如何做到“真減負、不反彈”？

每年地方政府的招商引資工作，按照一二三產業，都有“招大引強”的任務指標要完成。相較比較成熟的工業，第一產業特別是基礎條件局限性特別大的農業領域，完成指標的壓力就很大。某地去年被要求完成一定數量的第一產業“招大引強”指標。為了避免上級追責問責以及檢討等處罰手段，相關主責部門找到空殼平臺、公司橋接資源，通過簽署沒有任何實質性內容的框架性協議，在紙面上完成了年終考核需要的指標，但又準備來年取消掉協議。

受訪體制內中層、基層干部告訴廉政瞭望·官察室記者，如今對于一些鄉鎮、部門而言，年終考核呈現出脫離實際、過度考核的趨勢。為了滿足這些考核指標，類似上述這種形式主義的應付手段層出不窮。

某地一名剛從當地市民政局調至某區政府辦的干部對記者說，基層干部普遍都很反感過度考核，“在我們看來，這就是形式主義和官僚主義在考核領域的一種變相體現，把用來考核的‘指揮棒’，變成了對基層干部的‘殺威棒’，更加磨滅了基層的能動性。”

近兩年，從中央到地方都意識到并采取措施推動為基層減負，基層減負專項工作逐步向下延伸，但實際收效在考核領域還不明顯。如何在完善考核的“指揮棒”作用的同時，切實做到“真減負、不反彈”，是不少中層、基層干部的心聲。武漢大學中國鄉村治理研究中心教授桂華認為，“現在考核變成問題的最大原因之一就是條線中心化。條線部門將自己從業務部門轉變為監督部門，下達的‘中心工作’越來越多，而形式主義、負擔很重已經是困擾基層的現實。減負本身因而就是當前工作要解決的最直接問題，減負就是目的本身。”

樹立正確政績觀

以前的考核多以百分制計算，后來一些地方逐漸出現了千分制甚至雙千分制。“問題在于，每個部門又都按照百分制或者千分制設置自己的考核指標，而部門單獨考核指標可能在整個綜合考核里面只占5%，但是依舊按照自己的百分制來設計指標。”桂華說，比如，具體到一個股室、科室的工作，折合下來可能只能在千分制考核中占一兩分。但這個分如果被扣掉，后果是鄉鎮基層很難承受的，因而每項工作都得抓。

這就涉及考核結果的運用問題。一方面，年終考核直接反映了被考核單位領導干部的“政績”。一名受訪干部指出，“年終考核成績好不一定能確保提拔，但是壞成績卻可以確保領導得不到提拔。故而對于一些干部而言，年終考核是影響特別直接和顯著的一種強激勵。連續兩三年考核落后，班子成員就要調整了。”另一方面，對于東部一些較發達地區，單位年終考核的成績又與一般干部的績效工資高度掛鉤。個別公務員的這一部分績效工資，甚至可能占到其全年總收入的三分之一。正因此，即便面對越發細致乃至苛刻的考核，被考核單位都不能不認真對待每個考核，如此疊加起來，基層負擔就變得特別沉重。

“應該采取合適的方式，在基層可以承受的方式之內，針對重點指標來進行考核，避免考核指標治理走向形式主義。現在有些地方在針對形式主義、官僚主義方面，也專門搞一些考核指標出來，這些指標又反過來成為形式主義、官僚主義的根源。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為。

在他看來，從指標治理的角度來說，其實一套好的考核指標體系本來可以起到“指揮棒”作用，更好地列明工作重點和效果，有利于中、基層開展工作。但如果過度考核，指標越搞越多，不符合社會發展規律，就會陷入形式主義和官僚主義的窠臼。考核過多或者過度，只是在年終集中表現出來而已，在各種專項性的考核指標中，其實問題也很突出。要解決考核指標所出現的問題，僅僅靠調整考核指標本身作用不大，重要的是改變政府的考核運行方式。

對此，一名受訪基層干部建議，地方政府首先要樹立正確的政績觀，不能為了出成績而罔顧地方實際情況，不切實際地亂定籠統型目標，忽略了不同產業、不同階段、不同地區的差異，光是同梯隊的單位或者轄區橫向比較，忽略該單位和該轄區的縱向比較，即自己同比以往增速、產業規模等。另外，應該建立會商機制，特別是聽取下級的意見建議。

“考核基層政府、干部有很多種方式，并不是僅僅通過量化指標就可以實現的。還應通過日常的觀察、群眾處的了解，以及一些重大事件中黨員領導干部的表現輔助考核。所以，我們對基層政府和對領導干部的考核一定要全面、多元。”莊德水說。

有效考核的前提是精準

“以往能分清輕重緩急的工作，似乎都變得同等重要了。作為上級的領導干部，為了保全自己，形式上特別注重開會、調度，樣樣都在向下面干部傳導壓力，只要哪里出了紕漏，自己反正是傳導到位了的，是下面干部落實不到位，是工作方式方法有問題，實則上就演變成了新的官僚主義。”上述受訪區政府辦干部告訴記者，“作為基層干部，我覺得一個好的考核指揮棒，是能尊重客觀規律和實事求是的。”

“以區縣一級向下考核為例，在過去，區縣年終考核一般由區縣‘兩辦’主持，圍繞著年初定下的經濟發展、稅收增長、基層穩定等主要指標展開。由于這些都是基層的中心工作，考核項目并不多，工作成效比較客觀，考核過程相對簡單。”桂華指出。

尤其在基層的行政工作中，有大量內容是做群眾工作，接觸群眾、組織群眾、發動群眾，為群眾服務，把它們轉化成一個個具體的客觀指標其實存在難度。因而現在干部們面對的困境是，考核變得特別“精準”，然而目標有時又特別抽象。

桂華近來在多個地方進行實地調研，在中部某地調研時他了解到，當地民政局每個月對鄉鎮遺體火化的數量也要提前下指標，進行完成率排名。有鄉鎮干部忍不住向桂華抱怨，一個月本地去世幾位老人無法預知，這也要排名？！

過去的考核多是“達標考核”，目標和結果都很確定。有專家將這種治理現象叫做指標治理，基層按照考核體系所規定的指標來開展工作，對列入考核指標的就予以重視，投入資源和人力。“從上級角度來說，特別是從審計需要出發制定了很多指標體系。基層當然希望考核少一點、壓力小一點。但與此同時，中、基層也需要一定的形式來表現自己的工作業績，所以這種需求是多樣化的。”莊德水說。

而現在，考核傾向全過程化、全領域化，并且越來越多的考核采取排名的方式，沒有明確的標準，勢必產生“相對落后”，讓一些基層、中層單位必須“卷”起來。多名受訪專家、干部都認為，考核不宜事事采取這種“內卷”式的排名制。

“考核的一個前提就是必須要精準，考核指標或者任務和目標之間必須要匹配。”針對這一現象桂華提出，統一回歸到以“兩辦”為中心，以中心工作為內容的年終考核，不失為一種選擇。

“需要領導干部把抓主要矛盾的主要方面的能力提升起來，吃不透本地情況，兩眼一抹黑，自然只能‘把把抓’。”某地區政府辦干部說。

某縣交通運輸局一干部認為，各級在開展年度考核工作時，務必先吃透相關規定，把開展年度考核的考核方式、考核對象、考核范圍、考核標準搞清楚整明白，從而制定好詳細、具體、貼合實際的評分細則，讓年度考核有據可依，從而減少隨意性和盲目性。同時，要把握好高效、精準、科學的原則，多在制定簡潔有效、可行性強的考核辦法上下功夫，堅決避免多頭考核、重復考核、層層加碼的現象。

破除“假積極”和“假消極”

“現在很多工作文件下來，甚至就連非正式的白頭工作提示，都動不動就納入年終考核，或是作為‘重要依據’，倒逼大家不得不樣樣都聚焦，工作精力是聚了，但是長此以往的話，人的心態也快‘崩’了。”某地區政府辦干部向記者倒苦水。

目前一些年終考核指標，表現出從實質性考核向形式性考核、從客觀良性考核向主觀考核、從鼓勵干事的導向到存在著違紀違規的風險的趨向。“隨著考核過細、過嚴而來的是一些紙面成績的水分式增長。客觀上，似乎考核促進了大家跳起摸高、良性循環，但是受到不愿被上級質疑的主觀影響，考核壓力越來越大，基層干部更多考慮的是如何想方設法去補考核的缺口，而不是專心致志把任務做實。”上述干部補充道。

他還認為，應當完善相關制度機制，建立切實有效的考核指標機制，“不能所有東西一股腦地‘一票否決制’，一股腦地納入年終考核，不要讓基層覺得事事都要被追責問責，為了不被追責問責而疲于應付。”

在桂華看來，這是一種“假積極”，承擔主要責任的領導干部必須努力完成任務，才能避免被問責或是通過排名靠前而獲得晉升機會。但是為此的資源投入，很多時候僅僅是為了完成考核，與改進群眾生活的關系不大，這種嚴厲考核排名帶動的積極作為，是干部利己的“積極”。

而地方政府通過一些取巧的方式和渠道，實現一定程度上的考核補缺，對于執紀監督而言，還是一個相對空缺的領域，更加容易滋生違紀違規的行為，哪怕程序上看起來的合法合規，是集體決策、也是論證結果，但是本來就是為了不存在的目標而走的形式，實際上也是對公權力的濫用和傷害。

與“假積極”相對應的是一種“假消極”，即減負政策層層傳達后，“減負”本身又變成了基層需要完成和體現的一項工作，需要通過做臺賬、拍照留痕等方式，向考核部門進行證明，變成了“完成工作+形式主義”。

桂華認為，“減負本身就是當前工作要解決的最直接問題，減負就是目的本身。減負雖然最終是為了釋放基層干部活力，但是，這是迂回之后要達到的間接目標。而不是將減負變成了工具，以成立類似‘效能辦’的方式推行工作。”

他建議，要想“真減負、不反彈”，首先應當讓條線部門回歸業務部門，條線工作要變成鄉鎮工作的支持和服務，而不是條線部門變成考核部門和行政權力部門。其次就是工作考核以達標考核為主，任務要聚焦，工作要有重點，不能將出發點變成回應上級考核和承擔部門轉移下來的責任。

“將減輕負擔、減輕心理壓力、反內卷、減少消耗、反形式主義本身當做目的。這些都是困擾體系有效運轉的不健康癥候。先將癥候去了，讓基層干部感覺輕松、不內卷、不消耗，才能夠直面業務本身，也才能夠去接觸和了解群眾。”他說。