論農(nóng)地征收中的利益兼顧

收稿日期：2023-10-02

作者簡介：孫小雨（1990—），女，中國國學研究與交流中心助理研究員（北京，100101），西南政法大學民商法學院博士研究生（重慶，401120）。

基金項目：國家社科基金一般項目“宅基地資格權(quán)入法后三權(quán)分置權(quán)利構(gòu)造法理研究”（21BFX193）。

摘要：我國農(nóng)地征收有強制征收與自愿協(xié)商征收兩種模式。強制模式下，地方政府單方主導征收、不尊重被征地農(nóng)民意愿、強制剝奪其合法土地權(quán)利、住宅不予單獨補償、未經(jīng)補償即先行征收，追究不服征收人的法律責任，凸顯國家權(quán)力。自愿協(xié)商模式下，政府就征地公告、補償安置協(xié)議、征收風險評估等反復聽取各方意見，農(nóng)地住宅先補償后征收，讓渡部分土地增值收益，改善了被征收人的生活生存條件，國家征收公權(quán)力得以維護。未來的農(nóng)地征收立法，應在公正合法補償前提下，在堅定不移完成既定征收目標的同時，增加被征地補償方式，固定土地價值增長收益分成比例，增加被征地農(nóng)民個人收入，兼顧國家集體個人三方利益，完善國家與被征收人共贏的自愿征收模式。

關鍵詞：農(nóng)村土地；農(nóng)村村民住宅；被征地農(nóng)民；強制征收；自愿協(xié)商

中圖分類號：D922.32""""" 文獻標識碼：A""""" 文章編號：1003-8477（2024）01-0149-10

土地城鄉(xiāng)二元制是1950年《土地改革法》（第35條）規(guī)定并由我國憲法確認的。作為農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村土地遠多于城市土地。[1]（p126）從1953年最初的城市改造、公共基礎設施修建，到現(xiàn)今確定城鎮(zhèn)規(guī)劃布局建設邊界、改進基礎設施、提升公共服務空間、擴大企業(yè)產(chǎn)業(yè)，我國城市城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設需要大量農(nóng)村土地。國家對農(nóng)村土地的征收，遠沒有到達盡頭。

我國農(nóng)地征收的法律規(guī)范，有1953、1958、1982年三部專門的行政法規(guī)以及散見于1987年生效經(jīng)四次修訂修正的《土地管理法》中，形成自愿與強制征收兩種模式。征收模式的立法演變，是我國農(nóng)地征收從國家權(quán)力本位轉(zhuǎn)向尊重個體權(quán)利、轉(zhuǎn)向個人本位的真實映照。“強國必先強農(nóng)，農(nóng)強方能國強”。[2]處理好被征地農(nóng)民的住房、生活、社會保障等，維護其合法權(quán)益，是強農(nóng)強國的重要措施。國家利用公權(quán)力征收農(nóng)村集體及集體農(nóng)民的土地所有權(quán)，必然觸及其既得利益，那么，國家與被征地人的利益是否一定對立？是否一定要采用暴力、強制措施？國家如何在完成征收的同時兼顧被征地人的利益、達至二者的共贏？如何使我國農(nóng)地自愿征收模式更為完善與健全？本文就相關問題進行探討，并求教于學界同仁。

一、集體農(nóng)地收歸國有的強制征收模式

（一）1982年《征地條例》的土地征收內(nèi)容

在1982年頒行的《國家建設征用土地條例》（下稱1982年《征地條例》）中，征收農(nóng)村土地采用強制模式，主要內(nèi)容有：

1.集體土地“兩權(quán)”分離卻只有一個被征收人

1982年《征地條例》規(guī)定，由所在地的縣、市土地管理機關組織用地單位、被征地單位以及有關單位，商定預計征用的土地面積和補償、安置方案，簽訂初步協(xié)議；初步協(xié)議審批核定后，用地單位與被征地單位簽訂協(xié)議，并督促被征地單位按時移交土地。用地單位支付的各項補償和安置補助費納入當年集體收益分配，由農(nóng)民集體用于發(fā)展生產(chǎn)、安排、支配。①這里的用地單位即征收人；被征地單位即被征收人是集體土地所有權(quán)人；被征地所在縣市土地管理機關（以下簡稱地方政府）是征收農(nóng)地的組織者，不是征收人，組織用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（以下簡稱農(nóng)村集體）商定農(nóng)地征收事項：簽訂補償安置方案、按時交出土地、土地補償費劃歸農(nóng)村集體支配。

我國經(jīng)濟改革最先在農(nóng)村發(fā)端。[3]（p20）黨的十一屆三中全會至1981年底，全國農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制。[4]（p1）由人民公社統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)用地，逐步包產(chǎn)到戶，由集體農(nóng)民承包經(jīng)營；集體土地由“一權(quán)”分離為“兩權(quán)”：土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)。“兩權(quán)”分離后，農(nóng)村集體對集體土地的部分權(quán)能，如占有使用收益甚至處分等權(quán)能由取得土地承包經(jīng)營權(quán)的成員享有。土地承包權(quán)實踐是集體成員權(quán)的經(jīng)濟權(quán)利實現(xiàn)形式，承包經(jīng)營農(nóng)地的收益，成為農(nóng)民家庭的主要生活來源。[5]（p138）

農(nóng)地被征收人系指因土地征收而喪失權(quán)利或致其權(quán)利受到影響的人。土地是農(nóng)民最為重要的財產(chǎn)和生存之本，在設計集體土地征收制度時，應將農(nóng)民作為“被征收人”所指涉的主體。[6]（p57）一地兩權(quán)，被征收人至少應包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)人和土地承包經(jīng)營權(quán)人，但1982年《征地條例》只將農(nóng)村集體認定為被征收人，排斥集體農(nóng)民的被征收人資格，這會產(chǎn)生如下問題：

其一，農(nóng)村集體越權(quán)代理，侵害集體農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村集體是獨一無二的被征收人，集體農(nóng)地被征收，只能由其代集體農(nóng)民簽訂補償安置協(xié)議，收取各項征地補償費和安置費。不經(jīng)授權(quán)就代本集體農(nóng)民行使權(quán)利，侵害了集體農(nóng)民成員權(quán)，違反了所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利的規(guī)定；②在土地征收中，被征地農(nóng)民本是自身利益的最佳決策者，卻不能直接參與征收補償安置，沒有發(fā)言權(quán)，其合法權(quán)益難免受到侵害。

其二，被征地農(nóng)民合法權(quán)益難以維護。在2020年《民法典》將農(nóng)村集體法人化之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一直游離于法人體系之外，是一個“憲法上有地位，民法上無人格”的經(jīng)濟社會存在。[7]（p57）集體經(jīng)濟組織通常有代表農(nóng)民簽訂補償安置協(xié)議的意愿，但其并不具有法人地位，且為集體農(nóng)民發(fā)聲還可能面臨“搭便車”等問題。故而，在數(shù)十載農(nóng)地征收存在大量侵權(quán)的情況下，實踐中并不存在農(nóng)村集體代表集體農(nóng)民維權(quán)的例證。由于被征地農(nóng)民不具有被征收人資格，無權(quán)直接參與征收程序，不能直接與征收人協(xié)商補償安置事項，不能向征收人討要補償費，行使訴權(quán)，只能起訴農(nóng)村集體，③在既有司法體系中得不到救濟。

其三，強制不是被征收人的農(nóng)民交出土地，侵犯成員權(quán)，有悖法理。土地是農(nóng)民生存之本，既然集體農(nóng)民不是被征收人，那么其沒有交出土地的義務。強制不是被征收人的農(nóng)民交出征收的土地，從理論上講不通，亦勢必導致征收工作困難重重。有學者指出，農(nóng)村集體有成員，就有成員權(quán)的法律問題。只是過去的政策和法律忽視了這個要點，造成在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)方面存在缺陷。在計劃經(jīng)濟體制下，政策和法律沒有特別在意成員本身的資格和成員權(quán)利。由于忽略了集體農(nóng)民“成員本身的資格和成員權(quán)利”，導致集體成員在“承包地被依法征收、征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應的補償”①的合法權(quán)利被侵犯。

2.農(nóng)民享有所有權(quán)的住宅不予單獨補償

1982年《征地條例》明確規(guī)定，“征用無收益的土地，不予補償”，“征用宅基地的，不付給安置補助費”；不承認農(nóng)民自建住宅所有權(quán)，將農(nóng)宅與水井樹木以及青苗等一并作為集體土地上附著物予以補償。還規(guī)定：“征用土地拆遷集體的和社員的房屋時，由生產(chǎn)隊或房屋所有者按照社隊的統(tǒng)一安排進行重建”；“被征地單位不得在本條例規(guī)定的補償、補助范圍以外，提出額外要求或附加條件”。②集體農(nóng)民被征收的住宅，按照集體土地附著物給以低廉的補償，重建住宅必須服從社隊的統(tǒng)一安排，沒有自主權(quán)，不得提出額外要求或附加條件，被完全排除在權(quán)利之外。這背離了所有權(quán)的絕對性和排他性，侵害了農(nóng)民住宅所有權(quán)以及住宅被征收后應當獲得補償?shù)暮戏?quán)利。

3.向不服從征收的農(nóng)民追究法律責任

1982年《征地條例》明確規(guī)定：國家建設征收土地，被征地社隊的干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓。對批準征用的土地，一方當事人堅持無理要求，拒不簽訂征地協(xié)議的，由土地管理機關裁決。當事人任何一方不執(zhí)行征地協(xié)議，致使對方遭受經(jīng)濟損失的，責令賠償；情節(jié)嚴重的，對主管人員和直接責任人員處以罰款。煽動群眾鬧事，阻撓國家建設，構(gòu)成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任；情節(jié)輕微、不構(gòu)成犯罪的，分別給以治安管理處罰或經(jīng)濟制裁、行政處分。③

土地征收是一項合法剝奪私有財產(chǎn)的法律制度，也是現(xiàn)代國家協(xié)調(diào)私人利益與公共利益的必要手段。[8]（p33）“被征地社隊的干部和群眾”，是土地權(quán)利人，其承包經(jīng)營的土地被征收卻不是被征收人，不能參與協(xié)商、簽訂協(xié)議；要交出土地，補償費卻直接歸農(nóng)村集體支配；自己的私有農(nóng)宅被征收，卻作為集體土地附著物、不予單獨補償。作為農(nóng)地被征收人的農(nóng)民，與征收人本是同一征收法律關系的當事人，但在涉及土地征收補償?shù)葐栴}時，“更缺少與地方政府討價還價的能力”，[9]（p84）對征地決定有意見卻不善于溝通甚至抗議；作為征收人的國家，本該聽取被征地農(nóng)民的意見、協(xié)調(diào)農(nóng)民個體利益與公共利益的沖突，而不應當將其意見和抗議定義為“妨礙和阻撓”“不執(zhí)行”“煽動群眾鬧事，阻撓國家建設”等，并追究行政或刑事法律責任，這不是為了公共利益“合法剝奪”其權(quán)利，“協(xié)調(diào)”公私利益的必要措施，而是將被征收人的合法利益與公共利益對立、以國家公權(quán)力壓制私權(quán)利，導致公私權(quán)益失衡，激化雙方矛盾，增加征收難度，[10]（p206）造成各種負面影響，不利于社會的安定團結(jié)。

（二）1987—2004年《土地管理法》的土地征收內(nèi)容

1987年《土地管理法》生效即廢止了1982年《征地條例》。但該條例對《土地管理法》產(chǎn)生深刻影響，至2020年之前，我國農(nóng)地征收都沿用強制征收模式，造成一系列不良后果。

1.政府單方主導的征收補償程序

《土地管理法》規(guī)定，征收土地由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝Ｕ鞯匮a償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告。地方政府發(fā)布征地公告和補償安置方案公告、登記被征收土地所有權(quán)和使用權(quán)，簡稱為“兩公告一登記”。④我國法律規(guī)定，政府征地決定一經(jīng)公布即生效，就發(fā)生被征地物權(quán)的設立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的效力。⑤被征地權(quán)利一經(jīng)轉(zhuǎn)移，被征收人就喪失了與政府就征收決定進行協(xié)商的正當權(quán)利，陷入無可作為的弱勢境地。[11]（p20）在兩公告發(fā)布之前，并無地方政府聽取意見、修改征地決定、修改補償安置方案的規(guī)定，沒有賦予被征地農(nóng)民投訴、起訴、申訴的權(quán)利。聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，是在征地補償安置方案確定后。被征地農(nóng)民不同意補償安置方案，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置協(xié)議不影響征用土地方案的實施。①即不管征地補償安置協(xié)議是否達成、不論被征地農(nóng)民對補償標準的爭議是否正在協(xié)調(diào)、裁決中，都不影響征地方案的實施，不影響其執(zhí)行效力。這樣的農(nóng)地農(nóng)宅征收，授予了地方政府最大的自由裁量權(quán)，從批準、公告到補償安置、強制拆遷，都由地方政府絕對地單方主導，被征地農(nóng)民只能在事后被動且有限地參與，且排斥司法機關參與與救濟。

2.征收實行先交地后補償方式

地方政府組織實施農(nóng)地征收，主要涉及建設用地單位、集體土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人。1999年《土地管理法實施條例》規(guī)定：土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額支付。②實踐中，歸集體所有的土地補償費經(jīng)縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)三級政府逐級撥付給集體，3個月時間無法交付到被征地農(nóng)民手中。但是，建設單位在全額支付土地出讓金后，就有權(quán)占地開發(fā)，而不管征地補償費是否已經(jīng)發(fā)放給被征地農(nóng)民。補償費用未到，農(nóng)民就須交出土地，土地補償費撥付給農(nóng)村集體后還需慢慢分配。補償遲緩而征收先行，未經(jīng)補償就強制完成農(nóng)地征收；征地補償費極低，既不及時也不足額。農(nóng)民失去耕作的土地意味著失去生存技能。盡管有征地安置政策，結(jié)果卻是大量農(nóng)民無業(yè)在家；接受就業(yè)安置的農(nóng)民，就業(yè)質(zhì)量不高、收入不多，還有相當比例存在下崗失業(yè)隱患。被征地農(nóng)民的生活生存受到不利影響。

3.征收農(nóng)民住宅沒有補償?shù)姆梢?guī)定

1987—2004年《土地管理法》沿用1982年《征地條例》，對農(nóng)民住宅不予單獨補償。《征地條例》有農(nóng)地附著物包括農(nóng)宅的規(guī)定，對農(nóng)宅的補償還算有據(jù)可查。《土地管理法》規(guī)定的附著物不包括農(nóng)民住宅，既無登記也無補償規(guī)定。這就意味著，把農(nóng)宅作為集體土地附著物加以補償，于法無據(jù)。實踐中，一般是將農(nóng)民住宅作為被征地附著物給予極其低廉的補償。農(nóng)民對住宅補償費的多少，沒有發(fā)言權(quán)，更不可能重新獲得對等的住房水平。法律沒有追究強制拆遷農(nóng)宅的法律責任，農(nóng)民私有住宅未得到補償即被強制拆除，即使要求處罰強制拆除侵權(quán)行為人，也沒有相應的法律依據(jù)。[12]（p131）

（三）強制征收模式造成的不良后果

1982年《征地條例》及1987—2004年《土地管理法》確立了由地方政府絕對主導的強制征收模式：先征收后補償、未經(jīng)補償就強制農(nóng)民交出土地；交出土地的是農(nóng)民，低廉的征地補償費卻劃歸農(nóng)村集體；農(nóng)宅不單獨補償即被強制拆除；農(nóng)民失去農(nóng)地，就業(yè)卻得不到妥善安置等；農(nóng)村集體及農(nóng)民作出的“特殊犧牲”無限放大，形成征收利益分配的公私失衡，影響了被征地農(nóng)民的生活及生存。有調(diào)查表明，在全國的失地農(nóng)民中，有60%左右的人生活十分困難，有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響到基本生活的只占30%左右。[13]（p365）

由于從程序到實體幾乎一邊倒地向公權(quán)力傾斜，被征收人在征收中幾無權(quán)利可言，[6]（p66）土地征用問題已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)抗爭的焦點，[14]（p22）引起國家的高度重視。2004年國土資源部頒行《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，要求地方政府對征地中的嚴重問題及時干預、堅決打擊、果斷制止，其目的就是維護社會穩(wěn)定。各省級政府紛紛制定土地補償費分配的地方性法規(guī)，加強對農(nóng)地征收補償費的分配及管理。2009年最高人民法院發(fā)布《關于當前形勢下進一步做好涉農(nóng)民事案件審判工作的指導意見》指出，“要結(jié)合當前形勢，認真做好農(nóng)村涉訴信訪工作，努力從根本上預防和減少涉訴信訪案件的發(fā)生”。然而，時至2018年，因征收農(nóng)地引發(fā)的官民沖突仍頻頻發(fā)生。原本是為了改造城鄉(xiāng)市區(qū)、改善生態(tài)環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會發(fā)展的利國利民的征收，在實踐中，卻引發(fā)強勁沖突，損害了農(nóng)民的切身利益，疏遠了國家與人民關系。由此，制止農(nóng)地強征、農(nóng)宅強拆等侵害農(nóng)民合法權(quán)利事件，已經(jīng)不是出臺并實施司法解釋、部門規(guī)章、地方性法規(guī)就能奏效，廢止、修改征收土地的相關法律及條款成為必然選擇。

二、集體農(nóng)地收歸國有的自愿征收模式

（一）土地征收自愿協(xié)商模式的雛形

1953年，為征用農(nóng)民私有農(nóng)地，國家頒行的《關于國家建設征用土地辦法》第8條和第14條規(guī)定，國家征用歸農(nóng)民私有的農(nóng)村土地及其住宅的補償費，由當?shù)卣畷玫貑挝弧⑥r(nóng)民協(xié)會與土地權(quán)利人或推出的代表，共同評議商定；用地單位根據(jù)農(nóng)民土地所有權(quán)證，將土地補償費直接支付給所有權(quán)人。這就確認了誰用地誰付費、補償費歸土地所有權(quán)人原則。

1958年，歸農(nóng)民私有的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為農(nóng)村合作社集體所有。國家重新頒行《國家建設征用土地辦法》（以下簡稱1958年《征地辦法》），第8條規(guī)定，征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地，土地補償費或者補助費發(fā)給合作社。該規(guī)定符合土地補償費歸所有權(quán)人原則，征收農(nóng)村土地補償費歸集體所有原則就此確立。農(nóng)村土地集體化后，農(nóng)民不再享有自建房屋占用屋基（宅基地）的所有權(quán)，只對地面上的自建房屋享有所有權(quán)。該《征地辦法》對集體農(nóng)民私有住宅給予單獨補償，規(guī)定：遇有因征用土地必須拆除房屋的情況，應該在保證原來的住戶有房屋居住的原則下給房屋所有人相當?shù)姆课荩蛘甙凑展胶侠淼脑瓌t發(fā)給補償費。并將水井、樹木及農(nóng)作物等作為被征地上的附著物，與農(nóng)民住宅分開補償，分兩個條款加以規(guī)定。①

根據(jù)1953年、1958年《征地辦法》，征用農(nóng)村土地，地方政府不是征收人，只是農(nóng)地征用的組織者，征收人是需要用地的建設單位，被征收人是農(nóng)地所有權(quán)人；土地補償費由征收人與被征收人直接協(xié)商，補償費歸土地所有權(quán)人——農(nóng)村集體；農(nóng)民住宅單獨補償；都有“用地單位應該協(xié)同當?shù)厝嗣裎瘑T會向群眾進行解釋，宣布對被征用土地者補償安置的各項具體辦法，并給他們以必要的準備時間，使群眾在當前切身利益得到適當照顧的情況下，自覺地服從國家利益和人民的長遠利益，然后才能正式確定土地的征用，進行施工”的規(guī)定。②從勘查、征用到補償費確定，當?shù)卣⒂玫貑挝欢冀o予解釋、商定，都是在得到土地、住宅權(quán)利人同意后征用；兩個征地法規(guī)都沒有違反規(guī)定、給予制裁的條文，但國家征用都得以順利進行，沒有招致農(nóng)民反對。1953年、1958年征用農(nóng)地采用的共同協(xié)商、適當照顧、自覺服從的方式，為自愿協(xié)商模式。

（二）2020年《土地管理法》確認了自愿協(xié)商征收模式

針對1987—2004年《土地管理法》承繼1982年《征地條例》強制征收模式，引發(fā)官民社會矛盾、造成司法負面影響等不良后果，2020年《土地管理法》重拾《征地辦法》相關規(guī)定并發(fā)揚光大，改農(nóng)地征收強制模式為自愿協(xié)商模式，修改了征地程序和補償征收順序。

1.反映被征地農(nóng)民意愿的先補償后征收程序

2020年《土地管理法》規(guī)定的征收農(nóng)地程序發(fā)生了質(zhì)的變化。征收土地仍由地方政府組織實施，在正式征收決定公告前，需要做好如下三方面前期準備工作：

其一，發(fā)布征地預公告。地方政府采用有利于社會公眾知曉的方式，將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組范圍內(nèi)公告不少于30日。③讓被征地農(nóng)村集體及農(nóng)民知曉土地被征收的全部情況與過程，讓其對預公告、補償安置方案、征地社會穩(wěn)定風險評估等提意見，變原來政府主導的單方征收為雙方的互動行為。預公告不是正式征收公告，不導致土地權(quán)利轉(zhuǎn)移后果，消除了征收決定先生效后安置，讓被征地農(nóng)民失去協(xié)商、談判前提的瑕疵。

其二，廣泛征集意見后才確定補償安置方案。地方政府要開展征地調(diào)查工作，對擬征收土地包括農(nóng)宅現(xiàn)狀進行調(diào)查，登記擬征地權(quán)利人不動產(chǎn)權(quán)證材料；邀請被征地人及其利害關系人參加社會穩(wěn)定風險評估，將其意見作為申請征收農(nóng)地的重要依據(jù)。①公布的擬征地補償安置方案，包括反饋意見的渠道，方便廣泛聽取意見。多數(shù)被征地集體、成員及相關利害關系人認為方案不符合法律法規(guī)的，地方政府要召開聽證會、修改方案。只有廣泛聽取意見后，才能確定補償安置方案。這種方式重視和尊重被征地農(nóng)村集體及農(nóng)民意愿，真正賦予了農(nóng)民參與權(quán)和談判權(quán)，特別是處理好了程序正義和收益分配難題。[15]（p17）

其三，落實補償安置方案。落實補償安置方案的工作主要是：測算補償安置相關費用、保證足額及時到位；與擬征地的被征收人簽訂補償安置協(xié)議。落實工作讓被征地農(nóng)民在征收完成之前心中有數(shù)，完全了解征地過程中自己的切身利益，知曉搬遷完畢、交出土地的時間，以及如何與政府配合，并安排好被征地以后的生活與工作；地方政府也將補償安置方案落實到被征地集體、農(nóng)民及家庭。

在農(nóng)地征收前期工作完成后，地方政府方“可申請征收土地”。征地申請經(jīng)依法批準后，在15個工作日內(nèi)發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、征收時間等具體工作安排。②在征地公告確定的時間內(nèi)，地方政府根據(jù)補償安置協(xié)議，對被征收人予以補償，實行補償后完成征收。沒有獲得補償，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕交出土地、拒絕搬出房屋；農(nóng)地不再被強制征收、農(nóng)宅不再被強制拆除。先補償后征收的順序，使被征地農(nóng)民的土地、住宅財產(chǎn)權(quán)益得以保護，避免了侵害被征地農(nóng)民基本權(quán)益事件的發(fā)生。

2.給予農(nóng)村村民住宅單獨補償

2020年《土地管理法》將農(nóng)民住宅的權(quán)屬、種類、數(shù)量等作為需要調(diào)查的土地現(xiàn)狀之一，借用1958年《征地辦法》規(guī)定，將農(nóng)民住宅補償費納入征收農(nóng)地的法定補償范圍，③保護農(nóng)民住宅所有權(quán)和農(nóng)民的居住權(quán)。根據(jù)補償費歸所有權(quán)人原則，農(nóng)民住宅單獨補償?shù)馁M用直接劃歸住宅所有權(quán)人，維護其合法權(quán)益，符合憲法保護公民合法財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，使住宅被征收農(nóng)民應得的補償和未來居住條件，得到充分切實的法律保障。

3.將被征地農(nóng)民納入社會保障體系

集體土地先補后征、及時足額的補償費，可以解決被征地農(nóng)民的居住和一定時期的開支問題，但是，涉及被征地農(nóng)民前去城市城鎮(zhèn)的住房限購、戶籍遷入、孩子入學、就業(yè)安排、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保障等等，并非是補償與安置就能解決的事項。補償與安置不能解決原本在農(nóng)地上還能自給自足，在搬遷住房獲得補償后，長期無生活來源的被征收人生存問題。

為了解決全部土地住宅被征收人的生存問題，2020年《土地管理法》新增了“安排被征地農(nóng)民的社會保障費用”部分，專門規(guī)定：地方政府應當將被征地農(nóng)民納入相應的養(yǎng)老等社會保障體系。社會保障費用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險等社會保險繳費補貼。④增加社會保障費用、將被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老社會保障體系，體現(xiàn)了國家對被征地農(nóng)民改變生活狀況后的細微關懷，體現(xiàn)了被征農(nóng)地兼顧的社會保障功能和經(jīng)濟價值，充分考慮了被征地農(nóng)民為土地發(fā)展作出的特殊犧牲和貢獻，力爭避免國家因土地征收經(jīng)濟發(fā)展了而被征地農(nóng)民卻住房無著落、生活無保障的情況，對為公共利益而不得不離開家園的困難農(nóng)民，給予特殊保障；對被征地農(nóng)民原有生活水平和長遠生計的切實保障，提供了法律依據(jù)。

概言之，2020年《土地管理法》正確處理了征收程序正義與實體收益分配公正問題，建立了地方政府與被征地農(nóng)民及集體之間幾上幾下完整商議的農(nóng)地征收程序，讓被征收人有效參與征收全程；約束公權(quán)保障私權(quán)，明確被征收人在土地征收中的基本權(quán)利，并為權(quán)利的行使提供充分有效的救濟與保障。[6]（p66）突出地體現(xiàn)了國家權(quán)力本位轉(zhuǎn)變?yōu)閷€體本位、農(nóng)民身份權(quán)益、個人意愿、財產(chǎn)權(quán)利的尊重，體現(xiàn)了保障自然人基本人權(quán)及合法財產(chǎn)權(quán)的立法宗旨。農(nóng)民因土地被征收而改善了生活生存條件，國家為公共利益實施征收的公權(quán)力得以維護，征收土地得到了被征地農(nóng)民及集體的支持與配合，真正實現(xiàn)了國家、集體、農(nóng)民個人三方利益的兼顧，使我國農(nóng)地農(nóng)宅征收法律發(fā)生了質(zhì)的改變。

三、完善利益兼顧與共贏的自愿征收模式

自愿協(xié)商的征收模式，從根本上克服和制止了強制征收的諸多弊端。2020年《土地管理法》的改進，兼顧了農(nóng)地征收雙方的權(quán)益。然而，建立國家與被征收人共贏的征收模式，還需要更好地探索建立兼顧國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利益的土地增值收益有效調(diào)節(jié)機制。①細化具體問題、建立和諧共贏兼顧各方利益的征收模式，在現(xiàn)有的自愿協(xié)商模式下，筆者認為，農(nóng)地征收立法還有需改進與完善之處。

（一）增加被征地農(nóng)民可以在不同城市選擇住房安置補償方式

2020年《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民住宅被征收可采用貨幣補償、實物補償方式；實物補償除了房屋產(chǎn)權(quán)置換外，增加了重新安排宅基地建房。但是，選擇貨幣補償與選擇重新安排宅基地建房的農(nóng)宅如何補償？選擇房屋產(chǎn)權(quán)置換的，是否只能就地選擇住房？到異地安家的被征地農(nóng)民，是不是就只能選擇貨幣補償？房屋差價導致選擇貨幣補償無能力購房的被征地農(nóng)民無房可住的，又該如何解決？這一系列問題，現(xiàn)行法律沒有規(guī)定。

就農(nóng)宅的貨幣或?qū)嵨镅a償，應當注意如下幾點：

其一，選擇貨幣補償?shù)模员徽魇辙r(nóng)宅實際價值為補償依據(jù)。改革開放以來，我國廣袤鄉(xiāng)村的農(nóng)民，有相當數(shù)量的“農(nóng)二代、農(nóng)三代”離鄉(xiāng)不返故土。已經(jīng)沒有居住、閑置的農(nóng)宅，征收時可按房屋質(zhì)量好壞，根據(jù)市場行情給予補償即為公平。

其二，選擇重新安排宅基地建房的，根據(jù)被拆除房屋市價補償。繼續(xù)經(jīng)營農(nóng)副業(yè)的被征地農(nóng)民，因農(nóng)業(yè)經(jīng)營需要，選擇重新安排宅基地建房、要求增加建房面積的，地方政府應在可能的范圍內(nèi)予以支持。除了劃歸原有宅基地面積外，擴大的建房面積不得作為宅基地無償取得，可以比照集體經(jīng)營性建設用地價款有償取得，也可以與被拆除房屋的價值沖抵。

其三，選擇房屋產(chǎn)權(quán)置換的，要允許被征收人在不同城市城鎮(zhèn)選擇安置住房。與城鎮(zhèn)居民固定在同一城市城鎮(zhèn)不同，農(nóng)地及住宅被征收的農(nóng)民，會依據(jù)務工、經(jīng)商、投奔子女、投親靠友等不同情況，選擇不同去向。需要到不同城市城鎮(zhèn)生活的，不能要求被征地農(nóng)民只能選擇貨幣補償，選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房屋作補償?shù)模瑢嵤┱魇盏漠數(shù)卣o予相關補償、補貼、補助費用外，還應聯(lián)系接納被征收人城市的地方政府，允許其到立戶的城市選擇安置住房，不適用房屋限購、戶籍限入、交納社保等政策，根據(jù)方便其生活、工作等實際情況，提供就近地段的安置房供其選擇，使遷移農(nóng)民有穩(wěn)定住房。

（二）對住房困難的被征收人增設住房居住權(quán)

被征收農(nóng)村住房數(shù)百平方米、加上農(nóng)用地等各項補償費，在某一城市還買不到幾十平方米住房，并非怪事。選擇去大城市進行房屋安置的人，或許一時沒有足額錢款支付異地安置房屋的差價。如果因為無錢補差，就不允許其選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，或者分配安置住房不補差價，會造成征收補償安置工作的混亂與矛盾，形成社會不安定因素。《民法典》增設有居住權(quán)內(nèi)容。農(nóng)地被征收人選擇城市城鎮(zhèn)安置房屋的，地方政府可以根據(jù)居住權(quán)規(guī)定，分不同情況設立權(quán)利內(nèi)容不同的居住權(quán)，解決住房問題。

其一，設立有期限的無償居住權(quán)。在安置標準內(nèi)，安置房與被征收農(nóng)宅的差價，原則上應由被征收人承擔。補償費補足兩地住房差價有困難的，地方政府可與被征收人協(xié)商，就超出補償款的安置房差價，設立一定期限的無償居住權(quán)。居住權(quán)期限屆滿前，被征收人分期支付、補足差價后，取得安置住房所有權(quán)；期限屆滿未補足差價的，未付清款項折合的住房面積轉(zhuǎn)為有償租賃。選擇的安置房超過應安置標準的，超標面積的價款由被征收人承擔，價款不足的，或以購房貸款支付、或有償租賃分期付款補足差價，不能無償設立居住權(quán)。

其二，設立無期限專屬終生居住權(quán)。居住在破舊老宅、靠耕作承包地為生的經(jīng)濟困難的老弱孤寡農(nóng)民，征收農(nóng)地農(nóng)宅即使給予再公平再合理的市價補償，其也無力支付被征老宅與安置住房的差價。地方政府要完成征收任務、實現(xiàn)征收目的，對這類困難戶，只能具體問題具體處理。按照《民法典》規(guī)定，可為某些特定個人設立無償無期限的終生專屬居住權(quán)，提供住房特別保障；該居住權(quán)人死亡后，注銷該居住權(quán)，收回住房。

（三）經(jīng)公正合法補償堅定不移完成既定征收

在世界法制史上，私人合法財產(chǎn)權(quán)曾被認為是先于政府存在的權(quán)利。1804年，《法國民法典》第545條確認了“任何人不得被強制出讓其所有權(quán)”的私有財產(chǎn)神圣不可侵犯原則。然而，對私有財產(chǎn)的過度保護會導致國家機器難以運轉(zhuǎn)、國家大型公共場所、公共基礎設施如機場、鐵路、公路難以修建，導致國家保護“私有財產(chǎn)”的觀念發(fā)生質(zhì)的變革，最終作出“但因公用或者事先得到公正補償”就不受“不得被強制出讓其所有權(quán)”限制的修改，在法律上確立了為公共利益、事前給予公正補償、依法定程序，國家即有權(quán)實施強制征收的權(quán)力。在歐洲自由資本主義向壟斷資本主義發(fā)展時期，一國領土被壟斷資本家瓜分之后，如沒有國家的強制征收，就不會有今天歐洲的各發(fā)達國家，19世紀《法國民法典》第545條的修改也不會為眾多國家所公認。這就意味著，國家實施符合法定條件的強制征收有正當合法性。

在自愿征收模式下，國家應當如何行使強制征收的權(quán)力？《國有土地上房屋征收與補償條例》是一個很好的典范。依合法程序?qū)嵤┑某鞘蟹课菡魇眨徽魇杖丝傆兄T多原因不簽訂征收補償協(xié)議。針對這種情況，該條例第26條、第28條規(guī)定：在公告的簽約期限內(nèi)，被征收人不簽訂補償協(xié)議的，征收部門報請地方政府做出補償決定并公告；被征收人不服補償決定、在法定期限內(nèi)不申請復議不提起訴訟又不搬遷的，地方政府“附具補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料”先予補償，再申請人民法院強制執(zhí)行。如此，即使達不成補償協(xié)議，最終也使征收依法完成。

2020年《土地管理法》及其實施條例，“對個別確實難以達成協(xié)議的”情況規(guī)定：由地方政府在申請征收土地時如實說明；征地申請批準后，對個別未達成征地補償安置協(xié)議的應當作出征地補償安置決定，并依法組織實施。①至于地方政府如何作出征地補償安置決定？決定的內(nèi)容是否包括先補償后征收、是否損害被征收人的權(quán)利？不服地方政府補償安置決定的被征收人有無渠道投訴、申訴、能否申請復議？讓被征收人交出土地搬出住宅、執(zhí)行決定的機關是地方政府還是司法機關等問題，我國現(xiàn)行的農(nóng)地征收法律法規(guī)，均無明確規(guī)定，也無相關司法解釋。這是立法內(nèi)容的不完整、有缺失。農(nóng)地征收達不成協(xié)議，如果處理不妥，會形成攀比、激化矛盾，影響被征地鄉(xiāng)村的社會安定，增加征收難度，甚至導致征收難以完成。未來專門的農(nóng)地農(nóng)宅征收立法，應當參照《房屋征補條例》，完善農(nóng)地征收內(nèi)容，為解決不服征收難題、為國家公平順利完成農(nóng)地征收提供切實可行的法律依據(jù)。

為了經(jīng)濟發(fā)展、公共利益，事前給予公正補償后實施征收，是國家以利益換取利益，是為了多數(shù)人利益履行國家職責、行使公權(quán)力的表現(xiàn)；[16]（p91）征收決定一經(jīng)作出就應當依法完成，不能因少數(shù)人的反對而終止或部分終止或執(zhí)行不徹底，我國農(nóng)地農(nóng)宅的征收也應當如此。

在我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速變遷的過程中，“農(nóng)二代、農(nóng)三代”因讀書、務工、經(jīng)商等大量外出、舉家遷移，在城市縣鎮(zhèn)落戶定居，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入遠高于農(nóng)地耕作，出生之地的鄉(xiāng)村農(nóng)地、故土老宅，對他們并沒有那么大的親和力、吸引力和黏稠度。他們對農(nóng)地農(nóng)宅的征收，并沒有太大的抵觸，甚至還期盼征收。征收農(nóng)地時，只要照顧農(nóng)民切身利益，事前給予公正補償、妥善安置，大多數(shù)農(nóng)民都會自覺服從。誠然，也有安土重遷的被征地農(nóng)民，即使國家解決了其生活水平、長遠生計，保障其居住權(quán)和合法住房財產(chǎn)權(quán)，仍舊不同意簽訂補償安置協(xié)議離開故土。地方政府代表國家，為了公共利益，行使公權(quán)力，履行職責，須作出征地補償安置決定，完成征收。但強制征收并不意味著違法征收。強制征收時，應尤其照顧和維護被征地人的合法財產(chǎn)利益和人格尊嚴。

（四）分級實施土地征收與出讓并確定土地增值分成比例

我國1995年開始實行國有土地有償使用。1999年《土地管理法》新增規(guī)定：建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；建設單位依法繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地；新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關地方人民政府。2004年、2020年《土地管理法》全盤保留了相同規(guī)定，①卻沒有被征地農(nóng)民集體和農(nóng)民分享土地增值利益的內(nèi)容。這些規(guī)定，取消了征收土地由用地單位直接支付補償費給農(nóng)民或農(nóng)民集體的做法，地方政府成為農(nóng)地征收人，形成用地單位、地方政府、農(nóng)地被征收人三方關系，其中，地方政府既是土地管理者，又是農(nóng)地征收人，還是被征收農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾蟮某鲎屓耍患仁寝r(nóng)地征收補償安置費的付款人，又是國有土地出讓金的收取者。土地征收與出讓之間，征地補償費給農(nóng)民越少，征收成本越低；經(jīng)招拍掛出讓，建設單位繳納的出讓金越高，政府獲得利益越多；農(nóng)地征收補償與國有土地出讓之間的差價越大，政府土地財政收入越多。曾經(jīng)一度，被迫搬出住宅失去生存土地的農(nóng)民，獲得的補償少之又少，個別地方支付給農(nóng)民的征收補償，甚至連被征地、被拆除住房以及附著物的成本都不夠。2020年之后，對于征收農(nóng)村土地，國家經(jīng)反復聽取意見制定的補償安置方案，符合被征地農(nóng)民的意愿和利益；征地補償在原來的“土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”的基礎上，②增加了農(nóng)宅單獨補償費、被征地農(nóng)民社會保障費。這些舉措，讓利于被征收人，增加了征收農(nóng)地的成本，降低了政府的財政收入。

國家實施征收的最終目的是公共利益、人民利益。被征地農(nóng)民是人民之一員，也是公共利益享有者之一。為保障農(nóng)民被征地收入不降低，建議實行兩項改革：

其一，土地的征收和出讓應當分兩級政府實施。由接觸、了解農(nóng)民更多的縣級地方政府組織實施農(nóng)地的征收；讓了解城市規(guī)劃更多的市級地方政府實施征收后國有化土地的出讓。兩級政府的土地部門各司其職，各負其責，相互監(jiān)督與配合。

其二，建立和完善被征農(nóng)地增值收益合理分配機制，規(guī)定各項農(nóng)地征收補償安置費的最低下限。不管國家以何種公共利益之需征收農(nóng)民生活家園，被征農(nóng)地用途改變，對國家和社會都有新貢獻、產(chǎn)生了新收益，有了更高的價值。如此，才有“新增建設用地有償使用費”，才有中央與地方的三七分成。③實質(zhì)上，新增建設用地有償使用費就是被征收農(nóng)地的增值價值。雖然不可能把土地全部增值都給被征地農(nóng)民，但是，立法應當如同劃定中央與地方財政分成一樣，將政府與被征地人的土地增值利益分配比例法定化，明確農(nóng)民獲取增值收益分配的份額，確定補償費的最低下限，避免為增加財政收入、凸顯政績而降低被征地農(nóng)民補償費用、侵害其合法權(quán)益的情況發(fā)生；保證在任何特殊情況下，征收人與被征收人都彼此約束，協(xié)調(diào)共贏。

結(jié)語

國家權(quán)力本位向個人權(quán)利本位讓渡之限度就在于，為了公共利益既定的征收，不能因少數(shù)被征收人的反對而終止。國家堅定推行既定的農(nóng)地征收，要摒棄政府單方主導、不尊重被征地人意愿、掠奪和損害其合法土地財產(chǎn)權(quán)利的強制征收模式；國家征收農(nóng)地與被征收人的利益并不對立，征收中要兼顧被征地農(nóng)民個體及集體利益，實行與被征收人協(xié)商、適當照顧、讓其自覺服從的自愿征收模式。未來的農(nóng)地征收立法，要堅持征收程序正義，實體收益分配公正，建立被征收農(nóng)地增值收益合理分配機制，完善兼顧國家與被征收人共贏的自愿征收模式。

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責任編輯"" 王"" 京

①1982年《征地條例》第7條、第11條。

②《物權(quán)法》第120條。

③根據(jù)最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條的規(guī)定，被征地農(nóng)民起訴請求獲取土地補償費，須具備本集體已經(jīng)收到土地補償費、補償費分配方案已經(jīng)確定、分配方案侵犯其合法權(quán)益等條件，“具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持”；反之，如土地補償費長期未達本集體賬戶，集體農(nóng)民起訴的，則不在法院受理范圍。

① 《農(nóng)村土地承包法》第17條。

②1982年《征地條例》第9條第1款第一、二項，第10條第1款第三項，第14條，第17條。

③1982年《征地條例》第4條、第25條第1款第四項、第3款。

④作者以生效年份作為每次修訂或修正的《土地管理法》前綴。1987年《土地管理法》生效后，經(jīng)過了1989、1999、2004、2020年四次修訂修正，其中，1987—2004年《土地管理法》都實行強制征收模式。本文主要以2004年《土地管理法》論述強制征收模式內(nèi)容，以2020年《土地管理法》論述自愿征收模式內(nèi)容；凡本文沒有前注年限的，即指2004年《土地管理法》。

⑤《物權(quán)法》第28條、《民法典》第229條都有同樣內(nèi)容的規(guī)定。

①2004年《土地管理法》第46、48條，1999年《土地管理法實施條例》第25條第1、3款。

②1999年《土地管理法實施條例》第25條第4款，第26條第1款。

①1958年《征地辦法》第7條第3款專門規(guī)定對農(nóng)民住宅的補償；第4款規(guī)定對附著物的補償。

②1953年《征地辦法》第5條、1958年《征地辦法》第5條。

③2021年《土地管理法實施條例》第26條第2款。

①2020年《土地管理法》第47條第2款，2021年《土地管理法實施條例》第26條第4款。

②2020年《土地管理法》第47條第5款，2021年《土地管理法實施條例》第31條。

③2021年《土地管理法實施條例》第26條第3款，2020年《土地管理法》第48條第4款。

④2020年《土地管理法》第48條第2、5款，2021年《土地管理法實施條例》第32條第3款。

①參見《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中的第六部分：“拓寬農(nóng)民增收致富渠道”第（二十三）賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，載https：//www.gov.cn/xinwen/2023-02/13/content_5741370.htm，2023-01-02。

①2020年《土地管理法》第47條第4款、2021年《土地管理法實施條例》第29條第2款、第31條。

①1999年、2004年、2020年《土地管理法》第54條第1款、第55條。

②2004年《土地管理法》第47條第1款。

③1999年、2004年、2020年《土地管理法》第55條第2款。