城鎮生活污水處理設施生態補償機制研究

摘要：以城鎮生活污水處理設施為研究對象，從生態補償的視角研究如何應對和緩解城鎮生活污水處理設施跨區建設與運行中面臨的“鄰避問題”。結合生態補償原理、國內外實踐經驗及啟示，提出構建城市生活污水處理設施跨區建設與運行生態補償機制的思路、補償機制框架、基本原則、補償主客體、補償方式、配套保障措施等內容，以期為推動我國生態環境質量的改善提供參考和借鑒。

關鍵詞：城鎮生活污水；處理設施；生態補償；機制框架

引言

污水處理廠作為城鎮重要的水污染防治設施，在防治污染、保護城市水環境方面發揮著重要作用[1][2]，因而污水處理設施的建設及運營是實現水污染減排目標、打好碧水保衛戰的關鍵環節[3]。由于污水處理設施在運行過程中會對周邊環境產生臭氣、污水、污泥及噪音等方面的負面影響，且設施的存在還會引發周邊居民對房地產貶值的擔憂，因此被認為具有高度“鄰避效應”[4～6]，其引發的“鄰避”沖突也往往較大，一定程度上影響了污水處理設施的建設與運營效率。

為應對和緩解城鎮污水處理廠建設及運行中產生的“鄰避”問題，本文從生態補償的角度，開展城鎮生活污水處理設施生態補償機制研究，并借鑒生態補償原理和國內外實踐經驗，提出了機制構建的總體思路、基本原則和補償機制框架。

1生態補償概念及理論

1.1 生態補償概念

目前，國內外對生態補償概念存在不同認識。生態補償概念，在國外被稱為“環境服務付費（PES）”，指為生態服務的供給者提供補償[7]；在國內被稱為生態補償，國內學者認為生態補償是一種促進生態保護的經濟激勵機制[8]。國內外的認識區別在于國外主要是想確定服務功能價格，再通過市場自愿交易促進生態保護，而國內則指在事后進行補貼以達到激勵目的，但最終目標均是提高生態環境質量[9]。根據國內學者的研究，對生態補償進行界定，它是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，通過對生態服務供給產生正外部性給予付費補償或者對于生態環境破壞產生負外部性予以懲罰，以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排[9][10]。

1.2 生態補償理論

生態補償理論基礎主要包括生態環境價值理論、公共物品理論、產權理論、博弈理論、資源稀缺性理論等。其中，生態環境價值理論認為生態系統服務價值是可以量化的，人類在制定與生態系統管理有關的決策時，應同步考慮人類福祉、生態系統服務價值[11]；公共物品理論認為生態系統提供的服務是一種公共物品，具有非排他性、非競爭性，在市場機制下容易發生“搭便車”“公地悲劇”現象，政府應提供市場不能有效配置的產品資源，生態補償也應在此理論下建立有效的激勵機制以確保自然生態系統提供持續性服務[9]；產權理論認為在生態補償制度建設中各相關主體間存在產權利益沖突，需清楚地界定公共產品的產權屬性，以避免產權不明而引發利益沖突、增加額外費用[12]；博弈理論認為在生態補償標準確定過程中，每個行為主體都會盡可能地追求利益最大化，并做出對自身最有利的決策，補償標準的確定是多個行為主體互相博弈的結果[13]；資源稀缺性理論認為自然資源和生態服務是有限的，需通過資金、技術、實物等對貢獻者予以補償，使人們明確生態資源存在的必要性[9]。

2國內外實踐與啟示

2.1 國外實踐

美國、德國等發達國家在20世紀50年代便開始探索用生態補償機制解決經濟發展中的資源耗竭與生態環境破壞等問題，目前已在生態補償方面建立比較完善的機制，同時從自身實際出發制定的補償政策也取得了較好效果[14]。

2.1.1美國生態補償實踐

紐約市飲用水源地補償是美國生態補償實踐的典型案例之一。紐約市通過購買上游流域的生態環境服務，達到免于建設過濾設施的目的，補償資金的籌集方式包括對用戶征收附加稅、發行公債及信托基金等方式，資金用于補貼上游地區的環境保護主體，以激勵他們改善流域內水質[15]。在該案例中，政府承擔了大部分的資金投入，補償方式主要為貨幣補償，是比較典型的政府主導生態補償的案例。

2.1.2德國與捷克生態補償實踐

德國與捷克運用生態補償機制成功治理跨國境的易北河流域，使其水質達到飲用水標準，成為歐洲跨國流域治理的典范。德國籌集資金的方式包括財政貸款、研究津貼、排污費、下游對上游的經濟補償4類，資金主要用于建設兩國交界的城市污水處理廠。另外，德國還運用了市場化方式緩解財政壓力，通過發起環境標志計劃引導消費者選擇低環境影響、具有生態價值的產品[16]。在該案例中，德國與捷克之間建立的生態補償具有分工明確、補償資金來源多樣、注重社會群體參與等顯著特征。

2.2 國內實踐

目前，我國生態補償的領域主要包括草原、濕地、流域、水資源等[17]。新安江流域生態補償是水資源領域比較成功的案例，其補償主體分中央政府和下游地方政府、下游用水的企業與個人2個方面。受償主體為保護流域水資源的可持續利用而做出貢獻的地區及其微觀主體，補償模式以財政轉移支付為主[18]。該案例表明，構建政府利益共同體可以推進流域生態補償建設，開展跨省流域生態補償的關鍵是政府的“適度介入”[19]。

我國對“鄰避”設施生態補償的實踐尚處于初期探索階段。目前，國內運用生態補償解決“鄰避沖突”的研究和實踐主要集中在固廢處理方面。蔡建海[20]開展了城市生活垃圾處理生態補償機制的研究，提出了補償機制的框架和相關的政策建議。梁昊光等[21]的研究指出，垃圾處理設施對社會環境的影響包括心理影響、土地貶值、收入降低等；垃圾處理生態補償的方式有貨幣補償、擇業補償、入股補償、劃地補償等。另外，我國已有部分城市出臺了生活垃圾終端處理施區域生態補償辦法，如《廣州市生活垃圾終端處理設施區域生態補償暫行辦法實施細則》《西安市生活垃圾終端處理設施區域生態補償辦法》《南通市生活垃圾及飛灰異地處置生態補償辦法》等，這些辦法主要明確了生態補償費收繳標準、補償費的用途等內容，指出補償費專款專用，受償區應將生態補償費用于設施周邊的環境治理，并做好群眾關系協調和處理等工作，承擔相應的維穩責任。但目前我國關于污水處理廠生態補償機制的研究和探索還較少，僅北京市在2014年出臺的《北京市水環境區域補償辦法（試行）》，涉及到因“未完成污水治理任務而進行的經濟補償活動”，且污水治理年度任務補償以北京市政府確定的污水治理計劃為依據，按照污水處理設施建設任務、污水處理率2項指標，根據污水治理年度任務完成情況，核算污水治理年度任務補償金。

2.3 國內外的啟示

綜合國內外典型生態補償案例的研究和實踐，分析后得到對污水處理跨區生態補償機制構建的啟示。①按照公共物品理論，污水處理設施和水資源是以政府為主導提供的公共服務和具有自然屬性的產品資源，運用生態補償機制緩解污水處理設施建設和運行過程中的“鄰避”問題是可行的，其機制的構建與垃圾處理設施生態補償機制的構建相類似。②在污水處理領域實施生態補償需要政府參與，在初期采用政府主導的補償模式對補償的順利實施非常關鍵，而以利益相關方所在區域的政府作為主、客體，由生態破壞者及生態保護受益者對生態保護貢獻者與生態破壞受損者進行補償，采用政府補償為主、市場補償為輔的補償方式最為可行。③污水處理生態補償機制的構建應從建設和運行2個維度展開，補償標準的確定是科學量化、雙方協商的結果。

3城鎮生活污水處理設施生態補償機制構建

3.1 總體思路與框架

基于以上研究，提出城鎮生活污水處理設施跨區建設與運行生態補償的總體思路與框架。一是接收并處理其他區（縣、市）污水的設施所在區（縣、市）由于跨區處理污水，導致本區域內鄰避沖突加重、經濟社會發展受限的應得到合理補償；二是污水處理設施作為一種公共資源，由于接收并處理其他區（縣、市）不達標污水，產生公共資源效益受損的應得到合理補償。

生態補償標準由建設和運行2部分構成，因而對于新建的設施，應同時考慮建設補償標準和運行補償標準；對于已有的設施，應主要考慮運行補償標準。建設補償標準的確定可運用支付意愿法、機會成本法確定補償的上限與下限，再通過雙方協商方式確定；運行補償標準的確定可參考排污權交易模式中價格的確定方式，一方面對入網污水實行區域總量（含水量、水質）控制，另一方面由上級政府綜合考慮地區社會經濟發展水平，制定有償使用和交易指導價格。補償方式可選擇政府間橫向財政轉移支付為主、市場動態補償為輔的多元生態補償方式，總體思路與補償框架如圖1所示。

3.2 基本原則

污水處理生態補償首先應遵循“誰受益、誰付費，誰受損、誰獲償”的原則，同時應包括政府與市場相結合、循序漸進與協商共識原則等。

3.2.1“誰受益、誰付費，誰受損、誰獲償”原則

將本區域污水排放至其他區（縣、市）進行處理的區（縣、市），是利益相關方中的既得利益者，理應對自身享受的權益支付費用，以鼓勵為保護和改善水環境做出貢獻者。消納其他區域污水的區（縣、市），并因此承受鄰避沖突加重、機會成本損失、區域社會經濟發展受限等問題，同時承受入網污水不達標造成設施效益受損的問題，均需要得到應有的補償。

3.2.2政府與市場結合原則

政府主導的補償機制是我國生態補償最重要的模式，具有容易啟動、目標明確、政策可操作性強等優勢，也是基于我國實際國情能夠順利實施的補償模式[22]。但單一的政府補償會出現資金來源渠道狹窄、財政壓力過大、補償難以持續等問題，因此在污水處理設施生態補償工作初期應發揮政府的主導作用，可通過財政轉移支付落實補償資金推動生態補償工作的落地，并在后期將利益相關的微觀主體納入生態補償工作，進一步拓寬資金來源渠道，推動生態補償工作的可持續發展。

3.2.3循序漸進與協商共識原則

經過多年發展，污水處理設施的發展規劃、布局已基本形成，因此建立生態補償是對現有利益格局的調整，不可能一步到位，應尊重歷史現狀，循序漸進，通過相關利益方的協商，以共識為基礎逐步推進實施。

3.3 補償主體與補償對象

在我國，城市污水處理是地方政府的事權和責任，地方政府既是最終的實施主體，也是監管工作的責任主體。由于污水處理設施是一種公共資源，因此地方政府也常被視為生態補償中的自然主體。按照“誰受益，誰付費”的原則，跨區域污水處理設施的補償主體應為將本區域污水交由位于其他區（縣、市）的污水處理設施處理的地方政府及民眾。按照“誰受損、誰獲償”的原則，跨區域污水處理設施接納并處理異地污水，為其他區域提供了相關服務，也因此在本區域產生了一定程度的臭氣、噪音等環境污染，甚至本區域的經濟社會發展受到了阻礙，補償對象應為接收并處理其他區（縣、市）污水的污水處理設施所在地的地方政府及民眾。但在污水處理設施生態補償工作開展初期，以受益地區政府、受損地區政府分別作為補償主體與補償對象更具可操作性。

3.4 補償方式

在污水處理設施生態補償中，考慮到污水處理設施的特殊性和可操作性，補償初期可采用以政府為主導的資金補償、政策優惠等方式，以各區（縣、市）政府橫向財政轉移支付為主，以受影響區域內的稅收優惠、污水處理設施周邊環境提升項目實施等手段為輔，在補償機制逐步完善的過程中再加入市場補償，逐步將利益相關方的微觀主體納入補償機制，提高補償機制的可持續性。從建設、運行2個維度出發，采用“已建設施邊處理邊補償、待建設施邊規劃邊補償”的補償思路，在規劃階段就考慮生態補償事宜，對解決后期項目落地實施、預防污水設施可能造成的環境破壞、鄰避問題具有重要作用。這種補償思路，不同于環境破壞后的事后補償，但也不限于“邊破壞邊補償”的過渡性補償，是一種動態補償方式。

3.5 配套保障機制

配套保障機制主要有組織領導、政策保障、監督評估、宣傳教育4個方面。

3.5.1 組織領導

污水處理生態補償機制是一項復雜的系統工程，涉及市區之間、區區之間、環境與發展之間的利益關系，以后還會涉及到政府與企業、政府與居民之間的利益關系，因此必須建立強有力的組織機構作為保障，并明確利益相關方的責任和義務，對補償過程可能發生的沖突解決途徑、資金收繳與使用、項目建設等內容進行統一規定和協調。

3.5.2政策保障

通過建立健全相關政策法規，將污水處理生態補償內容納入市、區相關規劃，建立污水處理設施生態補償制度，制定具體的實施辦法，明確補償對象、補償標準和補償方式等關鍵內容，保障補償機制的可持續性。同時，建立生態補償信息的公開制度，保障群眾的知情權，調動公眾參與監管和評估的積極性，保障生態補償機制的有效實施。

3.5.3監督評估

對生態補償全過程、全流程進行監管及評估，保障利益相關方的各項權益。一方面，以污水收集設施養管責任邊界為基礎，建立考核監測斷面；另一方面，在污水處理設施生態補償過程中需要引入監督、績效評估等機制，加強閉環管理，不斷優化、完善補償機制。

3.5.4 宣傳教育

在生態補償實施過程中，積極推進并充分落實公眾參與權，通過發放宣傳材料、利用新聞媒體宣傳等途徑，加強對污水處理生態補償方面的宣傳與教育，提升公眾對污水處理設施生態補償的認知水平和參與力度，激發全社會參與生態保護的積極性，形成政府與社會合力推動污水處理設施生態補償機制落地的良好局面。

結語

隨著公眾環保意識的增強和對環境的要求越來越高，如何妥善解決城鎮生活污水處理中日益突出的“鄰避”問題，成為擺在行業管理者面前的一大難題，探索建立城鎮生活污水處理生態補償機制，一方面可以緩解污水處理設施建設與運行中產生的社會矛盾，另一方面有利于提高污水處理設施建設與運行效率，對推動生態環境質量的改善具有重要作用。

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作者簡介

虞靜靜（1988—），女，漢族，安徽阜陽人，碩士，高級工程師，研究方向為水利水務戰略。

王穎（1982—），女，漢族，吉林榆樹人，碩士，高級工程師，研究方向為水文水資源管理、水利水務政策熱點等。