考核懸頂，“指揮棒”為何變成“增壓石”？

“上級各部門各處室對街道各項工作進行考核，考核細則共計160頁，非常細致，這還只是經濟社會發展方面的考核?！?/p>

臨近農歷新年，已經在重慶市某街道鍛煉第二年的干部易寒，仍然感到基層年終考核所涉及的項目細而繁雜，令自己驚嘆。據她觀察，在基層，有些干部頗有種聞“年終考核”色變的感覺。其街道黨政辦主任梁笑向記者反映，只要一項工作被納入考核，就必須要做到位。干部們疲于奔命?！啊笓]棒’有千斤重，壓得人喘不過氣來?！?/p>

考核的本來目的是評價前一階段下級工作的狀況，鼓勵下級更好地做好下一階段的工作，起到“指揮棒”的作用。但是在許多干部的反饋中，一些地方卻過度依賴考核指標體系推動工作，出現“過度考核”。2019年，中共中央辦公廳印發的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》指出，加強計劃管理和監督實施，著力解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題。

但一些地方干部反映，并沒感覺“負”減去了太多，相反，考核還有愈發繁重的傾向。過度考核產生的深層原因是什么？考核的“指揮棒”為何變成了“增壓石”？正值一年工作收尾階段，廉政瞭望·官察室記者采訪多位干部，與專家對話，探析為何考核任務繁重難減，干部壓力到底從何而來。

考核細則緣何“狂飆”？

“第一年到基層，就認識了我們單位的‘表哥’。他是我們單位最擅長填表的同事?！币缀f，上級部門對下級的考核大多以填表、看留痕、查臺賬等方式進行，“表格意味著清晰對應的指標考核體系，所以‘填表’是基層經受考核的主業。發文件讓下面作報告，和實際到點核查，哪種方式效率更高，耗費的人財物更少一目了然。省錢省力還能調動下面干活，各單位都想來考核?！?/p>

梁笑感覺，從紙上列出的考核細則是最容易把基層工作“兌現”成數據，呈現直觀對比的。因此上級部門已經習慣通過“考核表”來進行指揮，因為這樣容易對下面的工作好壞進行快速判斷。最終造成考核指標層層累積，考核表格堆積如山，“文件”“表格”“臺賬”讓干部們疲于應對的局面，以至于群眾究竟得到多少實惠，地方發展質量究竟如何，都成了次要的事情。“上級在考核清單上加一個新的考核指標很容易，但有時候工作就這些，一個東西翻來覆去地變著花樣考核，這樣就進入到一個愈演愈烈、考核泛化的循環中。”

“文件導向式的考核方式不僅容易讓下級部門誤以為考核的核心在于文件而不是工作，也更容易出現應付了事的情況。因為最終上級部門只會檢查‘留痕’，至于‘痕’如何留的那就無從得知了。那么多的部門、工作也難以去一一核實?！蔽髂夏呈鞘猩鷳B環境局干部唐新月對記者說。

易寒告訴記者，她在協助整理上級單位的考核文件時發現，基層形式主義盛行的重要原因在于痕跡管理可以應付形式化和運動式的檢查。出色的痕跡管理可以幫助基層政府在考核中獲得更好的排名，所以基層政府會對各種文字工作吹毛求疵，上級部門也會對下級的考核要求越來越多。

而出現這樣的情況，有干部認為不單單一句“拍腦袋決定”或者“形式主義”就能概括?！翱己俗⒅嘏_賬，通過立表格交辦任務，只能是照單看資料，而不注重實際效益?！彼拇晨h民政局干部龔臣水向記者“吐槽”，除了“以紙為中心”，許多大型考核中“外行人指導內行人”的現象也屢見不鮮，主要體現在許多考核標準與實際工作難以對應，讓下級單位對考核內容感到無從下手。

“其實就是不切實際，不了解下面的真實情況，隨意制定考核標準。有些考核標準憑空設立，怎么可能輕重有度？”梁笑向記者舉例，某上級部門要求街道對征地拆遷地區進行“全優化”治理，指標是該地退耕50畝，然而該地除去所有已建樓和硬化道路，只剩30畝地，“我到哪去給他找另外的20畝呢？這個事情我們還得打報告更改考核指標，這又是額外的工作?！?/p>

龔臣水認為，考核細則在文件上再怎么增加，也總有照顧不到的地方。而工作中臨時的、突發的狀況正是需要下級部門或基層單位根據實際情況，發揮治理智慧的方面?！坝袝r候上級單位發現做得好，可能把它納入第二年的考核，但有些做法具有地區特點或部門特色，需要具體事具體分析?？赡芤恍┎块T、地方能做，另一些不能做。如果看到什么做法好就簡單粗暴納入考核，其他單位就會摸不著頭腦，產生怨言?！?/p>

“考核標準隨意制定，肆意增加壓力的根源可能在于，上級對下級日常事務以及臨時轉派任務的工作界限沒有明確。在下達考核標準之前沒有對下級部門的實際情況做好分析研判，沒能充分了解下級單位的能力和完成考核面臨的困難。”成都高新區管委會一干部表示。

“不確定性”：焦慮的倍增器

不只是數量細則繁雜，部分細則的指標讓人摸不著頭腦，考核指標的不確定性也讓下級單位感到頭大。“考核指標不停地變，有些東西可能去年一年都沒說是工作重點，結果考核突然占比很大。突擊式的考核也不少?？赡芤郧安豢迹衲昕?，今年不考，明年考?！碧旖蚴泻推絽^某街道干部王明學說，為了應對考核指標的“不確定性”，單位只能按以往經驗盡可能多做。因此工作量也大大提升。

梁笑舉例，今年社會教育方向的考核指標突然增加，要求街道拍兩條宣傳視頻，這在以往是從沒有的任務。但該部門往年一直要考核的一些項目今年又有所減少?！拔覀兠磕甓荚谕七M，結果今年又突然不推了，上級單位覺得是給我們減負，但我們覺得工作更難做，考核更難應對?！?/p>

蘇州大學教授、博士生導師兼江蘇省機構編制管理研究會理事、副秘書長施從美和臺州市委黨校講師吳昊俊告訴記者，他們在基層調查時發現，基層考核面臨著更多的不確定性。臨時下任務和突然指派隨時都有可能發生。不被重視的政策執行細節可能會在未來某個節點成為考核重點，所以在這種壓力的驅動下，為了應對可能的考核，基層單位得用更高的要求進行政策執行。

“當考核越來越細，下級部門的責大于權，但考核只走文件的過場時，就可能出現‘指揮也不動’的情況?！笔拿勒J為，實際情況中，許多工作由于考核手段單一，難以被全面地審核，最終變成流于形式的檢查資料，助長了形式主義之風。而一些干部為了避免做多錯多，則唯考核條目馬首是瞻，能不多做就不多做。“考核問責方式單一、不符合實際情況，還會出現負激勵，從而引發下級部門行為偏差。”

唐新月所在的市生態環境局過去經常需要通過“指揮棒”，以目標考核的方式推動工作開展。但唐新月發現，如果“指揮棒”揮得太猛，相關部門則頗有微詞，工作反而成效不佳?！耙虼宋覀儸F在達成一種默契，不通過以目標考核的方式來壓實工作，只有工作進展困難，阻力較大時，才會使用目標考核進行督促。否則很容易出現越考核越難推進工作的情況?！?/p>

施從美舉例，某區為響應市委市政府產業轉型的號召，開展了全區范圍的高新技術企業培育政策的專項工作。但該區一街道卻選擇較為被動的執行策略，僅在申報日期截止前一周對企業進行集中走訪，通過短期內宣傳、培訓等手段，勉強湊夠了10家企業進行申報。這是因為盡管這項工作做好了，但該街道沒有太大的核心競爭力留下來這些企業，如果該街道培育的優質企業被其他區搶走，其他區經濟指標變好，就會損害該區的考核排名。

但排名靠后最終又會有怎樣的結果？一些財政情況較差地區的干部表示，領導、單位集體會被批評沒面子外，實際的獎懲并沒有“跟上”?！翱己私Y果對于干部評優、晉升等的幫助微小，反而成了問責的重要依據，容易造成干部在執行工作中按部就班，不想改革創新，甚至出現為了不為他人做嫁衣而被消極推進工作的情況?！饼彸妓f。

武漢大學社會學院教授楊華在其對基層政府治理的研究中指出，在一些地區，盡管考核排名高，單位有資格獲得資金獎勵，但由于獎勵由地方財政兌現，很多時候這種獎勵不了了之。因此考核這一“指揮棒”到底能起到多大的激勵作用，還需看具體地方如何兌現獎懲結果。

“現實的情況是，當考核指標明顯超過基層工作能力，又沒有合理有序推進政策資源下沉，就很容易陷入越僵越考，越考越細，越細越難發揮創新公共服務能力的情況?！笔拿勒J為。

政出多門，壓力疊加難以完成

“一百多頁的細則很常見，這種考核細則就是越來越多，以前考核是百分制，后來出現千分制，我們實行千分制考核都很久了。考核不細，帶動不起工作，也拉不開差距。有些地方還有‘雙千分’?！鄙綎|某市政府管理辦工作人員反映。

安徽合肥某縣一位干部表示，該縣最早考核實行百分制，但后來考核總分逐漸走高，開始出現小數點后一位、兩位的分數，為了讓分數拿到領導那里好看，則開始實行“千分制”，而隨著各考核部門對基層工作越來越“重視”，“‘千分制’也不夠用了。”

對于為什么年終考核分數會“卷”起來，這名干部解釋，在綜合考核百分制時，可能某部門占10分權重，但考核目的是將工作細化分配給基層，以推動工作，因此該部門會在這10分下，設置諸多零點幾分的二級指標。但考核的出發點是為了“推動工作”，考核部門也不愿意把分數控制得“不好搞”，以至于和基層關系變僵。因此這些指標里有許多是“基本動作”，只有極少部分分數能起到判斷工作好壞的作用。“這樣彈性比較大，打分的時候分差也就很小。最后考核分差都延伸到小數點以后兩三位。為了拿出來好看，最后干脆把總分放大十倍百倍，這樣分差就拉開了。但這也造成更多‘條線’上的工作考核指標越來越細。”

王明學對“考核越來越細”深有體會，他認為，這背后的原因在于一些非強勢部門如果不將自己的工作納入考核就很難在基層推動工作。“基層的事情那么多，許多工作都是一人兼多職，具體承辦人員的工作精力分配都是向著掌握著人財物大權的強勢部門傾斜，而對于一些非強勢部門，如果不將其工作納入考核，那就叫不動人、工作也布置不下去。如果不考核，就意味著和政績不相關，自然無人在意。為了確保正常的工作能夠落實下去，有些部門削尖了腦袋也要在綜合考核中占有一席之地。”

除了自上而下的層層加碼，還出現隨時間發展的持續加碼。成都高新區管委會一干部告訴記者，一些領導可能只在某單位部門工作一段時間，一心追求“出成績”，因此會變著花樣想點子，而這些點子最終也都會變成下級部門的考核指標。

梁笑向記者反映，基層人員有限、資金有限，但什么部門都想考核下級單位，層層傳遞，以至于基層考核事項呈現“爆炸”狀態，導致“人權事權不匹配”。對于財政來說希望把錢用在刀刃上，但是考核時又面臨‘政出多門’的情況，一切能想到的工作都要考核，為了力爭上游，哪怕再小的分都要爭取。

施從美表示，這種過度精致化的考核方法看似合理，卻可能會占用干部們過多開展本職工作的時間，給基層帶來額外的負擔。“常規工作是基層治理有序運轉的基礎，而非常規的轉派任務則承擔著上級的壓力轉移。由于基層權力較弱，指揮棒指向哪里、怎么指揮都是指揮者說了算，如何考核、考核多少，下級部門、單位并說不上話。因此上級部門的壓力轉移很難進行一定的限制，基層的壓力就會出現過載?！?/p>