“村改居”社區公共服務供給的困境表征、生成邏輯與優化路徑

摘要：增強“村改居”社區公共服務供給的普惠性和均等性，對彌合城鄉公共服務間隙，提升城市更新品質具有重要現實意義。通過對廣州20個“村改居”社區公共服務供給狀況的調查發現：公共服務設施供需不平衡、公共服務資金投入結構不清晰、公共服務覆蓋人口嚴重倒掛、公共服務提質制約因素較多，成為“村改居”社區公共服務供給的困境表征。上述困境表征可以置于控制權理論視角加以分析，“村改居”社區在“鎮村體制”向“街居體制”轉制過程中，各方主體在事權和財權的權力轉換中出現了“目標—激勵”的模糊化處置。基于此，建議以普惠均等價值理念為牽引，將“村改居”社區公共服務按照公共性程度構建多元主體權責統一的“目標—激勵”供給體系，創新多元主體低成本供給運營機制，促進公共服務供給責任從模糊化向清晰化、精細化轉變。

關鍵詞：“村改居”社區；公共服務；控制權

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.02.003

2023年7月，國務院辦公廳印發《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，為超大特大城市城中村改造提出了明確的指導方向。隨著城中村發展目標逐漸從外延式擴張向內涵式提升轉變，城中村改造已超越了簡單的物質環境再造，優化城中村基礎設施、提供高質量公共服務配套、改善居民生活環境已成為評估城市現代化和新型城鎮化成效的關鍵維度。在城中村改造的實踐探索中，“村改居”社區是基于城市由中心城區向外圍區域擴展的需要，在社會管理體制變革基礎上而產生的一種“過渡”形態。在從初級“村改居”社區向城市社區演進的過程中，探討“村改居”社區如何增強公共服務供給的普惠性和均等性，彌合城鄉公共服務發展間隙，使更多居民享受到優質公共服務，對于提升城市更新品質具有重要的現實意義。

一、“村改居”社區的概念及公共服務供給困境的產生

（一）“村改居”社區概念界定

與折曉葉、陳嬰嬰等學者在20世紀90年代初期所觀察到的鄉村工業化推動形成“自然城鎮化”不同，[1]2000年之后，以長三角和珠三角等沿海地區的地方政府為代表，受經濟快速發展和“土地財政”的雙重激勵，率先開啟了一條由政府行政權力主導的、相對激進的“被動城鎮化”進程。“村改居”社區在此背景下應運而生，主要指地方政府將城鎮化程度較高的城中村或城郊村，通過“圈地運動”就地轉化方式，直接將農村納入城市范圍之中，其目的是促進城中村經濟社會管理體制向城市靠攏。學界普遍將村委會向居委會這一組織結構的轉制視作“村改居”社區形成的重要標志。如紀芳認為，“村改居”社區僅限于那些實行“村改居”改制政策的社區，那些未實行“村改居”的城中村和城郊村則不屬于“村改居”社區。[2]管兵在比較四地“村改居”政策后認為，“村改居”主要涉及村委會改居委會、村民轉為居民、農村集體土地轉為城市國有土地、農民社會保障居民化、公共服務供給城市化五個方面的政策內容調整。[3]

上述研究對于“村改居”社區的界定表明，“村改居”社區的產生并非源自村落內生性動力，而是通過“行政命令促使的被動、非自發、非自覺”[4]的一種農村社區向城市社區的轉型。雖然“村改居”社區被視作是比城中村更“高級”的社區形式，但其一方面仍具有“鄉土性”，即脫胎于農村，殘存著農村集體土地產權、親緣關系、文化網絡和社區景觀，而另一方面又表現出“城市性”，不斷加深的城市化、工業化正加強對其的滲透。因此，并未實現完全徹底城市化的“村改居”社區展現出城鄉交錯的雙重面貌。從社區形態上看，大部分學者認為“村改居”社區是農村向城市社區轉型的過渡形態，具有階段性、暫時性特征。[5]過渡型“村改居”在為城市發展消除某些體制障礙后，最終要完成向城市社區的轉變，并成為成熟的城市社區。[6]即使是將“村改居”社區視作“第三社區”的特殊存在，也終將因城市化的不斷推進，而慢慢消解在城市之中。[7]

（二）“村改居”社區公共服務供給困境的產生

一直以來，中國城鄉發展格局以“二元性”為主要特征，城市與農村實行兩套不同的資源分配制度和管理體制。隨著經濟體制的轉軌，城市逐漸建立起與市場經濟相配套的基本公共服務體系。農村的家庭聯產承包責任制使個體跳脫出集體保護，而與此相應的教育、衛生、醫療等福利卻未能及時到位，農村基本公共服務長期處于相對短缺的狀態。在理解城鄉公共服務存在差距的基礎上，“村改居”社區作為由鄉到城的一種“過渡性”存在，其公共物品供給狀況的逐步改善理應表現為城鄉公共服務差距的彌合，農民在制度上享受到市民的福利與相應的社會保障。但現實的情況是，雖然“村改居”社區與城市社區有著相同的組織結構和管理方式，但是在人口組成、土地性質、經濟形式上仍與城市社區有著本質區別，[8]且村民社會保障的居民化、公共服務供給的城市化并不徹底，[3]這類社區的公共性、歸屬感與凝聚力表現都比較差。[9]

“村改居”社區公共服務供給困境的產生大體可歸納為三個主要因素：其一，政策因素。有學者指出“村改居”社區非城非鄉的特殊性導致其既難以全面融入城市公共服務體系，同時又面臨著農民身份的捆綁福利消失。隨著國家加大對鄉村振興的支持力度，“村改居”社區轉型的非徹底性與鄉村振興政策不相容的矛盾進一步凸顯，原有向農村傾斜的資本下鄉、干部包村等多種形式的鄉村治理福利不再惠及“村改居”社區，而“村改居”社區本身的集體資產處置、村委會改制、社區治安和環境等方面的復雜問題被城市建設所忽略。[8]其二，主體責任懸浮。集體經濟組織在城市治理體系中難以找到合適的處理辦法，經濟與行政人員上的交織、角色定位的不清，[10]導致其理應承擔的社會責任變得有限。加之無論是城市的政府還是原有鄉村供給主體都懸浮于“村改居”社區情境之上，出現基層政府的錯位和缺位，[11]引發了“村改居”社區公共服務供給理想和現實之間的溝壑。[12]其三，供需矛盾明顯。“村改居”社區改變了原有鄉村的生存空間、交往空間和生產空間，政府補償性地提供了新的公共設施和公共空間，但卻因功能與形式分離、與現有小區不配套，[13]難以獲得村民認同。[14]

綜上所述，學界對“村改居”社區的公共服務供給面臨的難點達成一定共識，并從制度政策層面、主體責任層面、供需匹配層面對困境的形成進行了詳細分析。但是上述困境的出現與城鄉關系及其變遷是否具有一定關聯？城市與鄉村兩套經濟社會管理體制的變化對“村改居”這一過渡型社區的公共服務供給是否產生影響？這種影響是如何生成的？這些問題尚未形成系統解答，仍需進一步研究。

二、“村改居”社區公共服務供給的困境表征——以廣州20個“村改居”社區為例

2000年，中央和廣東省政府對廣州設定到2005年城鎮化率達到80%的目標，“村改居”社區也是在這一階段加快了改制工作。2000年12月，廣州出臺《關于加快村鎮建設步伐，推進城市化進程的若干意見》，《意見》提出將村委會轉變為居委會、村民轉為居民，同時將村集體經濟組織轉制為股份制公司。2002年5月，廣州出臺《關于“城中村”改制工作的若干意見》，進一步增加了對“城中村”改制涉及的集體土地及其房屋權屬的處置、農村集體資產、規劃和市政設施管理、學校、環衛、計生、村民轉為居民后的就業、改制后居民的社會保障等方面的政策要求。截至2017年，廣州鄉鎮數量下降到34個，約占全部鎮街數量的20%，村委會占全部村居數43%—44%，[15]“村改居”社區在廣州中心城區的推進取得重大進展。為深入了解20年間廣州“村改居”社區公共服務供給現狀，廣州市社會科學院社會研究所課題組于2022年10月至12月期間對抽樣選取的20個“村改居”社區開展了實地走訪、座談和線上問卷調查，獲得了較為豐富的一手資料。

（一）公共服務設施供給存在缺口

通過問卷調查了解到20條“村改居”社區在基礎公共服務設施方面比較缺乏的是公共廁所（35%）、攝像頭監控（35%）、小學（35%）、幼兒園（25%）和綜合服務中心（25%）；在水電氣基礎公共服務設施方面較為缺乏的是通信基站（35%）、燃氣站（35%）和污水收集與處理（35%）；在社會公共服務場地方面，健身場地（55%）和文化中心（45%）等公共活動空間比較缺乏；在生活公共服務場地方面，停車場（85%）、汽車充電樁（55%）、路燈（35%）較為缺乏。本次調查結果顯示，廣州“村改居”社區公共服務設施供給存在結構性不足，特別是隨著城市現代化水平的提高，人民對高品質生活的追求愈發強烈，攝像頭監控、小學、消防站、污水收處站、健身場地、電動汽車充電樁、停車場等一些與現代生活方式息息相關的基本公共服務設施供需缺口表現得更加明顯。

（二）公共服務資金投入具有不確定性

通過問卷調查了解20個“村改居”社區的資金投入主體重要性排序（多選），問卷填答者認為村集體投入重要性排名第一位的比例有61.1%；認為區財政投入重要性排名第一位的比例為33.3%，認為街道財政投入重要性排名第一位的比例為27.3%，也就是說，“村轉居”社區在一定程度上改變了公共服務資金的來源結構，區和街道的財政投入比率有所增加，但“區—街道—村集體”的投入責任仍未有清晰界定，資金投入結構具有較大不確定性，村集體投入比重仍占大頭。調查中的“村改居”社區集體經濟收入主要依靠物業出租。例如，荔灣區海龍街龍溪村、東漖街西塱村、茶滘村，天河區珠吉街珠村，黃埔區蘿崗社區等，2021年村集體經濟收入均達到億級規模。但是這些村集體物業自主開發能力仍顯不足，承租企業多來自物流、倉庫等低附加值行業，分布相對零散，用地上建造的大多是容積率低、環境差的單層房屋，吸納就業人數又相對有限，這也在一定程度上影響了村集體經濟效益的提高。

（三）公共服務覆蓋范圍“人口倒掛”明顯

本次調查的20個“村改居”社區人口倒掛嚴重，本地戶籍人口占比在10%以下的為21.05%，占比在10%—20%的為36.84%，占比在20%—30%的為26.32%，三者合計達到84.21%。例如，天河珠村和白云同和村的外來人口是達到10萬人的“巨型”城中村，天河珠村和新塘村、白云東平村的外來人口占比已超過90%。外來人口選擇的居住地主要與附近的產業結構、企業吸納就業的能力有關，越是地理位置優越、交通越便利，商業、服務業、企業越多的區域聚集人數也就越多。例如，黃埔區聯合街玉樹社區在科學城附近，吸引公司白領以及家庭戶來穗人員；有的“村改居”社區會更多地吸納臨時工、打工者、無業者、娛樂業、平臺經濟等收入水平較低、流動性較大、管理難度較大的從業者。總體來看，“村改居”社區人口構成比較復雜，外來人口多，且有相當強的異質性，不像傳統的農業社區人口構成相對單一，社區內熟悉度、信任度、互助以及社會事務參與度等都有明顯下降。

（四）公共服務提質受多重因素制約

從空間上看，位于中心城區的“村改居”社區建筑間距較小，缺乏綠化和開放空間，居住環境質量不高，且村內普遍缺乏文化娛樂及公共活動的場所和設施。內部空間“三線”縱橫交錯，水電網氣等基礎設施外露，一些樓齡較老的房屋用水用電安全隱患多，改造難度大、成本高。“村改居”社區亂停亂放的電動車輛容易堵塞消防通道，一旦電動車起火引發火災，由于密集的住房、狹窄的道路，消防車難以進入，極易造成群死群傷事故。還有一些“村改居”社區因為地形問題，村內有多條主干道，無法實現圍合式管理，這不利于維護社會治安，存在安全隱患。從土地使用上看，“村改居”社區部分房屋未取得權屬登記證書或權屬登記不全面。未取得權屬登記的集體建設用地或其附屬的建筑物未取得有關證件，難以進行市場交易。即使是空置土地，也因土地性質不明確而無法轉化使用。目前對于調整用地性質、完善土地審批手續、盤活現有土地資源建設村集體產權的公共服務設施等相關土地及審批政策還比較缺乏，具體的指導性意見不足。

三、控制權視角下“村改居”社區公共服務供給困境的生成邏輯

（一）控制權理論對困境闡釋的合理性

“控制權”理論基于經濟學不完全契約理論，提出將政府內部上下級關系看作是委托方—管理方—代理方之間的契約關系，這一契約關系蘊含著授權與資源配置。[16]控制權理論將政府組織權力提煉出目標設置、激勵分配和考核驗收三個重要的組織要素，[17]而單一制行政體系內的上下級關系，往往存在著圍繞控制權的博弈。[17]一般說來，上級政府在設定目標、檢查驗收、激勵分配方面比下級政府具有更高的自由裁量權，上級政府可以通過經費預算、官員任命、編制控制等方式實現對下級政府的規制，而下級政府在面臨區域競爭時，往往希望增加更多的資源和目標設定自主權與控制權，由此也就出現了地方治理中的創新行為。

“村改居”社區作為地方政府的創新行為，常常被視作城鎮化進程中，農村行政管理體制向城市靠攏的一步，即在縣區、鎮街和村居層面上發生轉變，其中鄉鎮轉變為街道，村委會轉變為居委。[12]從控制權理論視角看，“村改居”社區是通過管理體制轉型實現控制權的重新分配，從依靠傳統村集體經濟和鄉鎮政府提供基本公共服務，向市區兩級政府、街道、居委會以及村集體經濟組織等多主體共同提供轉變。這一過程涉及委托方（市政府）—承包方（區政府）—代理方（街道、居委會以及村集體）控制權結構的變遷，各主體在事權和財權上的政策目標與資源配置也隨之發生改變。

具體來看，“鎮村制”向“街居制”的轉型面臨著政府在事權和財權兩方面責任的調整。在事權上，“街居制”以提供城市管理和服務為主，注重市政設施、社區服務和基層治理，其在城市交通、基礎設施、環境衛生、社會治安等方面的標準更有利于滿足群眾對品質生活的需求。而“鎮村制”政府主要負責農村地區的行政管理，鎮政府管理的居民類型和規模與城市社區完全不同，其更加關注農村經濟和事務。在財權上，“街居制”街道作為政府派出機構，其財政收入主要靠地方政府撥款。相比而言，由于采取“五級分稅制”，縣鎮政府能夠以公共財政為基礎，更自主地將資金投入到農業發展、農民福利等方面。鑒于兩種體制的差別，前述調查所出現的公共服務設施供需不平衡、公共服務資金結構不確定、公共服務覆蓋范圍“人口倒掛”、公共服務受空間等因素制約等問題，在一定程度上與控制權結構變遷后，轉制主體在事權與財權上出現了“目標—激勵”模糊化處置有關。

（二）控制權目標模糊化生成邏輯

目標設定權強調科層權威關系下，組織內部為下屬設定的目標任務控制權。壓力型體制通過科層間由上至下的壓力傳導，形成下級對上級負責的體制。但是壓力傳導并不必然帶來下級原原本本地執行上級指令，下級會按照任務難度、激勵大小、監督強弱等多種因素出現策略行為。如果上級政府要求與本地發展目標存在沖突，那么地方政府可以利用信息、注意力等優勢，實現目標置換。尤其當目標存在模糊性時，這一置換更有可能得以實現。

1.地方政府可持續性政策目標模糊

在中央政府推動的“村改居”社區管理體制轉型過程中，地方政府雖具有目標設置權，但受土地財政、空間資源分配等因素影響，政府的注意力往往集中在城市建設、住房供應、經濟發展等方面，從而忽視了對城鄉統籌發展的整體規劃。在訪談中，某區委組織部干部提到，“城鄉統籌應該有一個標準、一個機制、一個渠道，如果政府一下子所有事情接不完，那可以由易到難，把權責明確下來，一個任務接著一個任務干”。可見，由于缺乏頂層設計，政策執行缺乏步驟與連貫性，進一步加劇了“村轉居”過程中的不確定預期。調查中，T村書記具體舉例，“納入城市管理后，T村利用市區兩級專項配套資金對路面和市政設施進行大面積修繕，但是市區政策過了三年有效期后，財政投入逐漸減少，區和街道財政緊張拿不出更多資金，導致社區的市政基礎設施改善陷入困境。”事實上，“村改居”后，在道路養護、消防安全、排水管網等基礎設施維護方面，市級政府需要統籌規劃、統一標準，但由于同城同權涉及巨大的發展成本，地方政府往往會持較為審慎的態度，避免大包大攬。因此，對政策本身的供給目標、供給數量、供給標準、人均財政支付能力等通過模糊化設置，以防公共事務成本過高。

2.區層面執行性政策目標模糊

市級設置總體規劃后，落實的主體責任在于區級政府，并由區級政府和街道共同落實細化。各區相比，天河區起步早、創新多，如早期探索出以石牌村為代表的公司管理村莊治理模式。而白云區雖同期進行“村改居”，但整體推進較為緩慢，實質性進展不明顯。可見，各區執行力度不一，執行助力不一，執行效果不一。但就區級層面而言，即使是天河區印發的方案所提及的指標設計也較為粗放。例如，《關于全面推進“百縣千鎮萬村高質量發展工程”促進區域協調發展的行動方案》中提到，“到2025年，‘村改居’社區基礎設施、公共服務短板基本補齊；到2027年，基礎設施和公共服務均等化水平顯著提高。”雖然上述目標的提出清晰無誤，但同樣缺乏對比的標準和達標的指標要求，這也使得實際測量和評估時會面臨模糊性問題，一旦該目標與區域經濟發展目標相沖突，則極有可能導致實際方案效力大打折扣，目標被置換的可能性也急劇增加。

3.村集體經濟聚焦性政策目標模糊

村集體經濟面臨著經濟管理職能與社會管理職能定位不清的目標模糊困惑。“村改居”社區集體經濟建立了“雙向進入、交叉任職”的領導體制，村級集體經濟公司管理層與街道、社區“兩委”雙向進入、交叉任職制度，雖然在一定程度上增強了組織的緊密度，減少了管理上的掣肘，但是“政企”不分也對改制公司的長遠發展帶來困擾。目前上位法律對改制公司（經濟聯社）的特殊法人地位尚缺乏規范說明。P改制公司董事長認為：“目前既沒有公司章程規定其對改制社區承擔的責任和義務，股民（村民）也不愿意拿出分紅承擔公共服務資金。”訪談中，T村改制公司書記表示：“從行政體制來說，雖然2002年6月開始我們已經變成了轉制社區，村改制公司跟社區并沒有上下級關系，但是改制公司（經濟聯社）仍要配合街道、社區完成相關工作，我們聚焦經濟發展主責主業的目標受到干擾。”也就是說，村集體經濟的主要職責是經營發展，為股東提供紅利，但目前改制公司仍承擔大量社會管理事務，“政經”分離的界限仍未劃清。

（三）控制權激勵模糊化生成邏輯

激勵分配權體現契約執行中的資源配置等控制權。在分稅制體制下，中央財政能力得到不斷強化，但卻直接導致了縱向財政不均衡問題，即越到基層，基層政府財政收入越困難，財力越有限。這也是一直以來農村由于縣鄉缺乏財力，抑制農村基本公共服務均等化發展的重要原因。“村改居”社區在事權調整的同時，財權調整并不到位，由于基本公共服務保障責任主要在地方，而在地方政府財力有限和轉移支付不充分的情況下，基本公共服務能力難以保障。由于經費撥付方式嵌含著激勵導向，因此政府投入財力有限將直接導致統籌力度偏弱的公共服務供給困境。

1.地方政府財政投入不足

為解決“村改居”社區公共服務經費投入不足的問題，廣州市政府出臺《關于解決“村改居”社區公共服務部分經費的實施方案》（以下簡稱《方案》），提出2015、2016年市區兩級財政共投入22.66億元，對138個“村改居”社區的治安、保潔、居委會建設等進行補助，減輕村集體負擔，實現“村改居”社區公共服務“同城同待遇”。但上述政策不僅比“村改居”政策出臺滯后10年以上，而且屬于非常規性財政支出，穩定性和可預期性差。訪談中，還有區委干部提到“雖然我們強調城鄉統籌，但是城中村畢竟是農村，政府的投資只能投到國有土地上”，這一表述的背后，實際上體現出公共服務的供給決策與土地資源相捆綁的邏輯，在城與鄉的土地性質未發生改變的情況下，“村改居”社區公共服務投入序位仍處于邊緣化狀態。

2.區和街道層面配套支持有限

按照要求，“村改居”社區治安管理所需治安聯防人員費用、清掃保潔費，市、區按3：7比例分擔，財政投入壓力向區級層面轉移，但各區公共財政收入差距比較懸殊，公共服務資金籌資渠道的不穩定性極大地影響公共服務供給的激勵，也影響了“村改居”社區的改造投入力度。加之人口倒掛嚴重，人口密度極高，區和街道承擔的費用不足以提供充足的公共服務支出。例如，X村座談材料顯示，“X村有7萬多人，兩個居委會平均要管三四萬人，但是財政劃撥的經費根本不夠用，基本上都是同經濟聯社混在一起用的。”這反映出，基層“村改居”社區人、財、物保障不充分，資源流動越到基層越捉襟見肘。加之村集體經濟規模差別較大，一些經濟規模較小的“村改居”社區缺乏像城市一樣完善的公共服務設施和社區管理，或者設施老舊落后。特別是村集體經濟狀況較弱的社區面臨著較大的資金投入壓力，用以維持公共服務可持續發展的資金明顯不足。

3.村集體經濟資金投入激勵不足

在“鎮村”體制下，村集體承擔著公共服務投入責任，然而施行“街居制”后，村民自治權部分歸屬社區管理，其決策、資源分配等控制權發生轉移，街道居委會等城市社區組織負責承擔一部分公共事務，并保證基礎公共服務供給。但是調查中，個別“村改居”社區集體經濟每年負擔管理經費近千萬元，公共服務費用負擔過重的問題依然沒有得到緩解，而且開支還有逐年遞增之勢。P村改制企業董事長提到，“廣州曾出臺政策提議提高集體經濟收益用于公共事業留存比例（各區經濟聯社一般不少于20%，經濟社不少于10%），對于轉制企業來說，我們當年已繳納了近3億的稅收，但還是要承擔近千萬的公共服務費用。”對于已轉制為公司的村集體來說，權力的轉移與責任的承擔不相匹配，公共服務投入配套依據缺乏導致其參與激勵不足。

四、“村改居”社區公共服務供給的優化路徑

（一）堅持普惠均等價值理念，瞄準“村改居”社區公共服務短板

堅持普惠均等的價值理念，從根本上體現了以人民為中心、滿足人民福祉的立場。地方政府要明確政府在公共服務供給中的重要地位和主要功能，高位重視和推動“村改居”社區基礎設施和公共服務設施配套工作，以空間總體規劃體系為基礎，劃分“村改居”社區獨立規劃單元，在單元內采取“一村一策”，進一步細化分子單位，統籌平衡子單元的開發容量和公共服務設施，重點保障市政公用設施，對涉及民生幸福感、獲得感、安全感的基本公共服務，如公共交通、幼兒園、小學、社區衛生服務中心、養老助殘、“口袋公園”等公共服務設施進行規劃改造，積極穩步推進改造平急兩用公共基礎設施建設。通過黨群服務中心全覆蓋，整合群團、公安、民政、智能門禁、出租屋綜合管理信息系統等大廳一站式便民服務，科技智慧化賦能實現人防、物防、技防有機統一，推動“村改居”社區的公共服務標準和水平向城市社區進一步靠攏。

（二）堅持“目標—激勵”驅動，構建權責統一的公共服務供給體系

堅持“目標—激勵”雙輪驅動，從根本上有助于厘清“村改居”社區公共服務供給主體責任。地方政府在綠化、治安、景觀設計、污水處理、垃圾分類處理等方面承擔更多責任及財政投入，同時加大在制度、政策和技術上對基層政府的支持和指導。常態化安排“村改居”社區公共服務提質專項資金，加大財政轉移支付力度，平衡區級財政投入能力，形成以市級財政為基礎，區級財政為主體，村集體經濟為輔助的規范性公共服務財政供給模式。在尚未完全實現“政經分離”的情況下，政府要積極與村集體經濟合作，注重盤活集體資產，提升村集體經濟營收能力，明確其承擔部分公共服務的職能并穩定公共服務支出比例，探索將鄉村建設、污水處理、停車場、農村公廁運行維護、文化場所運行維護、健康養老、公益性基礎設施運營等項目統一納入村級集體公司承接經營范圍，以更好地落實后期運營維護工作。待“政經分離”徹底后，村改制公司主要職責是為社區低收入人群提供救助及慰問費、醫療等身份性福利補貼。在此基礎上按照量力而行原則，鼓勵其參與到社區公共服務投入中。

（三）堅持多元主體共建共享，創新低成本建設運營供給模式

堅持多元主體共建共享，從根本上有利于推動各部門與各政策形成合力，提升公共服務供給效率。城市的成熟社區需要政府、企業、社會組織和居民各司其職，協商互塑，由一元主體為核心的供給模式向多中心供給模式轉變。因此除政府外，應充分探索發揮市場在公共服務供給中的作用，政府通過財政補貼方式鼓勵民辦機構興辦教育、養老、醫療等公共服務，同時推進社區服務社會化。考慮到“村改居”社區人口倒掛嚴重，本地村民社區居住比例較低的現狀，應支持“村改居”社區居民參與社區事務和決策，關注社區流動人口的公共服務需求，充分發揮他們參與和監督的積極性。鼓勵社區內部生成社會組織力量，激活本地居民與外來人口的利益聯結和價值共識，以信任和認同等情感因素降低公共服務成本，提升本地村民公共服務投入意愿。居民個體也要逐步樹立起自己承擔部分公共服務費用的理念，逐漸與城市社區居民的消費方式和行為習慣接軌。

說明：本文系廣東省哲學社會科學規劃2022年一般項目“超大城市智慧養老融入困境的社會因素及治理機制研究”（項目號GD22CSH06）和廣州市社會科學院“改善公共服務供給，促進城中村有效治理”專項研究課題的階段性研究成果。

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The Dilemma Characterization， Generation Logic and Optimization Path of \"Village-to-Residence\" Community Public Service Supply

——Discussion Based on the Perspective of Control Theory

Fu Shu

（Guangzhou Academy of Social Sciences， Guangzhou 510000， China）

Abstract： Enhancing the inclusive and equitable provision of public services in \"village-to-residence\" communities holds significant practical importance in narrowing the gap between urban and rural public services and enhancing urban quality. This paper investigates public service provision in 20 \"village-to-residence\" communities in Guangzhou. The findings reveal several challenges in the current state： Imbalanced supply and demand of public service facilities， the structure of public service investment is not well-defined， the population covered by public services is disproportionately distributed， numerous constraints on the quality of public services further complicate the effective provision of services. The above dilemmas can be analyzed from the perspective of control theory. During the transition from the \"township-village system\" to the \"street-residence system\" whereof， "all parties involved exert an ambiguous approach to \"goal-incentive\" in the transfer of administrative power and financial power. It is suggested that， guided by the concept of inclusive and equitable value， the provision of public services in \"village-to-residence\" communities should align with the degree of public attribute to establish a \"goal-incentive\" supply system characterized by the integration of power and responsibility among multiple stakeholders is recommended. Innovations in the low-cost supply operation mechanism involving multiple stakeholders should be pursued to facilitate the transformation of public service supply responsibility from ambiguity to clarity and refinement.

Key words： \"village to residence\" community; public services; control theory

責任編輯：許 "丹