古代考績制度的成與敗

韓裔德國哲學家韓炳哲將現代社會稱為“績效社會”，績效幾乎成為現代管理的精神核心。事實上，現代社會完全是古代社會的延伸，正如工業是農業的延續一樣，現代白領守著電腦工作，與工業革命時期工人守著機器、農耕社會農民守著莊稼、牧人守著牛羊是一樣的道理，都遵循一樣的利益與效率法則。

中國古代社會擁有當時最成熟和最為完善的官僚制度，如果說古代皇帝是想用最小的成本來獲得最大的收益，那么官僚體系就是其最大的成本付出，對官吏的績效考核不僅事關皇權的收益，甚至還決定著皇權統治的安全和成敗。正因為如此，政績考核在中國古代政治制度中很早就有，而且一直很受重視，這不僅體現在歷朝歷代的法律法規中，還形成無數歷史文獻記錄。在古代，對官吏政績考核一般稱為考績、考課、考功等，本文統稱考績。

“上計”制度形成于漢朝

堯舜禹是中國歷史上遠古的圣君，因為賢明善政，留下一個“三代之治”的歷史典故。作為“四書五經”之一的《尚書》記錄了很多舜帝的言行和事跡?！渡袝返摹端吹洹分芯陀小叭d考績，三考，黜陟幽明，庶績庶熙”之說。這句話的意思是說，每隔三年就要考核一次官員政績。經過考績，凡是有功績的人便給予升官，反過來，有過錯的就要被罷官。

在《尚書》的《立政》中，記載了夏朝的“三宅”和商朝的“三宅三俊”。所謂“三宅”，指的是常伯、常任、準人三種官職，所謂“三俊”指的是剛克、柔克、正直三種品德，都與官吏考績有關。到周朝建立，有了更加明確的考績意識。

由春秋到戰國，法家興起，變周制為秦制，關于官吏考績進一步走向制度化和常規化，這在現代出土的秦簡中體現得淋漓盡致。漢承秦制，使考績制度進一步走向完整和完善。

漢朝由劉邦建立，開創了中國歷史的平民統治，終結了貴族傳統。漢朝創建之初，便重用儒生叔孫通，在強化儒家意識形態的前提下，大力加強皇帝集權的中央統治。具體來說，一是在秦制的基礎上，對丞相權力進行分解，太尉、司徒、司空合稱三公，三公下又設九卿；其次，不僅對地方官吏進行考績，而且連丞相三公也不能例外，尤其是東漢時期，對三公的考績更加嚴格。

司馬遷《史記》中記載，西漢孝文皇帝剛剛登基，在朝堂上向右丞相周勃詢問國家之事?；实蹎枺骸疤煜乱粴q決獄幾何？”周勃說：“不知?！庇謫枺骸疤煜乱粴q錢谷出入幾何？”周勃又謝不知，汗出背，愧不能對。于是皇帝又問左丞相陳平。陳平說：“這些都有人知道?！被实蹎柺钦l，陳平回答：“陛下即問決獄，責廷尉；問錢谷，責治粟內史?！蓖⑽局髡扑痉ㄆ姜z，治粟內史主抓錢谷金帛諸貨幣，都是位列九卿的重要官吏。

漢朝的考績稱為考課，其最典型的體現或許是在漢武帝時期。當時發動了對匈奴的連年戰爭，每次戰爭都會對參戰將士進行詳細嚴格的考績，勝者有功得賞，失利者受審受罰。

按照漢代考課制度，中央對郡以下的常課主要由丞相和御史大夫負責，有時皇帝也會親自主持。每年年底，各個郡國守相都要匯報一年來的工作成果，主要內容包括戶口增減、墾田農桑、漕運水利、錢谷出入、盜賊獄訟、教育選舉、災害疾疫等。各地提交給上級的考績報告稱為“上計”。

為了核實“上計”內容的真實情況，漢朝又設立了用于監察的刺史。

漢代很多政治制度都是由漢武帝建立的，漢武帝把全國分為十三個監察區，共設十三個刺史，按是否犯有聚斂為奸、刻暴殺人、蔽賢筧頑、放縱子弟、勾結豪強等行為，來刺察各地長官的治理情況。對于守法者各有升賞，違犯者則要受到彈劾和處罰，嚴重違法者甚至會被撤職罷官乃至刑罰。

董仲舒《春秋繁露》中有一篇《考功名》，詳細記錄了漢代官吏的考績制度，考績原則是“賞罰用于實，不用于名”，具體考績分為九等，從上上、上中，而至下中、下下，以這九等來確定考績合格程度，從而確定獎罰措施。在漢元帝時，京房向皇帝提案了一套完整的“考功課吏法”，受到皇帝的嘉獎。

漢代以察舉、征辟來選官，這種制度重德輕才，以道德為第一要務，但道德是一個模糊的概念，因此屬于典型的“人治”。魏晉以后改為九品中正制，比較注重才干，這在某種程度上呼應了董仲舒的九等考績法。

漢王朝崩潰之后，從三國、魏晉南北朝直到隋末，中國社會長時間處于四分五裂且兵荒馬亂的狀態。這一時期門閥勢力炙手可熱，考績制度難以實行，但出現了著名的“月旦評”現象，充分發揮社會輿論（“鄉論”）的力量，讓很多官吏都感到敬畏，自我檢點，“莫不改操飾行”。

考績制度趨于繁復

李唐王朝建立之后，以文章辭賦考試為主的科舉制度重新改寫了傳統官僚體系，作為六部之首吏部有考功郎中和考功員外郎，專門掌內外文武官吏之考課。

因為安史之亂的原因，唐玄宗和李林甫被視為中國歷史上著名的昏君和奸相，但如果不因人廢言的話，由唐玄宗和李林甫等人編撰的《大唐六典》則是一部關于中國古代官制的開山法典。《大唐六典》中對考績有詳細記載。唐代考績的具體安排是每年一小考，四年一大考，對具體的考績內容也都有具體的規定，即“四善二十七最”。

所謂“四善”，即“一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤匪懈”；所謂“二十七最”，指的是不同職能部門的理想標準，如“銓衡人物，翟進賢良，為選司之最”，“禮制儀式，動合經典，為禮官之最”，等等。按九等考分，一最四善為上上，一最三善為上中，一最二善為上下，無最二善為中上，無最一善為中中，職事粗理、善最不聞為中下，愛憎任情、處事乖理為下上，背公向私、職務廢缺為下中，居官諂詐、貪濁有狀為下下。

《大唐六典》出現于安史之亂前的太平盛世，體現了官僚制度最理想的治理狀態，但不久爆發的安史之亂將中國重新帶回到一個禮崩樂壞的亂世。經歷五代十國之后，到宋（遼金）時代，社會才重新安定下來。

宋代基本延續了唐代官制，不僅科舉制度非常成熟，相應的考課制度也更加細化。然而，宋代官僚制度嚴重內卷，這不僅導致冗官泛濫和疊床架屋的繁文縟節，也讓各種制度在具體實施中流于形式，不能產生實際意義。更有甚者，官場激烈的內斗讓考課淪為黨同伐異的借口和工具。

在中國所有王朝中，元代疆域很大，但國祚很短，在制度建設上更是乏善可陳，甚至一度廢棄了科舉制度。到了第四代皇帝仁宗時（1311—1320年），不僅恢復了科舉制度，還出臺詳細的官吏考課制度，號稱內容包括“三要、九征、二十六美之三十九類”。

所謂三要者，一曰公，二曰廉，三曰勤。所謂九征者，一曰遠使之而觀其忠，二曰近使之而觀其敬，等等。所謂二十六美之三十九類，更是博士買驢一般毫無用處的長篇大論。

仁宗曾問右丞相阿散：“卿日行何事？”對曰：“臣等奉行詔旨而已?！比首谡f：“祖宗遣訓，朝廷大法，卿輩猶不遵守，況朕之詔旨乎。”然而實際上，仁宗也受制于太后，他寵幸的臣子為非作歹，卻對此視而不見。有君而無臣，讓人一嘆。

從宋元到明清，中國官僚政治逐漸到達了一個極度完善的程度，尤其明清兩代，幾乎堪稱古代中國的歷史巔峰。按照明朝的百官考績法，三年為一考，三考為滿，考滿之后分等級，即稱職、平常、不稱職三等，合計九年三考總評來定升降獎罰。清朝將考績標準定為四格八法"。“四格”即守、政、才、年，每格分為稱職、勤職、供職三等。“八法”為貪、酷、無為、不謹、年老、有疾、浮躁、才弱；后去掉貪、酷，改為“六法”。清代對地方官的考績稱為“上計”，每三年一次，由州、縣至府、道、司，層層考察，造冊上報督撫，再由督撫核其事狀，注名考語，繕冊送吏部復核。

明代還要求在京外的地方官每三年一次進京接受考察，稱為“朝覲”。洪武十八年（1385年），朱元璋親自考核了來自全國各地的4117名府州縣官吏，其中稱職者占十分之一，不稱職者十分之一，平常者占十分之七，昏庸貪污者十分之一。最后的處理結果是“稱職者升，平常者復職，不稱職者降，貪污者付法司罪之”。

人常說宦海沉浮，仕途坎坷，自古官場都是爾虞我詐，競爭激烈。按照明朝銓選制度，官吏升遷必須經過考選、保舉、考滿三關。那些與達官權貴同黨者，可以輕易過關騰達；而很多官員才識過人，卻長居人下，只因朝中無人。明代許多“在內御史、在外知縣、知府，往往九年不遷”。

明代有完善的監察制度，科官監察六部，道官監察地方，但科道官都陷入黨爭。在某種程度上，科道官決定了官場構成，而科道官的任免又掌握在朋黨手中。明代中后期，科道官的升陟降黜，不在于個人政績，而取決于黨派勢力。朋黨的用人之道是“所愛者不肖必留，所憎者雖賢必去”。嚴嵩掌權時，視不附己的科道官為眼中釘，利用京察之便徇私報復。如嘉靖三十年（1551年）京察，共有40名科道官被罷調。

事過則損，古代考績制度的失能

一部考績史，也是古代中國的官吏績效考核史。

從專門的法律法規到專門的考績機構，從秦滅六國直到晚清廢除科舉和憲政改革，中國歷朝歷代都很重視對官員的監督與考績。魏晉南北朝到唐代有吏部考功司、宋代有審官院、考課院和監司，明清兩代有吏部尚書和御史臺、督御史等。但這一切都建立在存在嚴重缺陷的皇權體制之下，很多考績機構徒有其表，很多考績政策流于形式，徒具形文，難以落實執行。

中國傳統社會是一個人情社會，論私不論公，古代官場更是重人情輕法治，如同宗、同鄉、同寅、同年、同門、姻親等，各種裙帶關系盤根錯節，因而徇私舞弊，官官相護，上下串通?！爸撂每己怂緦?，朝夕同事，孰肯破情面至公，其中鉆營奔競，弊不勝言?！保ā肚宄墨I通考》）尤其值得一提的是，官場的朋黨現象極其盛行，結黨營私，常常借考績之名行黨同伐異之事。在權力游戲中，下級官吏的升降榮辱完全取決于上司長官，而不在于個人政績的優劣。為了保住祿位和求得仕途通達，下級官員必須利用一切機會逢迎獻媚，賄賂錢財，死心投靠，朋比為奸，才能“越俸升轉”。

從程序上來說，皇帝的權力是無限的，也不可能事必躬親，雖然也有回避制度，對官吏群體的考績過程本身就屬于暗箱操作，缺乏應有的監督機制，這些都是古代績效考核制度無法達到應有效果的根本原因。

《左傳》中說：“國家之敗，由官邪也；官之失德，寵賂章也?！敝袊總€王朝初立，百廢待興，往往富有朝氣，會制定比較好的制度，依靠清明的官場風氣，營造出一個所謂的盛世；慢慢的，權力日益內卷腐化，各種制度被束之高閣，萬事俱廢。比如在唐朝后半期，地方上藩鎮林立，朝廷又沉淪于牛李黨爭；在明朝后半期，皇帝昏庸，宦官廠衛與文官集團殘酷斗爭，吏治江河日下；清朝后半期內憂外患，滿漢相疑，不同利益集團勢不兩立，坐看鴉片泛濫成災，民不聊生。

隋朝滅亡后，李世民看到隋煬帝的筆跡，便問魏征：“煬帝講的都是堯舜之言，何以滅亡？”魏征說：“講堯舜之言，行桀紂之實，蒙蔽百姓，魚肉天下，焉有不亡之理？”李世民嘆道：“以銅為鏡，可以正衣冠；以史為鏡，可以知興替；以人為鏡，可以明得失?！?/p>

古語云：“豺狼當道，安問狐貍？”正如黃宗羲定律所揭示的，閱讀歷史便會發現，不管哪個王朝，幾乎所有皇帝都口口聲聲要整頓吏治，但最后都免不了虎頭蛇尾、始亂終棄的結局?！短茣酚涊d：“自至德（唐肅宗的年號）以來，考績之司，事多失實，常參官及諸州刺史，未嘗分其善惡，悉以‘中上’考褒之?！?/p>

回顧明清兩代考績制度，剛開始時確實起到了一些效果，但隨著時間推移，很快就百病叢生，最后是病入膏肓，無可救藥。無論是“大計”還是“京察”，抑或是“考滿”等，在朋比為奸、營私舞弊的官場想要做到“循名責實”，根本是不可能的事情。

明代有御史巡按考察地方官吏時，人還未離開京師，送來打招呼、托關系的條子就已經裝滿口袋。于是到地方考察官員，御史最后揭發彈劾的官員大都是政治上比較單寒孤立之人?！耙荒昵逯?，十萬雪花銀。”清代時知府、知縣等地方官每次考滿朝見時，每人至少在京師要花五六千金行賄上司才行，而上司則以下屬是否行賄作為獎懲標準，無功者可以用行賄的手段來冒功領賞，有功而不行賄者不僅沒有獎賞，甚至還要受到懲罰。

《明史》記載，“神宗（萬歷）末年，征發頻仍，礦稅四出，海內騷然煩費，都縣不克修舉厥職。而廟堂考課，一切以虛文從事，不復加意循良之選”。《清實錄》記載，康熙初，有御史批評考績虛應作假，康熙也承認：“考滿之典，原欲分別賢否，以示懲動。近因內外文武各衙門，考核各官，多系優等，劣等甚少。各官徇情鉆營等弊，且章奏繁擾，實于勸懲無裨?！薄肚迨犯濉た伎儭酚涊d：“乾隆末，士夫習為諂諛，堂官拔識司員，率以逢迎巧捷為曉事，察典懈馳。”