，秉承政府或救災組織的囑托，配置相關人員及出行物資，規劃各條勘災路線圖，在既定的時間，奔赴災區實地查勘災區情狀，記錄其間所見所聞，并與災區官府和紳董座談交流，獲得第一手感官信息、文字信息、數據及圖片信息等。

（一）勘災內容

1.勘災表式

勘災的主要內容即實地勘察災區面積、稼禾損失程度、災民生死流離情況、待救災民數量、房屋牲畜損失情形、疫病流行情狀、災害等次、災民生活等，由履勘人員親赴災區，按預先設計的路線圖逐日調查，其期限與分派的查勘任務、災情的嚴重程度、災區的自然社會環境、勘察者的體能毅力等相關聯，并與災區各地官府、紳董等座談交流，資訊互享，信息互補，勘災的結果一般形成報告，其載體主要是文字記錄，有數據搜集，兼攝像照片，圖文并茂；有的撰寫勘災日歷，投諸報刊，或于救災結束后編入救災報告書中。

為求得對災區災情全方位的了解，勘災一般由民政部門制有表式，災害種類不同，表式也有所差異，水旱災害為常見的災害，其表式具有代表性。茲以1933年河南水災調查表式為例。該年黃河暴漲，至10月初，被災縣份達20 余縣。“惟各縣受災實情如何？各該縣辦理救濟，是否得力？亟待考查明確，以便匯案核賑”。10 月6 日，河南民政廳規定應行調查事項，令各受災縣縣長務須逐項調查，詳為呈報，并交代“其有關于災害賑濟重要事項，不在規定范圍以內者，亦應于其他項下盡情聲敘”，還須檢送照片以憑查考，限文到十日內，辦理具報完竣。其調查表式分列區別、被災面積、被災人數、被災牲畜、被害時日、災害程度、財產損失、災時補救辦法、災后救濟辦法、災民生活狀況、各區長是否盡力救濟、其他等。②河南省民政廳：《訓令開封等廿三縣（第一二七一號）》，《河南民政月刊》1933年第10期，第34-35頁。表式內容詳備細致。1931年大水災，統計司也制有統計表式，比前者更詳。

2.災情記述及其他

履勘員到達災區，親見災區的被災情景，場面驚怵，心情自然十分震撼，所以有大量的災情文字記述（包括數據、照片），這是災情的第一手資料，盡管是情緒性的書寫，是定性的信息資料，也能從言語措辭中看出災情的嚴重程度。特別是嚴重的災害，勘災者親見災區的慘況，也出于拯災民于水火之急切，不嗇使用諸多令人痛徹心扉的詞句予以渲染。如眼見災情嚴重的有：昊天不吊、慘絕人寰、亙古未有、空前未有、數百年未有、鄭俠之流民圖等；描寫災民苦情的有：哀鴻遍野、傷心滿目、驚心慘目、慘不忍聞、不堪言狀、狀極堪憐、廬舍為墟、炊煙斷絕、民不聊生、遍野哀鴻、鳩形鵠面、面無人色、號泣震天、欲號無聲、呼號擾攘等；災民死亡流離的有：餓殍載道、死亡枕藉、積尸盈野、浮尸盈千、葬身魚腹、輾轉溝壑、流離失所等；針對水災的有：白浪滔天、汪洋一片、盡陷波臣、驚濤巨浪、盡成澤國、廬舍沖毀、漂蕩無存、沖沒殆盡等；關于旱災的有：旱魃為虐、赤地千里、稻禾盡枯、顆粒無收等；因災致貧的有：經濟枯竭、各業蕭條、滿目蕭條、民生凋敝等；感覺災區前途無望的有：前途無望、不寒而栗、元氣喪盡、元氣大虧、生路斷絕、坐以待斃、民命待斃等；呼吁賑災的有：嗷嗷待哺、待哺尤殷、待賑孔殷、待賑孔急、待賑皇皇、望賑尤迫、情殊可慘、環泣以請、大旱望云霓、不勝叩禱之至等。這些詞語在民國時期的勘災或賑災報道中出現的頻率極高，被反復使用，也符合災區實際情況，欲以引起政府、救災組織和社會各界的高度關注，希望政社各界集腋成裘，共克時艱；同時，也說明民國時期災害的高頻發性、殘酷性、嚴重性是不爭的事實。

美國新聞學者比爾·伯尼說：“對新聞媒介來說，最有市場價值的是交通事故、水災、火災、地震、謀殺、戰爭、行業糾紛以及其他死亡和傷害。對記者來說，負面的新聞題材更加重要。”①Bill Bonney and Helen WilsonA.ustralia's Commercial Media , The Macmillan Co.of Australia Ltd.,South Melbourne,1983,p.317.從傳播學原理來看，此即新聞報道的背向性，此類災害消息充斥當時各媒體及其他紙質讀物，已成為民國時期災害消息傳遞的“常態”，嚴重刺激著讀者的視覺神經，對社會心理雖具瓦解性、腐蝕性、破壞性，但信息提供者需求的是其激勵的功能。政府也因內外交困，財力竭蹶，對救災確實力不從心，急需社會各界的鼎力支持，故對此類信息并不排斥，甚至扮演“推波助瀾”的角色，不惜自我“矮化”和“丑化”。

在殘酷的災害面前，既需情感的宣泄，也要理性的認知。激情的文字與理性的數據，二者皆需。最終勘災者或報災者還要將災害的具體資訊以準確的文字和可靠的數據等上報救災指揮組織或政府，以作下一步救災行動的必備參考，不得人為夸張，以免失真。

前期的初勘，因災害發生時很有情況未明，勘災員忘我從公，細致勘察，也只是災情的總體輪廓或局部的感性細節，結合每至一處災區官員和紳董提供的災情，信息在漸趨增多。接著進行的復勘，災害信息進入補充和校正階段。隨著查放階段的開始，查放員也深入災區，通過自身、官府等渠道，后續的災情信息源源不斷向查放員匯來。故進入查放程序，查放人員能捕捉更多的災害信息，故查放階段災情調查是由查放長接著進行的，查放員也兼任勘災員的角色。有的勘災員本身即是查放長，既勘災也查放。這樣，各災區，如縣、鄉、鎮及村的災情即較清晰了。

其實，還有災后勘察的步驟。有些災害在災后才明確災況，如水災致河工的損毀，水落后方能勘察準確。這時的勘災涉及河湖堤壩涵閘的修繕。1931年水災致豫東淮河的主要支流潁河堤身嚴重受損，次年，水利委員會及當地官紳詳細履勘潁河，結合歷史、自然地理及河道變遷狀況，弄清潁河致災所在，測量收集河身決口、險堤的準確數據，經筆者統計，勘災員共查得李大莊、馮橋、邵莊、侯閻等24處決口，決口總數75個、總長3485.9公尺，逍遙鎮北周村、沙溝橋、灣張、南流渡口等處險堤16段，總長2,779.5公尺。①馬兆驤編：《治潁述要》，潁河工賑第二事務所、潁河下游橋工委員會，1936年，第22-24頁。并因此提出了善后治理的辦法。

3.劃分受災等級

其實劃分受災等級并不是勘災人員根據前期的履勘結果就能得出結論的，受災等級的劃分與其后的查放等直接相關，大多數最終是由政府來認定的。如果災區救濟是由政府委托民間救災組織去完成的，即購買救災服務，或者本身即是民間救災組織自我的救災行動，后者的主動權和決定權當然更大。

報災勘災的結果即是賑災的客觀依據和標準，根據每個災區（省域、縣域、鄉鎮域、村保域）災情程度，大體確定相應的災害等次，由政府和救災組織配備對應的救災資源。

以淮域江蘇來看。1931年10月3日，江北事務辦公處專員成靜生在致“函國府救災會呈送各縣災況清冊祈備查由”中言：“職處組織伊始，即據各縣地方團體函電交馳，紛陳災況。”就其所報，業經遴員查勘酌別等差，計特重縣為高郵、興化、江都之七八兩區等3縣；最重縣為東臺、寶應、泰縣、鹽城等5縣；次重縣為阜寧、江浦、淮陰、淮安、泗陽等9縣；偏災縣為漣水、銅山、豐縣、蕭縣、碭山、宿遷、邳縣、睢寧、贛榆、沛縣等23縣。②國民政府救濟水災委員會、江蘇省賑務專員辦公處編：《蘇賑紀要·勘災之部》，1932年，第2頁。每個縣域內不同的區也進行災害分等，如泰縣政府和泰縣水災賑務委員會將該縣15個區的302個鄉、53個鎮的受災戶分為最貧和次貧兩等，最貧戶33，202戶，次貧戶13,700戶，并將災戶的大小口數也分開計算，小口受賑一般減半。短期勉有充腸的災戶則直接予以忽略。③泰縣縣政府、泰縣水災賑務委員會編：《泰縣水災慘況記略》，1932年，第8-9頁。

1935年水災，淮域也受災嚴重。該年10月30日江蘇省水災救濟總會第九次常務會議依照成靜生委員的災情視察報告，來改定被災各縣冬賑等級百分比率及賑款數目，特等為邳縣，甲等為沛縣、銅山、宿遷、沭陽，乙等為東海、豐縣，丙等為灌云、泗陽、漣水。④江蘇省水災救濟總會編：《江蘇省水災賑濟工作報告》，1936年，第73-74頁。

1942—1943年的河南大旱波及全省所有縣份，勘災的結果將受災戶分為充足、自足、不足及待救四類。其中位于淮域近40 縣，如郾城縣充足377 戶（2,292 口）、自足5,035 戶（34,008 口）、不足25,708 戶（163,338）、待救30,987 戶（125,954 口），固始縣充足485 戶（5,431 口）、自足5,192 戶（33,362口）、不足12,074戶（77,586口）、待救42,259（271,552口）等。⑤河南省政府編：《河南省政府救災總報告·統計》，開封：河南省政府，1943年。

其實，勘察災害的原因也是勘災的重要內容之一，為行文方便，將在下文述論。

（二）勘災過程

勘災過程充滿艱險與困難，特別是洪水災害、疫災、兵災等，常見的多為水災，坦途不多，舟車勞頓，沿線所遇多遇驚心動魄情事，若事先與災區官府溝通即有對方接待的方便，攜帶川資者以住宿當地旅館為多；像水災之類，夜宿舟中也是常有之事，充滿很多不確定性。

1.勘災路線

勘災路線由勘災人員會同救災組織商酌，確定勘災人選、行走路線、出發時間、交通工具、川資旅費、聯絡方式、筆墨紙張及其他應備物資等。勘災路線根據災害的區域大小、勘災組織的規模、勘災人員的身份、所欲達成的目標，以及一定災害區域內各勘災組的任務分工，再結合《勘報災歉條例》的時間規定，勘災路線長短不一，但耗時一般差別不大。下面試舉短路線和長路線各一例。

一個完整的勘災路線，如無特殊意外，一般是連貫的、連續性的，其間經過大大小小的地點無數。如1931年9 月12日至18日，世界紅十字會江北各分會聯合辦事處派勘災人員6人一行調查蘇北里下河各縣災況，歷經7日。經筆者整理，其路線為：第一日，（上午八時）泰縣曲塘鎮—白米—姜堰—塘灣等—（下午二時）泰城。第二日，（上午八時三刻）經白塔河宜陵—江都大涵子—里下河—（下午四時）喬墅鎮—邵伯霍家莊等—（七時）戚墅廟。第三日，（上午六時十分）戚墅廟—綠楊湖角子口十里尖—高郵東門外頭閘口—（十時許）高郵城—興化。第四日，（上午七時三刻）高郵頭閘口—三垛鎮—（十二時半）興化城—（下午二時）小南門—入城。第五日，（上午六時）運難民至如皋東陳。第六日，（上午七時半）展輪東下—（正午）東臺城—（下午三時）縣黨部—東臺卍會。第七日，（上午八時）東臺卍會—梁垛虬湖等—（下午八時）海安下壩—鹽運河—（十二時）曲塘。①世界紅卍字會江北各分會聯合辦事處編：《調查江北災況報告書》，1931年，第1-9頁。路線位于高郵湖以東偏南水災區域，七日間勘災員分別達到泰縣、江都、高郵、東臺、海安等各縣域，經歷千難萬險，掌握信息頗多。

1935年7月初旬，因“雨量過多，黃河暴漲，豫冀境內，多有漫溢。魯境鄄城南岸大堤決口，洪流泛濫，田禾淹沒，人畜漂浮，災情極重”。賑務委員會委員長許世英為明了各省被災實況暨救濟情形起見，決定親往視察。8月13日會同行政院秘書洪迥、胡邁、孫亞夫科長等由南京出發，先至濟南濟寧等處，再由豫復轉赴魯境，至董莊決口處，8月21日返抵南京。②許世英：《二十四年江河水災勘察記》，1936年，第2-3頁。這次由賑濟委員會主席許世英領銜主持的勘災，區域遼闊，縱橫數省，在數日內完成工作，所以選擇火車、汽車作交通工具。這也不是任何人或任何災害都能選擇的，要具體情況具體分析，尤其要看事情的緊急性和災區交通的可行性以及災害的種類而有所不同。1931 年大水災，蔣介石從江西回南京，到武漢視察災情，順江而下，則就便選擇乘坐軍艦。

2.沿途所遇

勘災員赴災區勘察，沿途道阻且險（旱蝗災等外），充滿坎坷，寓目之處皆凄慘景象，心理易致應激性創傷。中途舟車鞍馬勞頓，除晚休外少有停歇機會。有的地方災害實在危險，致勘災人員無法進入災區現場。茲以1931年《郝紹斌君視察興化收容所暨各區災情報告》為例，略謂之。1931 年10月9日13時，勘查員郝紹斌一行5人由興化小東門外乘輪出發，“時狂風大作，波濤洶涌，舟身顛播[簸]不止，憑窗外望，汪洋無際。近城村落人跡亦稀，墻倒屋穿，不堪言狀”。14 時40分抵竹橫港，“全鎮皆在水中，惟光福寺址稍高”。10月10日10時30分開輪，“風浪愈大，舟身更形播[簸]動，巨浸滔天，茫無垠岸，長江大湖不過如此。此間見茅屋僅露其頂，人煙斷絕，烏鵲無聲，其情其景，可慘可畏”。至大垛，“以風浪太大，舟實難行，遂停居此”。10月11日9時開輪，“因河田不分，深淺莫測，舟行故緩。沿途有棺厝樹干上，或置高閣上，風吹浪打，欲葬無所也”。過唐梓鎮，“鎮地頗低，盡在水中，茅屋沖沒殆盡，災情實較重大”。10月13日14時抵安豐，“鎮內積水尚未退盡”。10月14日8時，抵普賢庵，“庵在胥家莊。莊之四周皆水”。15 時“行至中途，輪忽擱淺，幸近處新正等莊各鄉農涉水拖拽，始得脫險”。10月15日8時開輪，“舟行三區，舉目四矚，田廬沖沒，人煙稀少，老弱死于溝壑，壯者逃之四方，僅少數婦孺坐守家中”。13時抵中堡莊，“全莊入水，茅屋倒塌無數，莊內搭水閣，交通不便，舉步維艱，居民絕食而亡者，蓋不知凡幾。……居民貧苦者多乘舟至河田中打撈水草，售錢糊口”。對興化縣歷時7日的勘災結束，郝紹斌“回思視察所得，災情慘重，令人太息系之”。①國民政府救濟水災委員會、江蘇省賑務專員辦公處編：《蘇賑紀要·勘災之部》，1932年，第5-8頁。該勘察活動是10 月初進行的，距離水災發生至少三個月了，可想見當時水災初期是何等慘景！該勘災所遇，此僅是一普通例子，更令人酸心和駭人的勘災記述所在頗多。

不過，勘察員們在滿目瘡痍外，還見到興化災區尚存的一線生機：10月9日經蘆周，“該莊略有旱稻，稍有收獲，暫可免啼號之苦”。10月10日抵大垛，“地勢較竹橫港稍高”，“水已漸次退盡，市面尚整齊，居民亦安靖”。10 月12 日，見“白駒一帶圩岸已漸顯露，而雙龍圩少數未為水破，圩內晚稻正待收獲。此實鳳毛麟角矣！”此外，勘察員們還接辦了由興化慈善家高鶴年居士創辦的數個災民收容所，將蘆周設于寺廟中的收容所改為興化第一收容所，將牛莊設于慈云禪林的收容所改為為第三收容所，將胥家莊內的收容所改為第五收容所。中堡莊“水勢過大，直無一片干凈土”，收容所緩設。

勘察員在履勘的同時，還兼救生的義務，如零星的給食、給錢、打撈落水者、掩埋，以及其他的順便“舉手之勞”等事。如1935 年水災，徐州蘭家壩水位激增，口門外水勢太猛，已泛濫倒流，險象環生，“荊河不老河上下游皆已平岸，勢將外溢”。徐州屬縣銅縣政府征集民夫，分段插標，趕筑沿河堤岸以防泛濫。“河內蘆草土壩，經張雅軒督隊割除疏導浚事，水流大暢，奔流直下惟以來量太多，仍在繼漲增高，專署嚴令三日內筑成河堤”。②《微湖藺家壩水勢激增：荊河不老河水皆平岸，銅縣府征工筑堤防護，微湖堤壩已有動搖象》，《通問報：耶穌教家庭新聞》1935年第1653期，第20頁。此張雅軒督導員亦即臨時勘災員，此為“小事”，小事疊加，便成大事。勘災員或應急隊角色的重要性由此可見。

（三）勘災思考與建議

1.分析災害原因

勘災人員對災害原因十分關注，其關乎賑災、祛災與來年災害再犯等一系列問題。勘災者關注的災害原因大都聚焦于微觀視角的分析，至于宏觀的思考不是其業務范圍，所以往往比較具體和專業。

1931年水災，查放長葉汝霖在《五河受災原因及災況》中指出，五河為淮域皖北受災首縣，位居淮河下游，地勢低凹，兼有淮、澮、潼、漴五大河流盤繞左右，每至春潮漲泛，河瀕一帶無歲不災。“考其受災原因，皆由于河沙淤塞、水難暢泄之故。其河流淤塞之甚者，以五、盱交界浮山口一帶為最。其處河身既狹，淤沙又厚，即五六月間有時尚難通小輪，其水量之淺可知矣”。①宋膺三編：《國民政府救濟水災委員會皖北區賑務報告匯刊》，皖北區賑務聯合委員會，1935年，第8頁。葉汝霖所言，就事論事，是符合實際情況的。當然若從淮河中游較大范圍的地理環境和干支流情況分析，問題就更復雜了。

1934 年旱災，淮域淮陰、淮安、漣水、阜寧、寶應等五縣，“農田間近來發現大批飛蝗，尤以阜寧為最。其飛落處所無定，每至一處，必成群而落，故撲滅殊難”。該五縣縣政府指導農民撲蝗，“惟各縣愚農迷信極深，當飛蝗飛落時，多焚香祝拜，冀其飛去”。②《江北飛蝗遍淮陰等五縣》，《時事新報》1934年6月6日。安徽省建設廳則向實業部呈交“擬請于洪澤湖附近設立治蝗機關并實行軍民合作開辟蘇皖魯邊區荒山地案”，呈請會同蘇皖兩省政府及導淮委員會會商辦法。呈文指出，蘇、魯、皖三省蝗災大半發生在洪澤湖和微山湖附近草澤地帶，以及三省交界之荒山中，然后滋蔓他處。“蓋三省邊區荒山叢莽萑苻所聚，人煙稀少，土地荒蕪，平時蝗蝻之發生既不易覺察，而成災以后阻于匪盜，復無術以清其根源，此實為治蝗工作之極大阻礙”。③安徽省建設廳：《防治蝗患案》，《農村復興委員會會報》1934年第2卷第2期，第19頁。提議人雖是以政府機關的名義，安徽建設廳關于蝗災的信息從何而來？文中雖無交代，其不外是蝗災地區的官員、紳董等上報，或是省廳官員赴災區察災而得，但前者的可能性較大。

1947 年蘇北水災，勘災員薛篤弼在《蘇北水災視察報告》中分析成災原因：該年7 月雨量均超過以往歷年紀錄，為成災總因；徐海一帶排水溝洫太少，平地積水無法宣泄，為災區廣大的原因；沂沭上游，坡陡流急，而下游因抗戰期間或以土填河，或拋石架橋，流水受阻，造成東海一帶水災慘重。至于邳縣一帶災浸之原因，他認為根本在于：“沂沭兩河流量同入運河，已難于容納，而不老河復挾微山湖水入運，運河承沂水，水位同時高漲，互相頂托，漫溢為災”；“房亭河水亦入中運河，當中運河水位高漲，遭受頂托，不得泄出，致遍地漫溢”；“黃墩湖區為舊黃河與中運河間之低地，上游遍地來水，無法排泄，屯為巨浸”。④江蘇省政府編：《蘇北水災報告書》，1947年，第11-12頁。

其實關于災害原因的分析，也不是在勘災的開始就能完全明了的，還須結合后期的深入履勘，相關部門提供的歷史資料，以及專業人員的襄助，方可真實客觀。

對于一些本來原因不甚明了的災害，如疫癘，除設法由專家研明原因，更多是求之于防。如1934年旱災時，黑熱病在淮域部分地區流行，“歷年來患病者日漸增加，該病之傳染途徑，亦未能有確切之證明。防止方法上，更形棘手。而江蘇之北部，疫病流行最劇之區域，村落人民患病者觸目皆是”。為欲明了黑熱病傳染之情形起見，寄生蟲學系主任姚永政會同德籍專員華克爾、北平協和醫院熱帶病學教授李宗恩等議定各項方案。除加強門診外，則赴各鄉調查，如登記人口信息及病人發病時間、訪問該病流行詳情、對脾肝脹大者做相關試驗、家畜登記及相關檢測、搜捕昆蟲、詳記村落衛生環境等。⑤全國經濟委員會衛生試驗處寄生蟲學系：《防治蘇北黑熱病之經過概況》，《中華醫學雜志》1935年第21卷第2期，第185-186頁。

2.提出救災之策

勘災人員提出的救災之策或建議，是整個災害救治政策、措施、方法、手段等之組成部分，時間上有災時和災后，程序上有急切和稍緩，根本上有指標和治本等區分。

臨災救濟要分清緩急。如1931年水災，淮安縣八、九、十三區約計22萬難民“無家可歸，無食充饑，多半僑居運河兩岸及洪湖堤、萬集堤身尚有十分之一二仍在水中架閣棲息”。災民因避災匆忙，以致衣服“僅著在身，別無他件”。轉瞬即秋，西風將緊，“則此數十萬生靈將有凍斃之虞”。故“現在急要在賑濟食糧，至衣住兩項容可稍緩，繼續賑濟”。①李耐霜、季忠澤：《各省水災紀實：江蘇省》，《中國紅十字會月刊》1931年第1卷第3期，第19頁。

工程性的對策屬于治本之策，一般須待災后詳勘災情和環境方可有切實可行的方案。1931年水災使得橫跨豫皖的重要干河沭河受災嚴重，河堤多處損毀。1932年3 月水利委員會委員馬兆驤等考察潁河沿岸決口險堤情形，提出符合實際情形的治理辦法：孫嘴至逍遙鎮一段，應從速堵筑決口，險堤加土；逍遙鎮至蘭河潘一段，應疏浚河床，增高培厚河堤，尤應將埠口、紙坊、葉橋、陳村一段里堤增高；蘭河潘至洪陳店一段，應距兩岸十丈遠處筑堤堵水，并疏浚河床。②馬兆驤編：《治潁述要》，潁河工賑第二事務所、潁河下游橋工委員會，1936年，第22-24頁。如果沒有勘察員實地的認真履勘，潁河堤毀的所在位置、決口數目、決口精確長度等是無法確知的，具體的治理辦法也自然提不出來，更不便將其公之于眾或媒介。1947年淮域蘇北水災，報告人薛篤弼經勘察給出的七條工程性措施及實施步驟較為具體，特別對沂沭諸水的治導，認為很關鍵，“應由淮河水利工程總局從速實施，以期根除水患”。③江蘇省政府編：《蘇北水災報告書》，1947年，第14頁。薛篤弼在1927年后歷任國民政府民政部、內政部、衛生部、水利委員會、水利部等部門部長，其任職的部門都與救災有直接關系，甚至即是救災的領導和主管機關，薛篤弼作為專家領導，其經對淮域蘇北勘災而提出的應對意見可信，也具權威性。

有的問題棘手，也需要勘災后充分醞釀，謀劃對策。針對1934年淮域江北五縣的蝗災，上文的安徽省建設廳向實業部呈交“擬請于洪澤湖附近設立治蝗機關并實行軍民合作開辟蘇皖魯邊區荒山地案”，即擬請“中央于洪澤湖附近三省邊區之中心地點設立治蝗機關，聯絡各省就近防除，彌患未然，更易收事半功倍之效。如能集合三省邊區之軍力與民力合作開辟該區荒地種植棉麻，荒山造林，一方肅清匪患，一方開拓利源，而蝗蟲亦可消滅于無形”。④安徽省建設廳：《防治蝗患案》，《農村復興委員會會報》1934年第2卷第2期，第19頁。皖建設廳的提議是根據勘災而來的信息所做的弭災對策，當中應包含勘災人員、專業機構和政府共同的想法或智慧。

至于災蠲的成數，也是勘災的重要內容，因無詳細的資料支撐，暫不知曉其如何具體評估。

余 論

民國時期的勘災機制及其運作情形即如上文所呈，從形式上看較為健全，相關法規體系大體成形，勘災組織體系架構清楚，災害信息收集和傳遞也還順暢，災害數據信息講求準確，從政府和社會兩個層面來看，視察員或勘災員也認真負責、勤苦耐勞，勘災對策意見適當。其實清代的勘災程序即較成形，如制作勘災表式；“勘災務在親履田畝”，避免多余少報；災分輕重，“應照被災村莊實在情形”；勘報期限，“夏災不出六月底，秋災不出九月底”；州縣印官查災，若本地佐雜尚少，“即稟道府派委鄰近佐雜”；錢糧蠲免的比例劃分等。①（清）李儕農：《荒政摘要》，李文海、夏明方主編：《中國荒政全書》第2 輯第4 卷，北京：北京古籍出版社，2004年，第520-522頁。與清代相比，民國時期的勘災機制除承繼傳統，更彰顯近代化的元素。勘災立法專門化，且不斷地進行修正，對查災的方法和步驟及災區負擔減免等做出細致的規定。組織設置更加專門化和專業化，建立科層制的管理體制。近代統計方法的引進，使得受災的人口、戶數、田畝及收成、家畜家禽、房屋、水利設施、流行病等勘災指標得以廣泛進行量化統計，災害計量及分等不再是“勘準分數、輕重，如八九十分、五六七分之等”的粗略概念。勘災人員大多具備近代相關知識，專業化的人才隊伍也在形成。近代傳媒、交通、電訊的發展，使災害信息傳遞“超過了傳統時代的布告等的效力”。勘災的過程比較細致周詳，從災后的每個資料匯編中可以清晰地看到。

但民國時期的勘災機制問題也不少。例如，由于該時期的法規具有虛置性，同時也未盡符合各災種實際，以及其他因素等，勘災行動未必依法而行。從1931年水災來看，《勘報災歉條例》沒有得到很好執行，“風水雹災及他項急災，應立時履勘，并限三日內勘畢，省派員復勘，應于據報后五日內出發，于到達災地后五日內勘畢”，條規死板，并不現實。筆者對《蘇賑紀要·勘災之部》的部分文電略作梳理，統計各視察員出發時間：江北區賑務專員成靜生“分電淮泗淮贛四縣長龐視察赴縣勘災希接洽保護”的時間是1931 年9 月29 日；郝紹斌視察興化災區的出發時間是10 月9 日；視察員吳凌霄等視察泰州、興化、東臺、江都災況，10月7 日由蘇州寓所出發至鎮江，是夜轉輪到揚州；視察員龐性存視察淮安災區，9 月30 日啟行，10 月2 日抵淮城；龐性存等10 月5 日馳抵淮陰視察，10月9日到泗陽；視察員楊晉卿視察鹽城，10月9日登輪，11日抵興化，其視察阜寧應在10月7日前，視察漣水、寶應沒交代出發時間，但視察結束給成靜生的回電是10 月28日；視察員盧紹鶴視察豐縣、沛縣，10月26日自揚州動身，27日抵沛縣。1931年水災為百年不遇之災，其嚴重性可想而知，雖有少數政府高級官員在8月份前往災區視察指導，但勘災人員前赴災區勘察的時間普遍在該年10月份，行動較為遲緩滯后，可能與水勢退緩有關。

現實中也存在為地方利益以小報大、以輕報重的情況，希圖獲取更多的救災資源支持，以致引發臨近其他災區民眾的不滿，這種情況偶有發生。故勘災人士的選擇還考慮籍貫問題，勘災或查放人士皆選災區的異籍人士，以免因桑梓之情而夸大災情，影響救災資源分配的公正與公平性。

加之民國政府自身的體制、機制問題，民國時期過多的內憂外患，不發達的經濟，竭蹶的財力，不靖的社會環境，給勘災等救災活動帶來無盡的干擾，效率和效益大打折扣。