論全球碳定價的碎片化發展及其管控路徑

蔣力嘯 于宏源

摘要： 碳定價是氣候變化治理的一種市場化手段。當前關于碳定價的研究大多聚焦于某個具體的碳定價機制，較少從宏觀上考察碳定價的發展態勢。在宏觀層面，全球碳定價總體上呈現多層次、無中心、少協調、弱連接的碎片化發展特征。從生成機理上看，這種碎片化發展狀態是碳定價機制差異化發展的結果，若不加以有效管控，可能會減損全球減排效率、破壞全球貿易體系。當前，管控全球碳定價的碎片化發展有四條可能路徑：碳定價機制連接、碳市場單邊延伸、“氣候俱樂部”和多邊主義路徑。國際社會應堅持以《聯合國氣候變化框架公約》治理進程為內核的多邊治理理念，運用自下而上與自上而下相結合的治理思路，采取標本兼治的治理方法，進一步完善多邊主義治理路徑。

關鍵詞：碳定價；碎片化；全球氣候治理；碳邊境調節；“氣候俱樂部”

中圖分類號：Ｄ９９６．９ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０１－００３１－１３

一、問題的提出

碳定價（ｃａｒｂｏｎ ｐｒｉｃｉｎｇ）是氣候變化治理的一種市場化手段，它主張“通過征收排放費或獎勵減排來遏制溫室氣體排放”。① 碳定價一方面可以將排放成本內部化，從而貫徹“污染者付費原則”（ｐｏｌｌｕｔｅｒ ｐａｙｓ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ）；另一方面，它也是經濟綠色轉型的金融手段，可將高耗能產業的利潤轉移至低碳和新能源產業，從而促進綠色科技創新。近些年，在全球范圍內，各類碳定價機制②的發展方興未艾，被碳稅和碳排放權交易系統覆蓋的溫室氣體排放比例逐年上升，從２０１３ 年的７％增長至２０２３ 年的約２３％。③ 此外，據世界貿易組織統計，在各國根據《巴黎協定》提交的國家自主貢獻（ＮＤＣｓ）中，有三分之二提到將考慮使用碳定價機制實現減排目標，①這預示著未來碳定價機制的數量和覆蓋面或將進一步增長。

氣候變化是典型的全球性問題，需要在全球層面上進行資源配置與協調，在理想情景下，建立一個統一的碳定價體系并實行全球統一的碳價格有助于最大程度上發揮碳定價工具的作用。然而在現實中，全球碳定價的發展方式卻是高度碎片化的：第一，受諸多因素限制，建立全球統一的碳定價機制是一個遙不可及的目標；第二，因技術、政策和發展水平的差異，當前國家和地區之間的碳定價機制的聯系性較弱，難以形成全球碳定價體系；第三，由于各國家和地區的政治、經濟及社會情況各有不同，各轄區在構建碳定價機制時融入了很多個性化方案，這進一步加深了碎片化程度。隨著不同碳定價機制的涌現，全球碳定價的碎片化發展將會在較長時間內成為一個總體性趨勢。

因此，對全球碳定價碎片化發展的研究具有較大現實意義。第一，它有助于為《巴黎協定》第六條之上的制度構建提供理論指引，深化各國對國際碳市場發展前景及其局限性的認識；第二，它可以為國家或地區碳定價機制的發展提供幫助，特別是在碳定價機制的國際合作、跨境連接及區域中心建設等方面；第三，它可以對合理管控全球碳定價碎片化發展提供學理支撐，使得這種碎片化發展不至于走向撕裂式發展。

目前，關于全球碳定價碎片化發展的討論大多集中在如何實現碳定價機制的連接，研究視野聚焦于具體的技術層面。然而，碳定價是涉及環保、經濟、政治等領域的綜合性議題，需要被置于更寬廣的視野下加以考察。鑒于此，本文嘗試從全球治理的視角探究全球碳定價的碎片化發展，以解答以下問題：碳定價碎片化發展主要表現在哪些方面？ 它會帶來什么影響？如何對它進行有效管控？

二、全球碳定價碎片化發展的主要特征

理論界對全球治理碎片化現象已有較為深入的研究。阿米塔夫· 阿查亞（ ＡｍｉｔａｖＡｃｈａｒｙａ）認為，全球治理進程已不再由多邊機制單獨主導，而是由一系列不同組成性質（組織、機制和隱性制度）、不同構成主體（公共和私人）、不同范圍（雙邊到全球）及不同領域（特定政策領域和普遍政策領域）的國際制度構成，因而呈現出碎片化現象。② 弗蘭克· 比爾曼（Ｆｒａｎｋ Ｂｉｅｒｍａｎｎ）等也認為，全球治理架構碎片化是指某個政策領域不是由單一的國際機制加以規范，而是依靠多個在特征、構成、空間范圍及主題上都存在差異的治理機制。③ 概言之，全球治理碎片化主要表現為相關制度、機制和措施的差異化發展。

實踐中，全球碳定價的基本發展格局完全符合理論所描繪的圖景。自芬蘭和瑞典先后于１９９０ 年和１９９１ 年建立國內碳稅系統以來，碳定價機制已經歷了３０ 多年的發展。根據世界銀行２０２３ 年《碳定價機制發展現狀與未來趨勢報告》顯示，全球共有７３ 個碳定價機制在運行中，覆蓋３９ 個國家轄區和３３ 個次國家轄區。④ 這些碳定價機制在碳價格表現、機制類型、轄區覆蓋、參與主體等方面表現出明顯的差異性和多樣性，使得整個全球碳定價發展呈現多層次、無中心、少協調、弱連接的碎片化特征。

（１）轄區間碳價格的差異性

由于全球７０ 多種碳定價機制各自是一套獨立的價格生成體系，彼此之間大多沒有建立緊密的聯系，因此他們所生成的碳價格也各不相同。例如，同樣是高收入轄區，列支敦士登、瑞士、瑞典的碳價格超過了１２０ 美元每噸（２０２３年４ 月），而同期美國區域碳污染減排計劃（ＲＧ?ＧＩ）的碳價格不到２０ 美元每噸。① 更為關鍵的是，當前各轄區的碳價格缺少聯動性。在金融領域，轄區間資產價格存在差異很正常，即便在成熟的國際大宗商品市場（如石油和天然氣市場）中，不同地區內商品的現貨或期貨價格也存在差異。但是，在成熟的國際大宗商品市場中，地區市場價格表現出非常明顯的聯動效應，即某地商品價格的變動會迅速傳導到其他地方。但是，目前全球各轄區的碳價格基本是相互割裂的，幾乎沒有任何聯動性。

（２）碳定價機制類型的多樣性

按照世界銀行的分類標準，碳定價機制包括五種基本類型：排放權交易體系（ｅｍｉｓｓｉｏｎｔｒａｄｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ， ＥＴＳ）、碳稅（ｃａｒｂｏｎ ｔａｘ）、碳信用機制（ｃｒｅｄｉｔｉｎｇ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ）、基于結果的氣候融資（ｒｅｓｕｌｔｓ－ｂａｓｅｄ ｃｌｉｍａｔｅ ｆｉｎａｎｃｅ，ＲＢＣＦ）以及內部碳定價（ｉｎｔｅｒｎａｌ ｃａｒｂｏｎ ｐｒｉｃｉｎｇ）。② 這些機制在制度設計原理上存在很大差異。例如，排放權交易體系（以下簡稱碳市場）和碳稅背后有完全不同經濟學理論支撐：前者主要依據科斯（Ｒｏｎａｌｄ Ｃｏｒｓｅ）的產權理論，追求對減排量的控制，后者則立基于庇古（Ａｒｔｈｕｒ Ｃｅｃｉｌ Ｐｉｇｏｕ）的稅收理論，追求對碳價格的控制。③ 兩者雖然目標一致，但在具體制度設計上卻大相徑庭。盡管不少碳稅機制能夠確保減排量達到最低目標，一些碳市場也加入了穩定價格條款，但這并未在根本上消除兩者之間的差異性。

此外，發展程度的不同也是碳定價機制差異性的體現。在成熟度較高的碳市場，碳交易既可以在場內市場進行，也可在場外市場開展，前者依賴標準化合約，后者由交易主體自由約定合約的價格和交易量。發達的碳市場還已發展出衍生品交易市場（ｄｅｒｉｖａｔｉｖｅ ｍａｒｋｅｔ），為交易主體提供避險工具，而一些處于起步階段的碳市場則暫時沒有相關制度設計。

（３）碳定價機制覆蓋轄區的多層性

碳定價機制所覆蓋的轄區包括全球、區域、國家、次國家四個層次，他們疊床架屋、相互交錯。在全球層面，《京都議定書》建立起三個國際碳排放權交易機制（即國際排放貿易、聯合履行和清潔發展機制）。隨著《京都議定書》逐漸退出歷史舞臺以及《巴黎協定》第六條實施細則的進一步完善，一套全新的全球自愿合作機制開始啟動。④

在全球層面，一些特定行業的碳定價機制也已出現，例如國際民航組織（ＩＣＡＯ）啟動了國際航空碳抵消減排計劃（ＣＯＲＳＩＡ），將運營國際航線的航空公司納入碳交易體系。在區域層面，歐盟碳市場（ＥＵ－ＥＴＳ）是第一個在地區一體化組織層面上建立的碳定價機制。經過四個階段的發展，歐盟碳市場克服各種機制障礙，逐漸走向成熟，成為強制碳市場的標桿。歐盟碳市場成立后，歐盟成員國國內已經存在的碳定價機制可以繼續運行，設立新的國內碳定價機制也不會受到歐盟層面的限制，兩者之間沒有替代關系。目前，包括德國、法國、西班牙、奧地利等諸多歐盟成員國的國內碳定價機制與歐盟碳市場是并存式運作的。

此外，國家層面的碳定價機制在數量上也在不斷增長。加拿大、英國、瑞典、新西蘭等發達國家以及中國、哈薩克斯坦、南非和阿根廷等發展中國家的碳定價機制都已投入運行。巴西、巴基斯坦、土耳其、印尼等國也正在考慮籌建全國碳定價機制。在次國家層面，以省（州）和城市為轄區的碳定價機制同樣處于蓬勃發展期，一些次國家層面的碳定價機制在影響力和知名度上甚至超越了一些國家層面的碳定價機制。

（ ４）碳定價參與主體的多元化

參與碳定價的主體類型眾多，政府部門、國際組織、企業、非政府組織甚至是個人都可在碳定價機制中發揮重要作用。在需求端，政府可以運用碳定價機制履行國際義務，參與全球氣候治理；企業可以利用碳市場履行減排目標，踐行環境、社會和公司治理（ＥＳＧ）理念，塑造企業形象；一些基于個人碳足跡的碳普惠系統也在醞釀和設計中。在供給端，公共主體和私人主體都可以參與碳定價機制的建構、運行與維護。

一般而言，當一國政府和公民比較重視氣候變化問題時，以公共主體為主要參與者的公治理（ｐｕｂｌｉｃ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）模式會占主導地位。相反，當政府因政治阻撓無法引入碳定價機制時，私人主體主導的私治理（ｐｒｉｖａｔｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）模式會起到更加突出的作用。① 因此，在一些強制碳市場中，政府部門往往起到更重要的作用；在自愿碳市場中，諸如黃金標準（Ｇｏｌｄ Ｓｔａｎｄａｒｄ）、自愿減排標準（Ｖｅｒｉｆｉｅｄ Ｃａｒｂｏｎ Ｓｔａｎｄａｒｄ）等私人標準組織（ｐｒｉｖａｔｅ ｓｔａｎｄａｒｄ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ）的作用更加突出。還有一些機制具有公私混合的性質，如聯合國全球契約組織（ＵＮ Ｇｌｏｂａｌ Ｃｏｍｐａｃｔ）發起的“ 關注氣候” 倡議（ Ｃａｒｉｎｇ ｆｏｒ Ｃｌｉｍａｔｅ ，Ｃ４Ｃ）等。

三、全球碳定價碎片化發展的利弊分析

在理論層面，關于全球治理架構碎片化的利弊一直存在爭議：一派觀點認為，全球治理架構碎片化能產生許多積極作用，它一來有利于行為體作出更快、更有創意和更具深遠影響的決策，二來可為政策實驗創造空間，使得成功的制度安排在與其他制度安排的競爭中脫穎而出并得到效仿與推廣。另一派觀點則認為，碎片化總體上是負面的，它破壞了國際法的可信度、可靠度和權威性，導致治理機制的低效、無效、重疊及沖突現象，造成高額的交易成本，甚至可以被視為是強國破壞多邊體系進而限制弱國影響力的一種戰略手段。②

３．１ 碳定價碎片化發展的積極作用

具象到碳定價領域，就積極方面而言，碎片化發展為碳定價機制在全球范圍內的迅速擴散創造了條件。

由于碳定價機制涉及稅收、能源轉型、經濟利益分配等直接關乎民生的問題，因而在一些條件不成熟的國家或地區建立碳定價機制會遇到巨大的政治阻力。而且，維持和運營碳定價機制需要付出一定行政成本，并非所有國家或地區都能承擔得起。在此背景下，允許一些具有能力和意愿的轄區先行建立起適合自己的碳定價機制是更為可取的途徑。此外，面對不同政治、經濟和社會環境的轄區，碎片化發展狀態能展現出較強的靈活性與適應性，這是全球統一的碳定價機制所不具備的優勢。得益于碳定價機制在類型、具體制度、溫室氣體覆蓋面、監管嚴格程度等方面可以加入個性化方案，不同國家或地區可以根據自己的實際情況進行制度選擇或開展制度創新。在現實中不論是農業國，還是以制造業或服務業為主的國家，都可以建立適合自身的碳定價機制。

在國內層面，碎片化發展的優勢同樣有所表現。以美國為例，美國在聯邦層面建立碳定價機制的努力屢受政治因素的阻礙，特別是在民眾的壓力下，美國國會要制定含有碳定價機制的法案舉步維艱。① 但即便在此背景下，美國地方層面的碳定價機制仍在蓬勃發展，為致力于加快綠色轉型進程的州或城市提供了必要的政策工具，很大程度上彌補了聯邦層面的制度缺失。截至２０２３ 年底，美國區域碳污染減排計劃覆蓋了１１ 個州，并正在探索將覆蓋行業拓展至交通領域；加州碳市場不僅實現了排放覆蓋的擴大，還成功與加拿大魁北克省和安大略省建立了正式的機制連接。由此可見，對美國來說，其國內碳定價碎片化發展是克服聯邦層面政治束縛的一種變通手段，客觀上有利于全國整體氣候目標的實現。

３．２ 碳定價碎片化發展的負面效應

盡管碳定價碎片化發展符合現實之需，但它會帶來兩個問題：第一，降低全球減排效率。如果以減少溫室氣體排放作為唯一的政策目標，那么在全球層面實行統一的碳定價機制是所有方案中最高效的。一方面，全球統一的碳定價機制可以激勵減排主體在全球范圍內找到最低成本的減排路徑；另一方面，由全球碳定價機制形成的全球碳價格可以最大程度地發揮價格信號的指導作用，促進國家和企業實現低碳創新。

定量測算也支持上述觀點。埃迪·貝克斯（Ｅｄｄｙ Ｂｅｋｋｅｒｓ）和吉安馬科·卡里奧拉（Ｇｉａｎ?ｍａｒｃｏ Ｃａｒｉｏｌａ）對三種全球碳定價方案進行了模擬測算：方案一是全球統一的碳定價機制，方案二是無協調的區域碳定價機制，方案三是不包含排放交易的全球統一碳價格。測算結果顯示，方案一和方案三最有效：一方面，方案一和方案三可實現最低成本的降碳。要將全球溫度上升控制在２℃目標內，采取方案二需要將國際平均碳價格維持在７５ 美元以上，采取方案三要求達到５６．７ 美元，采取方案一則只需達到５６．５美元。另一方面，方案一和方案三可以減少經濟損失。在２℃目標的約束條件下，在不考慮減排帶來的經濟收益的情況下，方案二將導致全球ＧＤＰ 減少０．６８％，方案三為０．４９％，方案一則最優，僅為０．４６％。②

第二，損害國際貿易體系。實行碳定價意味著相關企業將為碳排放支付費用，這必然會導致生產成本的上升，而在國際貿易中，這種生產成本的上升最終會反映到產品的國際競爭力上。因此，碳定價與國際貿易高度相關，而全球碳定價治理碎片化的負面影響也完全可能外溢到國際貿易領域。有鑒于此，包括歐盟在內的一些發達國家認為，在其他因素保持不變的情況下，在碎片化的全球碳定價治理中，那些實行碳定價的國家相對不實行碳定價的國家來說，其國內生產的產品會喪失國際競爭優勢；同理，那些實行嚴格碳定價的國家相對實行寬松碳定價的國家也會出現產品競爭力下降問題。在這種情景下，理性的企業會選擇將產能轉移到不實行碳定價或實行寬松碳定價的國家，不僅會導致碳排放的轉移，即“碳泄漏”（ｃａｒｂｏｎ ｌｅａｋ），還會導致產業外遷和工作崗位的流失。為了防止這種局面出現，美歐試圖引入碳邊境調節（ｂｏｒｄｅｒ ｃａｒｂｏｎ ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ），即通過征收進口產品稅費來抹平因碳定價而導致的產品價格差異，歐盟的碳邊境調節機制（ＣＢＡＭ）就是該思路付諸實踐后的產物。但碳邊境調節機制一方面涉嫌違背ＷＴＯ 規則，另一方面也與氣候治理中的“共同但有區別的責任原則”相違背，③因而可能迫使受影響的國家采取貿易報復措施，包括根據對等原則設立自己的碳邊境調節機制。對此，世貿組織的相關研究也表示擔憂，認為“不同的碳定價機制的擴散可能導致高昂的交易成本，促使相關國家引入碳邊境調節機制，而這反過來可能導致貿易緊張”。①

３．３ 折中觀點及其優勢

通過上述分析可知，全球碳定價碎片化發展的利弊不能一概而論，關鍵要看到其背后深層問題其實是理想與現實的撕裂。若以理想狀態作為參照系，消除碳定價碎片化，甚至直接實行全球統一的碳定價機制固然有助于提高全球減排效率；但在現實中，由于全球在經濟和社會發展上依然存在巨大的不平衡，完全消除碳定價碎片化或許是一個遙不可及的目標。因此，在理想與現實之間，一條更可取的路徑是思考如何在接受全球碳定價碎片化發展的同時，對其進行有效管控，盡可能地降低碎片化所帶來的負面效應。

上述這種折中觀點在理論上也能得到支持。全球治理架構碎片化現象難以避免，它是由全球治理結構多樣性與利益多元化訴求所導致的，是對單一治理機制失靈的一種必要且適時的反應，是國際體系的持久特征。② 因此，問題的關鍵不在于探究碎片化的利弊，而在于如何應對碎片化。正如凱倫·斯科特（Ｋａｒｅｎ Ｎ．Ｓｃｏｔｔ）所言，“國際環境法學者和政策制定者今日面對的問題不是如何消除碎片化及其后果，而是如何管控其所帶來的風險并擴大其潛在的收益”。③ 更進一步說，應對全球治理碎片化的重點其實應放在如何推動協同性碎片化（ｓｙｎｅｒ?ｇｉｓｔｉｃ ｆｒａｇｍｅｎｔａｔｉｏｎ）和合作性碎片化（ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｆｒａｇｍｅｎｔａｔｉｏｎ）， 避免出現沖突性碎片化（ｃｏｎｆｌｉｃｔｉｖｅ ｆｒａｇｍｅｎｔａｔｉｏｎ）。④

實踐中，折中觀點也具有可操作性。經驗研究表明，全球碳定價碎片化發展并不意味著不同的碳定價機制間必然發生沖突，在某些情況下，不同的碳定價機制甚至會在碎片化發展的總體趨勢中相互協調、相互補充。雅各布·斯科夫加德（Ｊａｋｏｂ Ｓｋｏｖｇａａｒｄ）和賈娜·卡納萬（Ｊａｎａ Ｃａｎａｖａｎ）對全球１３ 個主要碳定價機制按照公私維度（公共、私人和混合）和治理功能維度（標準制定、承諾履行、實際運行、信息與網絡、融資）進行分類研究發現：首先，碳定價機制之間雖然沒有明確分工，而且在地理范圍、政策領域和治理功能上存在重疊，但總體上碳定價機制復合體（ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｃａｒｂｏｎ － ｐｒｉｃｉｎｇｃｏｍｐｌｅｘ）依然保持著適當的一致性；其次，碳定價機制間公私差異沒有引起沖突，公共主體主導的機制主要適用于推進強制碳定價，而私人主體主導的機制主要適用于推進自愿碳市場和提供碳抵消（ｃａｒｂｏｎ ｏｆｆｓｅｔ）；最后，在功能重疊的碳定價機制間存在著非正式的溝通與聯系渠道，這不僅極大地消除了機制間潛在的沖突，還創造了許多合作點，如運作碳抵消項目、促進標準的制度化等。⑤

杰西卡·格林（Ｊｅｓｓｉｃａ Ｆ． Ｇｒｅｅｎ）在對碳定價中的公私兩類主體作了細致的調查后也發現，在看似混亂的碳定價發展狀態中其實存在著秩序。首先，公私兩類主體分工不同，政府部門是碳定價機制的創造者，而私人行為體在制定碳抵消標準上特別活躍，通常不牽頭創設碳定價機制；其次，在公私兩套標準并存的體系中，私人標準通過對公共標準的主動連接，事實上鞏固了公共標準在機制復合體中的核心地位；最后，私人標準之間的競爭基本上是良性的，他們之間既表現出政策趨同效應又表現出逐頂競爭的良性趨勢。⑥ 從以上研究可知，對碳定價碎片化發展進行有效管控是現實可行的，但問題的關鍵是要找對合適的路徑。

四、全球碳定價碎片化發展的主要管控路徑

為進一步發揮碳定價的積極作用，國際社會提出了諸多方案建議，其中有些方案已被實施。在這些業已付諸實踐的方案中，有四條路徑可能有助于管控全球碳定價的碎片化：一是碳定價機制連接路徑，即在不同的機制間建立正式或非正式的連接；二是碳市場單邊延伸路徑，即通過碳邊境調節機制（ＣＢＡＭ），以強制或半強制方式將某一轄區的碳定價機制向外推廣；三是“氣候俱樂部”路徑，即構建一個由少數幾個國家組成的小集團，用小多邊主義（ｍｉｎｉｌａｔｅｒａｌｉｓｍ）方式實現碳價格協調；四是多邊主義路徑，即依靠《聯合國氣候變化框架協議》（ＵＮ?ＦＣＣＣ）或世界銀行等多邊平臺，逐步建立起全球碳定價體系或政策協商論壇。

４．１ 碳定價機制連接路徑

碳定價機制的連接旨在實現不同轄區內碳定價機制的有效聯通。這種連接可以是一種非正式的連接，比如碳定價機制的信息交換與共享。① 但在更多情況下，碳定價機制的連接是指正式的連接，即一個轄區可以使用另一個轄區的配額或減排量來實現其減排目標，不論這些目標是在國家還是次國家層面通過的。② 舉例而言，當Ａ 國和Ｂ 國的碳市場建立連接后，Ａ 國國內的企業可以將多余的排放配額轉讓給Ｂ 國有需求的企業；Ａ 國也可以與Ｂ 國建立碳信用（ｃａｒｂｏｎ ｃｒｅｄｉｔ）的單向或雙向認可，這樣Ａ 國國內減排項目所產生的碳信用就能在Ｂ 國的碳定價機制中使用，幫助后者的國內企業實現減排目標。

同類型的碳定價機制可以實現相互連接，不同類型的機制也可以。例如，墨西哥的國內碳稅制度允許企業通過購買其國內清潔發展機制（ＣＤＭ）項目產生的碳信用來抵免全部或部分稅收。再例如，一些氣候融資機制可通過世界銀行的“碳發展倡議”（Ｃｉ－Ｄｅｖ）和“甲烷和氣候變化減緩試點拍賣設施”（ＰＡＦ）與清潔發展機制建立聯系。

理論上，碳定價機制的連接有利于降低整體減排成本。一般而言，發展中國家的邊際減排成本相對較低，而發達國家相對較高。正是由于這種成本差異的存在，當碳定價機制實現連接后，減排成本較高的轄區從成本較低的轄區購買配額和碳信用就有利可圖，相當于用更低廉的成本實現了減排目標。據估算，在控制成本不變的條件下，相對于碳定價機制分立狀態而言，實現碳定價機制的連接更有助于提高減排雄心。③ 不過，在現實中，碳定價機制連接路徑會遇到技術、效果和政治上的諸多障礙，很難按照理論設想的那樣有效運轉，因此碳定價機制連接的成功案例雖然有但并不多。

首先，在技術上實現碳定價機制的連接并非易事。碳市場的連接要求建立一個共同的監測、報告與核查（ＭＲＶ）體系和碳審計框架，對可交易減排量采用一致的定義，并且需要針對關鍵機制要素建立統一的標準，這些事項都需要技術專家和談判專家進行細致的溝通。因此，碳市場之間兼容性不足常常是妨礙連接建立的重要因素。④ 除了建立統一的標準外，不同類型的碳定價機制的連接還要確定一套估算碳價格（特別是隱性碳價格）的方法與過程，實現連接的難度更大。

其次，在協調不充分或缺乏頂層設計的情況下，連接碳定價機制的實際功效可能無法達到理論預期水平。碳定價機制實現連接后，企業有動力向管理最松、遵約成本最低的轄區購買配額或碳信用，使該轄區內的碳定價機制受到追捧，從而出現“劣幣驅逐良幣”現象。例如，歐盟碳市場曾經與清潔發展機制（ＣＤＭ）實現了連接，允許歐盟碳市場控排企業通過購買清潔發展機制中的“經核證的減排量”（ＣＥＲ）來履約。但很快，歐盟碳市場就出現了過度使用“經核證的減排量”的現象，這是導致歐盟碳市場初期效果不彰的原因之一。此外，碳定價機制的連接也增加了碳價格劇烈波動的可能性，使得一個轄區內碳價格的波動迅速傳導到另一個轄區，這可能對那些處于初創期的碳定價機制打擊很大。因此，碳定價機制的連接需要考慮程度問題。在一定閾值范圍內的連接能夠實現收益，但超過閾值范圍可能過猶不及。正因為如此，政策制定者不得不對碳定價機制的連接設置“安全閥”，比如將跨轄區碳信用交易限制在一定比例內。這種制度設計固然增加了安全性，但它必須以減損制度效能為代價。換言之，完全且充分的碳定價機制連接只存在于理論層面，無法真正落地。

最后，碳定價機制的連接也面臨許多政治層面的問題。一是資金轉移引發的政治博弈問題。這點在發達國家和發展中國家碳定價機制的連接中體現得最為明顯。比如，發達國家購買發展中國家的碳信用必然伴隨著資金轉移，在發達國家看來，這種資金轉移是對發展中國家的補貼或援助，而在發展中國家看來，這是前者的責任與義務。這種認知上的差異是雙方產生矛盾的重要原因。二是政府掌控力喪失問題。碳定價機制的連接可能會在客觀上削弱一國政府部門對其國內碳定價機制的管控力。不同于金融市場等自生自發的市場機制，碳定價機制高度依賴政府參與，因而政府喪失對機制的掌控力可能會引發一系列問題。此外，技術層面上碳定價機制的連接還可能涉及主權問題，如碳排放量的現場核查。即便在歐盟碳市場中，成員國也未能對監管者現場核查問題達成一致。① 三是碳定價機制的連接會造成利益重新分配。有研究認為，那些邊際減排成本居高不下的實體或將成為碳定價機制連接的贏家，而那些本來可以較低價格實現履約的實體可能成為輸家，進而形成一股阻礙碳定價機制連接的政治力量。②

４．２ 碳市場單邊延伸路徑

碳市場的單邊延伸是歐盟采取的一種路徑選擇。歐盟碳市場是當前國際上最成熟的碳定價機制，但它實行的免費配額制度一直是制約其進一步發展的主要因素之一。為了貫徹歐洲綠色新政（Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｇｒｅｅｎ Ｄｅａｌ），歐盟委員會于２０２１ 年７ 月推出了名為“減碳５５”（Ｆｉｔ ｆｏｒ ５５）一攬子氣候計劃，其中一項重點內容就是對歐盟碳市場進行改革。按照改革計劃，歐盟擬于２０２６ 年開始削減免費配額的發放，直至２０３４ 年完全取消，而為了防止由此導致的“碳泄漏”，歐盟推出了碳邊境調節機制（ＣＢＡＭ）作為配套措施，其核心內容就是對歐盟碳市場涵蓋的部分商品征收一筆進口費用，使得歐盟進口的商品與歐盟境內企業生產的商品承擔同等的碳排放成本。

盡管碳邊境調節機制的主要目的是保護國內產業，但其另一個重要目的是倒逼歐盟貿易伙伴引入碳價格，因此碳邊境調節機制其實也可以被理解為推動全球碳定價的一種方式。③具體而言，碳邊境調節機制試圖通過兩種方式推動全球碳定價體系的整合：一是強制適用歐盟碳價格。碳邊境調節機制的稅費征收直接采用歐盟碳市場配額（ＥＵＡｓ） 的市場價格計算。即便某國生產某個產品的含碳量比歐盟生產同類產品低，但只要該國沒有采取顯性碳價格或該國碳價格低于歐盟碳市場配額價格，就可能會被征收進口費用。這實際上就意味著，歐盟碳價格被單邊適用到了碳邊境調節機制覆蓋范圍內的進口產品上。二是碳市場連接的方式。碳邊境調節機制規定，如果產品出口國的碳市場與歐盟碳市場建立正式連接，或者直接加入歐盟碳市場，那么就可以豁免適用邊境調節，例如像瑞士這種已經與歐盟碳市場建立正式連接的國家就不用向歐盟繳納相關費用。總之，為了避免被征收“碳關稅”，與歐盟保持貿易往來的國家要么選擇建立自身的碳定價機制，并將顯性碳價格提高到不低于歐盟碳價格的水平，要么選擇與歐盟開展談判，實現雙方碳定價機制的連接。

從管理碳定價碎片化發展的角度看，這種單邊延伸的路徑存在很大問題。第一，實施碳邊境調節機制（ＣＢＡＭ）未必能夠成功地倒逼其他國家建立自身的碳定價機制。① 如果一國實行碳定價機制，其國內生產成本必然會因為能源成本的上升而上升，再加上配套行政和運營費用，該國實際花費的成本甚至可能會超過支付給歐盟的“碳關稅”。在此情形下，該國設立自己的碳定價機制缺乏足夠的物質激勵。第二，正如前文所述，由于碳邊境調節機制這種單邊措施涉嫌違反ＷＴＯ 規則，一旦實施可能會遭到其他國家的反制，包括針鋒相對地征收“碳關稅”。這種局面不僅增加了行政成本、稅收負擔等無謂損失（ｄｅａｄｗｅｉｇｈｔ ｌｏｓｓ），甚至最終可能會沖擊到全球貿易體系。盡管《世界環境公約（草案）》試圖通過增加“預防”條款使“碳關稅”合法化，“法律沖突條款”的缺失或將激發“環境貿易戰”。② 第三，鑒于碳價格主要受交易額度稀缺性和減排邊際成本的影響，碳邊境調節機制強推歐盟碳價格忽略了發展中國家與發達國家在減排能力和責任上的差別，將損害氣候治理中的“共同但有區別的責任”原則。總之，碳邊境調節機制無法減少全球碳定價碎片化帶來的負面影響，反而可能引發氣候與貿易政策之間的沖突，令問題更加復雜化。

４．３ “氣候俱樂部”路徑

“氣候俱樂部”路徑主張由若干碳排放大國組成集團，在集團內部實現成員間氣候和貿易政策的協調，對集團外部則通過設置貿易壁壘（如征收統一關稅）的方式讓非集團成員受到懲罰，迫使后者提高減排力度并最終加入該集團。相較多邊氣候治理進程，“氣候俱樂部”是一種議題更具體、合作范疇更窄、成員規模更有限的合作形式。③ 近年來，“氣候俱樂部”在理論和實踐上都有新的發展，與碳定價的聯系也日益緊密，為解決碳定價治理碎片化問題提供了新思路。在理論上，諾貝爾經濟學獎得主威廉·諾德豪斯（Ｗｉｌｌｉａｍ Ｄ．Ｎｏｒｄｈａｕｓ）將協調碳價格列為構建“氣候俱樂部”的重要事項。他認為，采取協調的碳價格來促進減排比單純限制碳排放更可取。一方面，采取協調的碳價格可使所有國家、所有部門承擔同樣的減碳成本；另一方面，針對統一碳價格的談判有助于簡化“氣候俱樂部”構建進程。④ 在實踐中，“氣候俱樂部”路徑也有新的發展，美歐等發達國家對之尤為推崇。２０２２ 年６ 月２８ 日，七國集團發表建立“氣候俱樂部”的共同聲明，特別強調未來要在俱樂部內通過顯性的碳定價（ｅｘｐｌｉｃｉｔ ｃａｒｂｏｎ ｐｒｉｃｉｎｇ）實現減排。⑤

在理想狀態下，“氣候俱樂部”路徑更有利于降低碳定價的碎片化。相對單邊路徑，“氣候俱樂部”路徑中包含了更多的溝通與協商；相對多邊進程而言，參與“氣候俱樂部”的行為體數量更少，理論上更容易形成談判結果。但是，“氣候俱樂部”路徑同樣面臨不少挑戰。一方面，要在“氣候俱樂部”內部實現碳價格的整合難度依然很高，它同樣會遇到碳定價機制連接過程中存在的技術、效用和政治難題；另一方面，即便“氣候俱樂部”最終順利建成，實現了內部碳定價機制的高度整合，但這可能意味著俱樂部內部和外部之間鴻溝越來越深、壁壘越來越高，使其后續難以再吸納新成員加入。換言之，沿著俱樂部的路徑，全球碳定價碎片化程度可能只會在表面上有所降低，而在深層次上反而會進一步加深。

當前“氣候俱樂部”路徑在實踐中也暴露出諸多問題，以七國集團“氣候俱樂部”為例，該方案在落實過程中至少存在兩大難題：一是美歐在碳價格協調上存在較大分歧。美國在聯邦層面難以形成顯性碳價格，因此只能更多依靠隱性碳價格。由于目前解決隱性碳價格與顯性碳價格的等價性問題尚無良策，①這就使得七國集團“氣候俱樂部”方案所追求的碳價格協調難以有效落實。事實上，連歐盟自己的研究報告也承認，任何關于非定價工具與顯性碳價格等同的政治協議都缺乏堅實的方法學基礎。② 二是七國集團“氣候俱樂部”方案的封閉性可能使碎片化加劇而非降低。盡管七國集團在聲明中表示“氣候俱樂部”將具有“包容性”和“開放性”，但鑒于七國集團本身就是發達國家的封閉集團，加之該俱樂部設置了較高的成員資格門檻（如接受１．５℃減排目標、在２０５０ 年實現氣候中和），③從而將許多發展中國家排除在外。

在《聯合國氣候變化框架公約》第２８ 次締約方大會（ＣＯＰ２８）上，七國集團主導的“氣候俱樂部”正式啟動。④ 值得注意的是，在該組織發布的《２０２４ 年工作計劃》中并沒有提到碳定價，僅籠統地提及“解決碳泄漏”， ⑤這也再次印證了通過“氣候俱樂部”路徑來協調碳定價絕非易事。

４．４ 多邊主義路徑

《巴黎協定》第六條為多邊路徑應對碳定價治理碎片化打下了良好的制度基礎。《巴黎協定》第６．２ 條引入了一個核算和報告框架，允許締約方制定和實施合作方法；第６．４ 條則建立了一個由《聯合國氣候變化框架公約》（ＵＮＦＣＣＣ）下設機構進行監督的計入機制，可被視為清潔發展機制（ＣＤＭ）的繼承和延續。第６．２ 條和第６．４ 條都允許緩解成果（ＭＯｓ）在國際層面的生產和轉讓，是國際碳資產市場化的重要依據。

２０２１ 年１１ 月，第２６ 屆聯合國氣候變化大會關于《巴黎協定》第六條實施細則的談判取得了重大進展， 解決了諸如雙重計算（ ｄｏｕｂｌｅｃｏｕｎｔｉｎｇ）、清潔發展機制（ＣＤＭ）的銜接、碳信用的額外性和基線設定等爭議較大的問題，為未來國際碳市場的運行提供了制度保障。《巴黎協定》第六條如果能正常運轉，將在一定程度上減少全球碳定價碎片化發展。一方面，它建立起一套類似于清潔發展機制的國際減排認證機制，以國際可轉讓減排成果（ＩＴＭＯ）作為一種國際通用的、可交易的減排量；另一方面，它允許各國靈活地使用強制性碳交易或定價方案，并用自愿市場為之賦能。

然而，《巴黎協定》第六條在降低碳定價治理碎片化的實際效果方面究竟會有怎樣的表現仍有待觀察。雖然《巴黎協定》第六條落地后，各轄區的碳價格理論上會以國際可轉讓減排成果（ＩＴＭＯ）為準繩相互靠攏，最終形成一個統一的碳定價體系，但為了防止國際可轉讓減排成果對高價碳市場造成沖擊，不排除各轄區未來會推出國際可轉讓減排成果使用上限。① 也有學者認為，《巴黎協定》第六條對促進碳定價政策的融通起了促進作用，但它畢竟是一種基于締約方自愿參與的合作方法，因此只能以一種零碎的方式推動國際碳價格的形成。②

除《巴黎協定》第六條以外，一些非正式的多邊政策協調機制也為管控全球碳定價碎片化起到了積極作用。例如“碳市場平臺”（ＣａｒｂｏｎＭａｒｋｅｔ Ｐｌａｔｆｏｒｍ）通過舉行高級別年會的形式，促進各轄區間碳定價政策的交流和溝通。再例如世界銀行主導的“碳定價領導聯盟”（ＣａｒｂｏｎＰｒｉｃｉｎｇ Ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ Ｃｏａｌｉｔｉｏｎ， ＣＰＬＣ）匯集了來自各級政府、私營部門和民間社會的領導人，共同就現有碳定價政策的實施開展討論、分享經驗，并推動新政策措施的出臺。盡管這類組織能對管理全球碳定價碎片化發揮積極作用，但由于他們與《聯合國氣候變化框架公約》框架下的治理進程尚未形成機制化的聯系，在代表性、合法性和權威性等方面仍有待提升。

五、管控全球碳定價碎片化發展的完善方案

與商品和金融市場不同，碳定價不是自生自發的制度，而更多是人之設計的制度。③ 受制于人類理性的局限性，要對全球碳定價碎片化問題進行有效管控需要通過制度試錯的方式，在長期實踐中探尋出一條最佳途徑。可是，當前全球氣候治理已到了刻不容緩的境地，完全寄希望于制度試錯可能會貽誤重要的時機，造成難以挽回的損失。因此，國際社會亟需加快治理進程，綜合過往全球治理特別是全球氣候治理的經驗，在理性光照的范圍內，甄別、剔除或改造一些存在明顯謬誤或不切實際的方案，并通過溝通與協商凝聚治理共識、提出應對方案。

第一，堅持以《聯合國氣候變化框架公約》為內核的多邊治理理念。盡管碳定價碎片化將長期存在， 但通過締造核心制度（ ｃｏｒｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ），這種碎片化發展狀態可以朝著協同性碎片化或合作性碎片化的方向演化，最大程度避免沖突性碎片化的產生。④ 從這個意義上說，堅持以《聯合國氣候變化框架公約》為內核的多邊治理理念本質上就是在締造這個核心制度，為構建碳定價協同性碎片化或合作性碎片化發展創造前提條件。實踐中，盡管《聯合國氣候變化框架公約》治理進程存在種種弊端，但它仍然是當今世界上最重要的氣候治理平臺，具備擔綱全球碳定價核心制度的代表性、權威性與合法性。為了讓這種潛力發揮出來，國際社會首先要防止單邊主義和小多邊主義對既有多邊治理進程的侵蝕，對碳邊境調節機制和“氣候俱樂部”模式進行深度改造，增強其開放性和寬容度。其次要不斷對《巴黎協定》第六條進行細化與完善，通過“第６．２ 條機制”為碳定價機制的連接提供便利條件，通過“第６．４ 條機制”實現對京都議定書清潔發展機制（ＣＤＭ）的全面升級，使之成為各國皆可公平參與的高效碳定價體系。最后，可考慮在《聯合國氣候變化框架公約》框架內建立碳定價政策協調機制，或是加強諸如“碳市場平臺”與“碳定價領導聯盟”等政策交流平臺與《聯合國氣候變化框架公約》的合作，讓各行為體可以在多邊渠道下共同探討全球碳定價碎片化的管控方案。

第二，運用自下而上與自上而下相結合的治理思路。經驗表明，碳定價機制之間存在一種自我協調機制。斯科夫加德和卡納萬通過對碳市場從業人員的訪談發現，不同的碳定價機制之所以能夠形成一定程度的和諧局面，是因為他們之間存在一些非正式聯系，而且他們的設計者都有避免機制間重疊的愿望。① 德國碳市場（ｎＥＴＳ）的成立即是一個例證。德國碳市場專注于歐盟碳市場尚未覆蓋的供暖和交通領域，不僅沒有與后者產生沖突，反而還對后者進行了有益補充，助力德國增強綠色轉型的領導力。此外，碳定價機制之間的學習與互鑒也有助于促進制度之間的趨同效應。當然，自下而上自我治理雖然能在一定程度上避免沖突性碎片化現象的產生，但要進一步協調碳定價機制，還必須依靠自上而下的途徑。只有在諸如透明度、數據統計與匯報、監測、報告與核查等方面形成通行的國際標準，碳定價機制的深度融合與高度協調才能擁有制度保障。

第三，采取標本兼治的治理方法。協調碳定價機制主要面臨著三大難題：搭便車問題、公平的責任分擔問題、與制度設計和執行相關的技術問題。② 在這三大難題中，技術性問題盡管非常復雜，但卻居于最淺層。異質性的碳定價機制，包括異質性的政策工具、異質性的管轄范圍和異質性減排目標等并非協調碳定價機制所不可逾越的障礙。③ 相對而言，責任分配和搭便車問題則觸及更深層次的政治和發展問題。因此，要從根本上解決全球碳定價碎片化問題，必須看到其背后的根本原因，即全球發展不平衡問題。事實上，只要發達國家和發展中國家的經濟鴻溝依然存在，要建立全球統一的碳定價機制或實行全球統一的碳價格就是一個既不實際也不公平的方案。歷史經驗表明，那些能夠存續下來的碳定價機制都不是單純追求氣候治理目標，而是追求與其他更廣泛的社會政策共存。④ 從這個意義上說，碳定價問題的本質上是社會發展問題，碳定價碎片化發展的本質是全球不平等發展的縮影與寫照。由此可見，究其根本，管控全球碳定價碎片化發展就是管控全球不平等發展，必須將全球發展目標納入考量范圍。落實到具體政策層面，一方面，國際社會應繼續倡導發達國家向發展中國家提供足夠的資金援助，彌補后者因碳價格上漲而造成的經濟損失及額外的減排成本。另一方面，應不斷推動發達國家對發展中國家在能力建設方面做出更多貢獻，向后者傳授建設和運營碳定價機制所必需的知識和技能。

六、結 語

全球碳定價碎片化發展將是長期、總體性的趨勢，難以被根本轉變。在最極端的情況下，這種碎片化發展將使碳定價淪為部分國家實行所謂“碳規制”甚至是推行綠色保護主義的工具。但是，通過合理的管控，碎片化發展可以與協同化發展同步發生，使得整個全球碳定價的發展在公平與效率、活力與秩序、共性與特性等方面實現有機平衡。

作為《巴黎協定》的締約方，中國是全球氣候治理的重要參與者，對全球碳定價的發展發揮了重要作用。一方面，中國積極參與了《巴黎協定》之下的國際碳定價機制的建立與完善，同國際社會一道，為打造更加高效、合理、公平的制度體系貢獻了力量。另一方面，中國建成了全球規模最大的國內強制碳市場，為碳定價機制的發展進行了有益探索，形成了寶貴的經驗。當前，中國正在加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。鑒于碳定價的制度探索本質上也是對發展模式的探索，中國在參與管控碳定價發展碎片化的過程中，同樣可以在新發展格局的指引下，追求碳定價機制的“雙循環”，即在發展和完善國內碳定價機制的同時，思考如何更好地與國際接軌。

具體而言，就內循環而言，中國應當在明確自身優勢與短板基礎上，進一步發展本國碳定價制度體系，包括強制碳市場、自愿碳市場、綠證，甚至是碳稅制度等。當前尤其要著力解決國內碳市場中存在的諸如數據質量不高、市場流動性不足等問題，并在條件成熟時，將更多的生產部門和運輸部門（航空、航運）納入碳交易市場，使碳市場的潛能得到進一步釋放。此外，在建設國內碳定價制度體系的同時，要特別注重經驗總結與標準制定，為今后參與全球層面的交流與談判做好準備。就外循環而言，除了要進一步積極踐行真正的多邊主義，為國際碳市場的完善貢獻中國智慧和中國方案，還要探索如何與其他國家的碳定價機制進行整合、對接和融通，從而為管控碳定價碎片化作出實質性貢獻。當前，隨著全國碳市場和地方碳市場（特別是以面向海外市場為主的海南國際碳排放權交易中心）的蓬勃發展，中國在全球碳定價體系的構建中可以扮演更為重要的角色。

責任編輯 邵雯婧