中國戰略性新興產業政策演變態勢分析：政策組合視角

摘 要：通過政策組合視角，指出中國戰略性新興產業政策演變經歷了戰略部署期（2009—2015年）、支持發展期（2016—2020年）和統籌整合期（2021年至今）等3個階段。總體而言，中央層面戰略性新興產業政策工具以系統構建和技術推動為主，重點關注知識產權、體制機制構建、行業規范等政策主題。其中：戰略部署期注重系統構建，在政策主題上強調服務平臺建設；支持發展期強調激發創新活力，著力開展行業規范與基礎設施建設；統籌整合期注重加大技術推動力度，支持知識產權保護。在政策文本分析的基礎上，得出中國現有戰略性新興產業政策體系存在對需求拉動類政策工具關注不足、政策主題過于集中等問題，并提出針對性的對策建議。

關鍵詞：戰略性新興產業；政策組合；政策文本量化；政策目的；政策主題

中圖分類號：F276.44" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1671-0037（2024）3-12-15

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2024.3.2

0 引言

2010年10月，國務院印發《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，將節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等產業劃定為重點發展的戰略性新興產業；并指出，戰略性新興產業是以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領帶動作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力巨大、綜合效益好的產業。黨的二十大報告強調，“推動戰略性新興產業融合集群發展，構建新一代信息技術、人工智能、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、綠色環保等一批新的增長引擎”，為新形勢下戰略性新興產業發展提出了明確要求。作為前沿科技和新興產業深度融合的產物，戰略性新興產業具有市場前景大、帶動能力強等特征，是引領國家未來發展的重要決定性力量，有助于提升我國產業鏈現代化水平，釋放經濟發展新動能。近年來，基于創新驅動發展戰略的指引以及國家相關政策的支持，我國戰略性新興產業全面貫徹新發展理念，推動技術創新和產業升級，已逐漸成為推動經濟增長和建設創新型國家的重要動力來源。2021年，我國戰略性新興產業增加值達15.3萬億元，占GDP的13.4%，相較2014年提升了5.8個百分點；高技術制造業增加值在規模以上工業增加值中的占比從2012年的9.4%上升到2021年的15.1%［1］。

區別于傳統產業，戰略性新興產業反映了國家戰略意圖，因而分析戰略性新興產業政策演變態勢具有重要意義。政府在戰略性新興產業發展過程中發揮著引導、激勵、服務、規范等重要作用［2］。而政策文件具有結構化程度高、信息含量豐富、關鍵特征明顯等分析優勢。以政策文件為研究對象進行政策文本量化分析，是探究政策內容、追蹤政策演變、支撐決策制定的重要手段，為未來政策調整提供了基礎。

已有的戰略性新興產業政策文本量化研究可分為兩類。一是從中央和地方層面分析戰略性新興產業政策體系。具體而言，在中央層面，戰略性新興產業政策主題集中［3］，包括技術、市場培育、稅收、人才、對外合作等方面［4］；在地方層面，戰略性新興產業政策分析重點聚焦產業方向選擇、產業政策工具等方面［5］，涵蓋產業結構、組織、布局和技術等內容［6］。二是從產業層面探討戰略性新興產業政策特征。例如，李瑞［7］以通用航空產業為例，指出了政策工具使用不平衡、產業價值鏈階段政策不平衡等問題；聶正楠等［8］分析了衛星導航產業中政策體系與重復性建設的邏輯關系。

現有研究尚缺少對于戰略性新興產業政策的體系化、組合化分析。戰略性新興產業政策既涉及不同行業的發展特征以及產業價值鏈的不同階段，也涉及政策工具的系統設計與應用。特別地，中央層面的戰略性新興產業政策往往以政策組合的形式出現，旨在通過政策工具協同，更全面有效地應對復雜的經濟社會或環境問題，以達到特定政策目標。因此，考慮到戰略性新興產業政策體系的復雜性，本文將從政策組合視角分析中國戰略性新興產業政策演變態勢，并在政策文本分析的基礎上提出針對性的政策建議，以期促進戰略性新興產業高質量發展。

1 理論基礎

政策組合（Policy Mix）是指在特定領域中，政府或相關決策機構所采取的一系列相互關聯、相互支持的政策措施［9］。政策組合概念最早出現于二十世紀六七十年代關于財政與貨幣政策的討論中，21世紀初被引入創新政策領域［10-11］，以應對單一政策工具無法解決復雜政策問題的局面。

早期政策組合的內涵僅局限于政策工具組合，隨著政策實踐日益復雜，政策組合的內涵逐漸豐富。Flanagan等［12］認為，政策組合是指不同政策工具在不同維度上的相互作用和相互依賴，其中不同維度包括政策空間和治理空間等抽象維度，以及地理和時間等具體維度。不同政策工具之間通過相互補充［13］、相互作用來塑造其有效性［14］。Kern和Howlett［15］提出，復雜政策組合是多個目標和工具的結合，在Thelen［16］總結的4個常見的政策變化過程，即“漂移（Drift）”“轉換（Conversion）”“分層（Layering）”和“替代（Replacement）”中出現，強調政策組合設計的目標一致性和工具連續性。Rogge和Reichardt［17］從要素、政策過程和特征等3個方面豐富了政策組合的組成框架。其中：政策要素指政策戰略、政策工具及其組合；政策過程強調政策制定和實施的動態性；政策特征包含一致性、連貫性、可信度和全面性等。總體來看，政策組合具有目標導向的整體性、多元組合的協同性、考慮時效的靈活性等多種特點。其中：目標導向的整體性是指政策組合設計需要整體性思考，關注不同政策之間的相互作用，以及其對整個社會、經濟或環境系統的影響［14］；多元組合的協同性旨在發揮各種政策措施之間的協同作用，使其相互強化、相互補充，以提高政策的整體效果，強調政策工具組合與長期目標保持一致的重要意義［9］；考慮時效的靈活性是指在制定、調整或執行政策時，注重時效性的變化并保持靈活性，在特定時間點或特定情境下采取合適的政策組合，以適應不斷變化的環境與需求［18］。

政策工具是政策組合框架中的一個重要分析維度。政策工具的選擇取決于戰略目的［19］。本文主要基于技術推動、需求拉動、系統構建等3類政策目的來分析政策工具［17］。技術推動類和需求拉動類政策目的源于對政策影響創新活動和技術變革的理解［20-21］，兩者間存在緊密的相互作用關系［22］。技術推動類政策促進基礎科學突破，通過降低私人研發成本推動科學技術進步［23］，對創新活動具有積極意義［24-26］。需求拉動類政策通過市場促進需求產生［27］，創造新技術的市場需求并擴大規模，保護新興技術免受已有技術的“排擠”［28］。其根本目的是降低研發投資的不確定性，以彌補外部負面效應的競爭劣勢［29］。系統構建類政策通過有計劃、有組織地建立、發展和維護創新體系來實現特定政策目標，將創新政策置于更大的社會經濟背景中，提升創新體系效能［10］，解決阻礙技術發展的系統性問題［30］，并在政策層面提供溝通交流的平臺及管理服務，引導行業未來發展走向［31］。進一步地，已有研究開始關注政策工具的平衡性［32］。一方面，僅注重需求拉動的政策組合可能出現替代效應，從而阻礙技術發展，并在次優技術中產生鎖定效應［33-34］；另一方面，僅注重技術推動的政策組合會降低對需求擴張的預期，在一定程度上擠出新技術的私人投資。

政策主題是指特定政策領域或框架下的相關政策議題，是政策組合的組成部分和特征之一［35-36］。一項政策往往包含多個政策主題，體現了特定時期政策的側重點和導向［37］。政策主題主要通過主題詞來體現，而代表文獻核心內容的特征詞匯即為主題詞。在確定政策主題詞的基礎上提煉主題，可以分析不同政策主題的分布情況［38］，探究政策聚焦點的演變特征和結構變化［39］，以及梳理政策發展的軌跡［40］。與宏觀抽象的政策目標相比，政策主題則更為具體，其關注特定政策領域的政策問題及實施情況。

2 研究設計

2.1 數據搜集

戰略性新興產業政策體系橫向上包括產業整體發展政策、具體行業和具體領域發展政策；縱向上由中央層面政策和地方層面政策構成。基于分析層次的一致性，本文聚焦中央層面戰略性新興產業政策，分析我國戰略性新興產業政策演變態勢。選取的政策文本均公開可查，資料主要來源于中央政府相關部委網站、北大法寶法律數據庫、科技政策匯、威科先行法律信息庫等，并通過關聯檢索等方式擴大檢索范圍、查漏補缺。

在政策文本選取上，由于涉及戰略性新興產業的政策文本數量眾多，且大部分政策文本僅提及“戰略性新興產業”，相關性較弱，為確保政策文本選取的準確性，本文綜合考慮戰略性新興產業政策的連續性、代表性和相關性，按照以下原則對政策文本進行整理和遴選：①發文單位為國務院及其組成部門等；②全部或部分內容與“戰略性新興產業”密切相關，剔除僅提及“戰略性新興產業”的文本；③政策類型主要選取法律法規、規劃、意見、通知、公告等，不納入行業標準、工作準則等；④關注戰略性新興產業整體發展，不納入特定行業、具體區域的針對性政策，以及附屬于其他文件的目錄、清單等；⑤為保證政策文本內容無重疊，刪除（預算）執行情況、報告、分工意見、答復、復函等可能出現重復內容的文件。根據上述原則，本研究共梳理出有效政策樣本96份（見表1）。

政策中常提出新詞或未登錄詞，對其進行簡單切分會喪失詞匯的應有內涵，無法保留主要信息。因此，本研究以北大法寶網站中全文內容包含“戰略性新興產業”、發文主體為國務院及其組成部門等的政策文本為基礎數據集，進行粗略分詞后利用3-gram方式構建節點，使用Trie樹存儲分詞，基于互信息與左右信息熵模型進行新詞提取，并將標注結果與jieba詞庫、清華大學開放中文詞庫等常見中文詞庫進行對照，提取出如“共治”“多邊互認”“雙創云”“卡脖子技術”“云服務平臺”“校企共建”“加計扣除”等政策文本常用詞匯和短語，剔除不符合實際表達的切分情況，共提取詞匯或短語1萬余條。同時，本研究結合搜狗專業詞典、清華大學開放中文詞庫等相關詞典，使用篩選后的政策文本進行測試，并根據左右熵指標進行分詞排序，測試結果顯示“戰略性新興產業”一詞居于首位，其余詞語得分出現斷層式下降，表明文本篩選緊扣主旨。

在預處理中，本文根據“完整語義到句號結束”的原則對句子進行切分。一段語句中出現分號會導致句意不一致，因此利用分號進行二次切分。以每條切分結果為政策工具條目，對政策工具所含有的政策目的與政策主題進行分析。

2.2 研究方法

政策文本分析是公共政策量化研究的重要方法，拓展了傳統以定性方法為主的政策研究范式。政策文本分析將文獻計量學、統計學等不同學科方法引入政策研究中，實現了對大量政策文本的綜合考量；其通過揭示政策主題與目標、政策主體合作模式等，反映政策體系結構及其演進過程［41］。已有研究對政策文獻量化研究方法與研究范式進行了系統總結，將政策文獻量化研究方法分為政策內容量化和政策文獻計量兩大類，總結了政策變遷、府際關系和政策關聯的研究范式，提出了政策文獻定量化、大數據化和歸因化的發展趨勢，為政策文獻量化研究提供了理論和方法指導［42-43］。

本文以中央層面戰略性新興產業政策文本為研究對象，對政策文件進行系統性、有目的的文本解讀和解析，從中提取有關政策目的、政策主題等信息，以此分析政策文件中的內容、邏輯結構與相關概念。本文在內容分析法的框架下，主要應用了關鍵詞提取和主題提取兩種分析方法。

2.2.1 關鍵詞提取

本文將切分結果作為政策工具條目，在輸出關鍵詞時過濾掉了加強、擴大等標注動詞詞性的詞語。進一步地，本文通過TextRank和TF-IDF兩種算法，對政策逐條進行關鍵詞提取與合并。

TextRank算法由PageRank算法衍生而來，利用投票原理，以詞為節點，以由窗口長度限定的共現關系建立節點之間的無向連接，是基于圖的排序算法。具體計算公式如下：

式（1）中：[Wji]表示兩個節點之間邊連接的重要程度；[d]為阻尼系數；令[In（Vi）=Out（Vi）]，以篩選與關鍵詞[Vi]存在共現關系的其他節點，選擇排名靠前的節點作為關鍵詞或摘要的組成部分。

TF-IDF算法通過對權重值的計算來提取關鍵字詞，其基于權重值與字詞在文件中出現的次數成正比增加、與字詞在語料庫中出現的頻率成反比下降的假設實現。文檔或語句[d]中特征項t的TF-IDF權重為：

式（2）中：[tfdt]表示詞頻，用[t]在文檔或語句[d]中出現的頻數[mdt]除以文本或語句[d]中的總詞數[Md]計算得到；[idft]表示逆文本頻率指數，由總文件數N與包含特征項[t]的文件數[nt]構成，并對結果取對數。具體計算公式如下：

2.2.2 主題建模

Latent Dirichlet Allocation（LDA）是用于主題建模的生成式概率模型。該模型假設文檔由一組潛在主題組成，每個主題由一組概率分布定義的詞語組成。假設文檔中每一個詞的生成過程相同，文檔以一定概率分布選擇主題，主題又以同樣概率生成某一詞語。LDA模型通過Gibbs采樣算法對概率分布函數先驗參數進行貝葉斯估計，根據相關評價指標和分類效果確定主題個數，進而挖掘文本語義。

LDA模型通常使用困惑度（Perplexity）和一致性（Coherence）兩個評估標準選擇最佳模型，具體通過困惑度標準選擇一組候選模型，在候選模型中使用一致性標準選擇最佳模型。困惑度主要用于度量模型對測試集數據預測的準確性，困惑度越低，則模型的預測性能越好。但困惑度最小原則在主題可解釋性問題上的效果并不理想。具體而言，困惑度低的模型能更好地預測數據，但困惑度最小的主題不一定在主觀視角上是有意義的。困惑度的計算公式如下：

式（5）中：[D]為文檔數量；[wd]表示文檔[d]中的詞序列；[p（wd）]表示LDA模型對文檔的預測概率；[Nd]表示文檔[d]中的詞數。

一致性能夠度量一個主題內部詞語之間的相似性，主要用于判斷主題的可解釋性。一致性高的模型通常能產出主觀意義上更有價值、更可解釋的主題。一致性主要通過詞向量夾角來計算，具體計算主題中所有詞語對之間的詞向量余弦相似度，并取平均值作為主題的一致性得分。詞向量余弦相似度和一致性的計算公式如下：

2.3 研究框架

本文研究框架如圖1所示。在完成數據搜集與預處理的基礎上，根據政策組合理論構建分析框架，以此完成中央層面戰略性新興產業政策體系分析。

3 中國戰略性新興產業政策演進分析

3.1 中國戰略性新興產業政策演進過程

國務院印發的《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》提出了戰略性新興產業發展“三步走”目標：到2015年，戰略性新興產業形成健康發展、協調推進的基本格局，對產業結構升級的推動作用顯著增強；到2020年，戰略性新興產業增加值占國內生產總值的比重力爭達到15%，吸納、帶動就業能力顯著提高；到2030年前后，戰略性新興產業的整體創新能力和產業發展水平達到世界先進水平，為經濟社會可持續發展提供強有力的支撐。基于此，本文將我國戰略性新興產業政策發展進程劃分為以下3個階段：戰略部署期（2009—2015年）、支持發展期（2016—2020年）、統籌整合期（2021年至今）。

《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》出臺后，各部門關于促進戰略性新興產業發展的配套政策逐步完善。總體而言，國家層面的戰略性新興產業相關政策多圍繞《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（2011.03.14）、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（2016.03.16）、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（2021.03.11）等五年規劃綱要文件頒布，其數量存在明顯的階段性起伏（見圖2）。

3.1.1 第一階段：戰略部署期（2009—2015年）

2009年，《國家發展改革委關于加快國家高技術產業基地發展的指導意見》指出，我國戰略性新興產業發展須以國家高技術產業基地為重要載體，形成帶動區域經濟增長的新動力。2010年10月，國務院發布《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，把發展戰略性新興產業作為產業結構優化升級的重點，明確了戰略性新興產業的內涵與發展重點，引導全社會加快培育和發展戰略性新興產業。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》強調，以重大技術突破和重大發展需求為基礎，深度融合新興科技與新興產業，促進戰略性新興產業發展為先導性與支柱性產業。此后，國務院及其組成部門等聚焦金融、人才、標準化、科學技術、知識產權等細分領域，先后出臺了《關于印發促進科技和金融結合試點實施方案的通知》《關于印發創新人才推進計劃實施方案的通知》《關于印發lt;2011年全國標準化工作要點gt;的通知》《關于印發國家十二五科學和技術發展規劃的通知》《關于開展知識產權集群管理試點 培育戰略性新興產業知識產權優勢集聚區有關工作的通知》等政策文件，明確發展重點方向和主要任務，并開展全面部署。

在相關政策的推動下，2015年戰略性新興產業增加值占國內生產總值的比重由2010年的4%提高到8%左右，產業創新能力和盈利能力顯著提升［44］。在新一代信息技術、生物、新能源等領域，部分企業的競爭力已達到國際市場領先水平；高鐵、通信、航天裝備、核電設備等領域的國際化發展也取得了重要突破；一批產值規模超過千億元的新興產業集群為區域經濟轉型升級提供了有力支撐。

3.1.2 第二階段：支持發展期（2016—2020年）

國務院發布的《關于印發“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃的通知》以“創新、包容、開放”為關鍵詞，提出了六方面政策支持措施，包括完善管理方式、構建產業創新體系、強化知識產權保護和運用、深入推進軍民融合、加大金融財稅支持及加強人才培養與激勵。就“創新、包容、開放”而言，創新在戰略性新興產業發展中具有核心地位，重點在于建立創新主體協同、創新要素流動的良性創新生態系統；包容重點在于營造平等競爭的市場環境；開放重點在于整合內部創新體系，鼓勵企業參與國家或區域創新系統的構建。在支持發展期，中央層面的戰略性新興產業政策體系進一步明確了政府和市場的分工。在質量監管、市場拓展、市場融資等方面，國務院等先后出臺了《關于開展質量提升行動的指導意見》《關于印發lt;對外貿易發展“十三五”規劃gt;的通知》《關于擴大戰略性新興產業投資 培育壯大新增長點增長極的指導意見》等政策文件。

在此期間，我國戰略性新興產業呈現出持續增長和快速擴張的態勢。2016—2019年間，我國戰略性新興產業的工業增加值年均增速達到10.5%，較同期規模以上工業增加值增速高出4.4個百分點；而戰略性新興服務業的營業收入年均增速達到15.2%，較同期服務業營業收入增速高出3.9個百分點［45］。2020年我國戰略性新興產業增加值占GDP的比重為11.7%，較2014年提高4.1個百分點；高技術制造業、裝備制造業增加值占規模以上工業增加值比重分別從2012年的9.4%、28%，提高到2020年的15.1%和33.1%［46］。至2020年末，在一系列穩增長政策的作用下，戰略性新興產業整體發展仍在持續加速。

3.1.3 第三階段：統籌整合期（2021年至今）

“十四五”時期是我國戰略性新興產業發展的關鍵期。戰略性新興技術逐漸進入大規模產業化應用階段，成為驅動產業變革和帶動經濟社會發展的重要力量。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“加快壯大新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環保以及航空航天、海洋裝備等產業”。在企業層面，該階段政策重點在于推進關鍵核心技術攻關；在區域層面，相關政策高度重視區域間統籌規劃與協調發展，避免盲目投資和低水平重復建設等問題。

這一時期，戰略性新興產業的企業規模不斷擴大，重點領域發展取得巨大成就，充分發揮了企業作為經濟發展新引擎和新動能的作用。根據市場監管總局全國組織機構統一社會信用代碼數據服務中心記錄的數據，截至2023年9月，我國戰略性新興產業的企業數量超過200萬家，其中生物產業、相關服務業和新一代信息技術產業的企業占比最多，分別為25%、19%和17%［47］。

3.2 中國戰略性新興產業政策目的演進

政策目的代表了政策制定與執行的預期結果，體現了政策制定者希望通過實施政策達到的具體效果或目標，是政策工具的重要屬性。政策目的不同，所對應的政策工具也有所區別［48］，具體如表2所示。

總體來看，戰略性新興產業的現有政策工具以系統構建為主（共1 501條），占所有政策工具條目的44.34%（見圖3）。系統構建層面相關政策工具包括但不限于教育體系構建、基礎設施建設、服務平臺建設、愿景規劃等。相較于地方政府政策，中央政府政策往往具有全局性、指導性和原則性等特點，注重為戰略性新興產業發展營造寬松自由的生態環境。技術推動類政策工具條目多達1 260條，占比37.25%。重大技術突破是戰略性新興產業發展的主攻方向之一，相關政策圍繞提升企業技術創新能力和產業自主發展能力，切實加強產業發展的技術基礎，推進產業創新發展。相較以上兩種政策目的，需求拉動類政策工具條目僅623條。

分階段來看，在戰略部署期（2009—2015年），系統構建類政策工具條目占比基本保持在50%的水平上下浮動（見圖4）。早期政策體系強調對戰略性新興產業發展環境的構建，積極營造公平競爭的市場環境，破除阻礙創新的體制機制壁壘，構建完善的標準和規范體系。需求拉動類政策工具條目占比在20%的水平上下浮動，體現出政策體系對市場開拓的傾向性，注重挖掘戰略性新興產業領域產品和服務的需求潛力。在2013年之前，技術推動類政策工具條目占比也較低，基本與需求拉動類政策工具條目占比持平；2014年提升至45.8%，與系統構建類政策工具條目占比（52.2%）持平。

在支持發展期（2016—2020年），需求拉動類政策工具條目占比均值降至15%左右，基本處于低位；系統構建類政策工具數量波動下降，占比持續走低。與之相對，以2016年《國務院關于印發“十三五”國家科技創新規劃的通知》的出臺為標志，技術推動類政策工具數量呈現出波動上升的趨勢；政策體系總體對激發企業創造力與活力的重視程度顯著提升，推動創新主體進入戰略性新興產業的研發和生產環節。

在統籌整合期（2021年至今），中央層面政府機構對于技術推動類政策工具的重視程度大幅提升，相關政策主要包括加大重點產業關鍵技術和共性技術的研發力度，保護知識產權，促進技術交流，鼓勵人力、資本等生產要素向創新型企業流動等。相應地，2021年后需求拉動類和系統構建類政策工具條目占比逐漸下降。

3.3 中國戰略性新興產業政策主題演進

政策主題指的是政策所涉及的具體議題、問題或領域，描述了政策所要解決的具體課題或關注的重點范圍［49］。比較而言，政策主題指出了政策所關注的領域或議題，而政策目的則闡明了政策所期望達到的具體效果或目標。

在政策主題的確定上，本文根據信息優化、一致性與困惑度指標相平衡的原則，選擇8作為主題數（見圖5），可知戰略性新興產業政策體系始終圍繞“發展”和“創新”兩大主題，輔之以不斷強化的配套措施和政策落實。根據主題詞，本文總結出每一類主題主要涉及的內容，如表3所示。

總體來看，中央層面戰略性新興產業政策體系較為關注知識產權（Topic0）、體制機制構建（Topic3）、行業規范（Topic5）等政策主題。知識產權保護政策主題的高強度體現了黨和國家對知識產權的高度重視，其始終是政策體系關注的重點（主題強度均值為0.21）。體制機制構建相關政策在政策文件中出現也較多，在2015年和2018—2020年間處于高位（主題強度均值gt;0.25），其強調政府引導作用對戰略性新興產業發展的重要意義。行業規范包括標準化、評價體系等內容，其始終是戰略性新興產業政策體系中強度較高的主題，政策主題強度保持在0.2左右。

分階段來看（見圖6），在戰略部署期（2009—2015年），體制機制構建政策主題的強度在2015年達到了最大值0.30。新興產業發展不僅需要在產業端實現技術創新，還需要培育整個產業鏈的技術優勢，這就要求構建新體制機制以避免在發展過程中發生傳統思維和過度增長的重演問題［50］。這一時期對服務平臺（Topic6）及創業與金融（Topic7）的重視程度也相對較高。通過建設服務平臺、建立風險投資基金、設立創業板市場、優化金融服務體系等措施，提升產業鏈的服務水平和效率，提供更加便利和多樣化的融資渠道，降低企業融資成本，推動產業發展壯大。

在支持發展期（2016—2020年），政策主題聚焦于行業規范建設，體制機制構建主題強度也不斷提高。例如，2018年發布的《國務院關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的意見》強調了規范技術標準和引導創新方向的重要意義，為戰略性新興產業提供了有序的發展框架和明確的行為準則，促使企業在競爭中遵循規范，同時防范不當競爭和違法行為，推動產業可持續、安全、高質量發展。此外，基礎設施建設也是這一時期關注的重點，尤其在2017年和2018年，其主題強度均值分別達0.09、0.15。例如，《“十三五”國家科技創新基地與條件保障能力建設專項規劃》注重新型基礎設施建設，推動新技術、新生產要素廣泛普及，支撐新產品、新業態、新經濟快速成長。

在統籌整合期（2021年至今），知識產權保護力度進一步加大，知識產權政策主題強度均值在2021年和2022年分別高達0.23和0.34。積極創造知識產權，是搶占新一輪經濟和科技發展制高點、化解戰略性新興產業發展風險的基礎。《國務院關于印發“十四五”國家知識產權保護和運用規劃的通知》指出，只有在戰略性新興產業中有效運用、依法保護和科學管理知識產權，才能實現戰略性新興產業創新鏈和產業鏈的全連接，進而持續推動創新成果產業化和市場化，支撐戰略性新興產業可持續發展。

4 結論與討論

4.1 研究結論

本文基于政策組合理論，分析了戰略性新興產業政策體系的演化過程。中國戰略性新興產業政策發展可分為3個階段：戰略部署期（2009—2015年），著重規劃戰略性新興產業發展方向，建立基礎政策框架；支持發展期（2016—2020年），重點是加快產業發展速度，促進產業快速成長；統籌整合期（2021年至今），著眼于整合各階段成果，加強產業協同發展，推進戰略性新興產業高質量發展。整體而言，我國戰略性新興產業政策演變經歷了不同階段，政府在不同時期采取了不同的政策措施，并側重于不同的政策目的與主題，以推動產業發展。

現有戰略性新興產業政策目的重點表現為系統構建和技術推動兩種類型。其中，系統構建類政策工具包括教育體系構建、新型基礎設施建設、服務平臺建設等；技術推動類政策工具則著重于提升企業技術創新能力和產業自主發展能力。在戰略部署期，相關政策注重戰略性新興產業發展環境的構建，積極營造公平競爭的市場環境，構建完善的標準和規范體系；在支持發展期，技術推動類政策工具數量呈現波動上升趨勢，政策體系對激發企業創造力與活力的重視程度顯著提升；在統籌整合期，中央層面在技術推動方面的政策注意力大幅提升，與此同時，需求拉動類和系統構建類政策工具條目占比逐漸下降。

就政策主題而言，戰略性新興產業政策體系主要關注知識產權、體制機制構建和行業規范等政策主題。其中，知識產權保護處于戰略高位，反映了國家對知識產權的高度重視。在戰略部署期，相關政策重視服務平臺建設、創業與金融等方面。而支持發展期則更注重行業規范和基礎設施建設。在統籌整合期，知識產權保護力度進一步加大，以支持戰略性新興產業的創新發展。

4.2 討論

基于對中國戰略性新興產業政策演變態勢的分析，本文提出以下值得關注的政策問題。

第一，戰略性新興產業政策體系側重于系統構建和技術推動兩類政策工具的設計與應用，忽視了對需求拉動類政策工具的設計。政策更多地關注技術推動而不是需求拉動，可能導致產業發展過程中技術和市場之間的供需不平衡。而缺乏足夠的市場需求支撐及過度依賴政府政策支持，可能會影響產業的長期可持續發展。

第二，政策主題過于集中可能會降低資源配置效率。我國戰略性新興產業政策體系已從戰略部署期、支持發展期步入統籌整合期。政策內容從概念化規劃和目標設定轉向加強具體政策工具落實，尚存在政策主題過于集中的問題。當政策主題過于關注行業規范等規制類內容時，可能會限制創新空間，阻礙產業發展和進步；當政策主題過于關注基礎設施建設時，可能會導致區域重復建設、資源浪費等問題，影響戰略性新興產業健康發展。

根據以上政策問題，本文提出兩方面建議。一是政策制定必須堅持系統視角。工具組合設計應全面考慮需求拉動、技術推動以及系統構建等不同政策目的的政策工具。此外，政策制定者應識別與特定政策戰略不匹配的工具，對其進行調整或逐步淘汰。二是政策制定者須確保政策組合要素的一致性和政策過程的連續性。在社會轉型時期，可持續發展所面臨挑戰的復雜性，以及不同目標和利益之間的沖突，可能會造成一定程度的政策組合要素不一致和政策過程不連續。為有效提升政策組合績效，政府、企業、社會組織等利益相關方須建立對話平臺，進行交流協商，規范各方行為，降低利益不一致給產業發展帶來的負面影響。

本文的不足之處體現在以下兩個方面：一是在數據搜集過程中，“戰略性新興產業”一詞出現兩次及以下的政策文本未被納入語料庫，可能帶來由于長尾效應而產生的統計偏差；二是未來研究可搜集具體產業數據和開展實地調查，進一步分析政策體系演變的依據與實際結果，考察政策演變的科學性，并進行政策效果評估。

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An Analysis of the Evolution of China's Strategic Emerging Industry Policy： the Perspective of Policy Mix

Wu Liujie1， Guo Jingjing2，3

（1.Heinz College of Information Systems and Public Policy， Carnegie Mellon University， Pittsburgh 15213， USA; 2.Institutes of Science and Development， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190， China; 3.School of Public Policy and Management， University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049， China）

Abstract： From the perspective of policy mix theory， the paper analyzes the evolution and development context of China's strategic emerging industry policy in three stages： strategic deployment period （2009—2015）， supporting development period （2016—2020） and overall integration period （2021 to the present）. Through quantitative analysis of policy texts， the paper reveals the evolution characteristics of policy objectives and policy themes of China's strategic emerging industries. This paper finds that the policy tools of China's strategic emerging industries mainly focus on the purpose of system and technology push， and policy themes such as intellectual property rights， mechanism and system construction， and industry norms. Furthermore， this paper points out that there are some problems existing in the current policy system， such as insufficient attention to demand-pull policy instruments and too concentrated policy themes， and therefore puts forward corresponding countermeasures and suggestions.

This paper mainly uses two quantitative analysis methods： keyword extraction and topic extraction. Keyword extraction is based on TF-IDF and TextRank algorithms. The topic extraction part is based on the LDA model， which summarizes the text information and reduces the analysis dimension through classification. This paper reveals that in the strategic deployment period （2009—2015）， China's strategic emerging industry policy system focuses on the application of system instrument， the establishment of basic policy framework and planning of development direction， and the optimization and upgrading of industrial structure. In the supporting development period （2016—2020）， China's strategic emerging industry policy system focuses on the application of technology-push and system instrument mix， focusing on industry norms and infrastructure construction， stimulating enterprise vitality and creativity， and promoting rapid industrial growth. In the overall integration period （2021 to the present）， China's strategic emerging industry policy system further emphasizes the combination of technology-push instruments， highlights policy themes such as intellectual property protection and institutional construction， and promotes the transformation of industries to high-quality development， reflecting the country's great importance attached to intellectual property protection and coordinated industrial development.

China's strategic emerging industry policy system has made some achievements in promoting industrial development， but there still exists problems such as insufficient attention to demand-pull policy instruments and too concentrated policy themes. In response to the above problems， future policy formulation should adhere to a systematic perspective， comprehensively consider demand-pull， technology-push and systematic policy instruments， establish a communication platform for the government， enterprises， social organizations and other stakeholders， negotiate and regulate the behavior of all parties， so as to reduce the negative impact of inconsistent interests on industrial development. In conclusion， through in-depth analysis of the development process of China's strategic emerging industry policy， this paper points out the existing problems in policy design， and provides relevant references and suggestions for further optimizing the policy system and promoting the high-quality development of strategic emerging industries.

Key words： strategic emerging industry; policy mix; quantitative policy texts; policy objectives; policy themes

（欄目編輯：朱可染）

收稿日期：2024-02-05

基金項目：國家自然科學基金項目“中國新興產業創新政策組合的績效影響機制研究”（72074204）；國家社會科學基金重大項目“創新引領發展的機制與對策研究”（18ZDA101）。

作者簡介：吳柳潔（1998—），女，碩士，研究方向：創新政策、科技政策；郭京京（1984—），女，博士，研究員，研究方向：創新政策、創新管理。本文通信作者為郭京京。