略議高等教育政策執(zhí)行中的“拉扯效應(yīng)”

摘 要：“拉扯效應(yīng)”是高等教育改革中一個隱晦而棘手的“卡脖子”問題，指的是國家的一些高等教育政策在執(zhí)行過程中常常被一些部門隱蔽的規(guī)定或規(guī)則暗中“拉扯”，導(dǎo)致國家政策難以推行，甚至失靈失效。“拉扯效應(yīng)”形成原因比較復(fù)雜，至少有“打補丁改革說”“短期主義改革說”“惡性路徑依賴說”三種解釋框架。當(dāng)前，要破解“拉扯效應(yīng)”，需要有效運用戰(zhàn)略思維、辯證思維、系統(tǒng)思維等一系列重要思維能力來重建高等教育改革的方法論，而“政策間性”理論也為其提供了重要視角。

關(guān)鍵詞：拉扯效應(yīng)；高等教育改革；政策執(zhí)行；政策間性

“拉扯效應(yīng)”：一個隱晦而棘手的“卡脖子”問題

在當(dāng)前關(guān)于“卡脖子”技術(shù)問題的討論中，高等教育作為解決問題的一個“重要支撐”[1]被寄予厚望。筆者認(rèn)為，“卡脖子”問題在高等教育改革領(lǐng)域也普遍長期存在，不同政策之間的沖突就是其中之一，如新舊政策沖突、不同地區(qū)和不同部門之間的政策沖突等。前者如“2011計劃”倡導(dǎo)的協(xié)同創(chuàng)新、跨界合作改革思路，因未能與后來的“雙一流建設(shè)”政策形成對接，直接導(dǎo)致 “2011計劃”框架下的一些協(xié)同創(chuàng)新計劃未能持續(xù)；后者如近年來高校異地辦學(xué)的政策，就面臨著教育部、地方政府及高校三方政策不一致所造成的沖突與博弈。

在近年來的高等教育改革中，有一類政策沖突并非這樣公開和明確，即國家一些具有重要戰(zhàn)略意義的大政策，竟然被高校一些內(nèi)部規(guī)定或規(guī)則（以下統(tǒng)稱內(nèi)部規(guī)則）悄悄地“拉扯”著，導(dǎo)致一些本來立意甚好的政策在現(xiàn)實中難以推行，甚至失靈失效，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。把這種現(xiàn)象簡單地納入“政策沖突”范疇似乎也不合適，因為兩類政策之間力量相差懸殊：國家的政策，宏大、明確、公開，以中央和中央業(yè)務(wù)部門的文件公布于眾；而高校的某些內(nèi)部規(guī)則，微小、含糊、隱晦，常常是以內(nèi)部文件或口頭傳達(dá)的方式暗中存在。因此，兩種政策之間，談不上是公開“沖突”，只能算暗中“拉扯”，而且是高校內(nèi)部規(guī)則對國家政策的單向“拉扯”。雖然如此，這種“拉扯”作用卻不容小覷，它們在很大程度上消解了國家政策的作用，甚至導(dǎo)致了國家政策步履維艱。筆者將這類現(xiàn)象叫做 “拉扯效應(yīng)”，其實質(zhì)就是高校內(nèi)部那些“看不見的手”，即“單位利益”對國家政策和國家利益的阻礙或抑制作用。

案例一：2018年11月，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展清理“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎項”專項行動的通知》，第一次完整地提出“破五唯”的政策。2020年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《深化新時代教育評價改革總體方案》又以中央文件最高級別的形式對“破五唯”加以明確。但幾年過去，從各方面反映的情況看，“破五唯”不僅進(jìn)展緩慢，甚至還出現(xiàn)了“越破越唯”“越破越卷”的跡象。究其原因，主要還是中央“破五唯”的政策被高校內(nèi)部的一些“土政策”或者某些不可言說的“內(nèi)部規(guī)則”嚴(yán)重“拉扯”。例如：一些高校表面上支持“破五唯”，而實際上不僅更“五唯”，還增添了一些“唯”——唯國家項目、唯頂刊論文、唯名校出身……如某地方大學(xué)在人才招聘時，就要求應(yīng)聘者三級學(xué)歷都必須是“985工程”院校或國際排名前多少的院校，而且需要在規(guī)定的刊物上發(fā)表多少篇論文。類似的規(guī)定在高校職稱評審、人才選拔、科研管理等方面屢見不鮮，雖然只是內(nèi)部規(guī)則，但威力不可小視。這就導(dǎo)致一種非常奇特的現(xiàn)象：具有國家戰(zhàn)略性意義的“破五唯”政策，在現(xiàn)實中竟被幾個看似微不足道的高校內(nèi)部規(guī)則輕而易舉地解構(gòu)和遮蔽了。

案例二：2022年8月，教育部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)高校有組織科研 推動高水平自立自強(qiáng)的若干意見》提出“加快變革高校科研范式和組織模式，強(qiáng)化有組織科研”的新政策。但在該政策推進(jìn)過程中，缺乏具體可操作的配套政策，有一些高校內(nèi)部的小規(guī)則甚至還充當(dāng)了“有組織科研”的絆腳石。例如：高校在科研評價和人事評價中，常常只承認(rèn)成果的第一署名人，即論文的第一作者或項目的主持人，而對成果的參與人員，哪怕是骨干成員都不予認(rèn)可，最多算作“參考”，這就對“有組織科研”要求的“團(tuán)隊作戰(zhàn)”起到了直接阻礙作用。在筆者的一次調(diào)研中，包括一些年輕教師在內(nèi)的學(xué)者反映，歧視參與者的內(nèi)部規(guī)則澆滅了他們參與合作研究的熱情。只要有機(jī)會，他們都只愿意自己做“主持人”，否則感覺就是給別人做嫁衣。

類似的情形還有很多。例如：國家政策三令五申強(qiáng)調(diào)“以本為本”，但實際上很多高校還是堅持科研導(dǎo)向，導(dǎo)致本科教學(xué)淪為乏人問津的“良心活”。又如：國家政策強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建中國自主知識體系，把論文寫在中國大地上，教育部和科技部還聯(lián)合發(fā)文明確要求：“不采信、引用和宣傳其他機(jī)構(gòu)以SCI論文、ESI為核心指標(biāo)編制的排行榜，不把SCI論文相關(guān)指標(biāo)作為科研人員、學(xué)科和大學(xué)評價的標(biāo)簽。”但實際上，一些高校在各種評價中仍然加大了SCI、SSCI論文的權(quán)重，仍然追捧以SCI論文、ESI為核心指標(biāo)編制的各種排行榜。再如：國家政策大力倡導(dǎo)交叉學(xué)科的研究，但一些高校在政策設(shè)計上卻不給交叉學(xué)科應(yīng)有的地位，在成果評價中仍然把交叉學(xué)科的成果納入傳統(tǒng)學(xué)科的范疇，導(dǎo)致交叉學(xué)科成果找不到歸屬，乃至在各種評審中被忽視或錯殺。

“拉扯效應(yīng)”的成因分析

當(dāng)前，我國高等教育政策執(zhí)行中的“拉扯效應(yīng)”形成原因比較復(fù)雜。筆者認(rèn)為，至少有以下三種解釋框架。

一是“打補丁改革說”。改革開放以來的高等教育改革“主要采取‘打補丁’的方式，即在保持原有高等教育理念和高等教育體制機(jī)制框架的前提下，針對現(xiàn)實高等教育中出現(xiàn)的問題進(jìn)行查漏補漏；或者根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對高等教育的新要求，增加一些新成分和新做法。”[2]“打補丁”的改革主要方式就是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，一種新政策出臺，但配套政策滯后，導(dǎo)致政策之間難以形成合力，對于高校內(nèi)部的那些隱性力量更是缺乏必要的約束，必然會導(dǎo)致一些政策沖突或政策“拉扯”。

二是“短期主義改革說”。長期以來，一些高校的改革更多基于自身的利益，如學(xué)校排名、上層次、沖擊或保住“雙一流”等考慮，而采取一些急功近利的政策，以確保學(xué)校在短時間內(nèi)能爭取到更多的支持、資源，并達(dá)到某一種特定目標(biāo)，這就不可避免地形成高校局部利益與國家高等教育總體利益的沖突。短期主義的實質(zhì)就是功利主義或工具理性，它對高校改革方向和價值取向的選擇具有深遠(yuǎn)的影響。

三是“惡性路徑依賴說”。從高等教育改革的動力機(jī)制看，傳統(tǒng)習(xí)慣和舊制度的慣性制約了新制度的推行。道格拉斯·諾斯 （D.North）認(rèn)為，系統(tǒng)內(nèi)部某種制度路徑一旦形成，其后系統(tǒng)便會依賴這一制度路徑，其后的路徑即便更優(yōu)，也很難替代前一路徑。路徑依賴可分為良性和惡性兩類。惡性路徑依賴只會“產(chǎn)生一些與現(xiàn)有制度共存共榮的組織和利益集團(tuán)，它們不僅不會推動現(xiàn)有制度的變遷，還會加強(qiáng)現(xiàn)有制度，使這種無效的制度變遷路徑持續(xù)下去”。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為“破五唯”難的本質(zhì)在于“政策變遷陷入了一種極端‘惡性路徑依賴’”。[3]筆者認(rèn)為，高校內(nèi)部各種與國家政策相左的規(guī)則之所以難以革除，就是因為“惡性路徑依賴”，即高校的各種規(guī)定規(guī)則一旦形成后，就成為高校習(xí)以為常的習(xí)慣、路徑，久而久之甚至?xí)蔀橐环N觀念或習(xí)俗。后續(xù)的改革者出于各種因素考慮，一般會遵循既定的路徑，很難會去做一些根本性的變革。

“拉扯效應(yīng)”的破解思路

高等教育政策執(zhí)行中的“拉扯效應(yīng)”，看似改革中的一個小小“Bug”，但對改革過程及成效的殺傷力強(qiáng)大，甚至有“卡脖子”的風(fēng)險。例如：前文羅列的歧視成果參與者、唯項目、唯頂刊等規(guī)則，與國家大政策相比，貌似微不足道、不足掛齒，但其實與強(qiáng)大的傳統(tǒng)觀念乃至習(xí)慣密切關(guān)聯(lián)，并直接關(guān)系到高校或高校教師的切身利益。要從根本上破解這一難題絕非易事，筆者也無力提出全面的破解思路，只是從重建改革方法論的角度簡要談點想法。

方法論是關(guān)于如何認(rèn)識世界和改造世界的科學(xué)。高等教育改革方法論，主要包括高等教育改革觀及高等教育改革的方法體系，兩者統(tǒng)一于具體的高等教育改革實踐。現(xiàn)實中有一些改革之所以效果不佳或難以推行，往往不是具體的改革思路或措施不當(dāng)，而是更上位的改革方法論出了偏差。例如：上文提到的“打補丁改革”“短期主義改革”乃至“惡性路徑依賴”無一不是因為改革方法論的偏差才導(dǎo)致改革中出現(xiàn)顧此失彼、急功近利、墨守成規(guī)等弊端，進(jìn)而導(dǎo)致隱藏于暗處的那些內(nèi)部規(guī)定和潛規(guī)則無法得到有效遏制。這些弊端在當(dāng)前內(nèi)卷形勢下甚至還有愈演愈烈的態(tài)勢，對國家政策形成了嚴(yán)重的“拉扯效應(yīng)”。因此，筆者認(rèn)為只有重建高等教育改革方法論，才能從根本上破解“拉扯效應(yīng)”。張應(yīng)強(qiáng)教授（2023年）認(rèn)為：“中國之所以能開創(chuàng)高等教育現(xiàn)代化新賽道和新范例，走出一條高等教育現(xiàn)代化新道路，根本原因在于實現(xiàn)了高等教育現(xiàn)代化方法論創(chuàng)新。堅持從實際出發(fā)，以戰(zhàn)略思維和系統(tǒng)觀念確立高等教育現(xiàn)代化觀；堅持問題導(dǎo)向，在高等教育現(xiàn)代化實踐中守正創(chuàng)新；堅持自立自信，以制度優(yōu)勢推進(jìn)高等教育現(xiàn)代化。”[4] 這些觀點也是確立重建高等教育改革方法論的基本原則，特別是其中的戰(zhàn)略思維和系統(tǒng)觀念，對于破解“拉扯效應(yīng)”尤為關(guān)鍵。

縱觀現(xiàn)當(dāng)代高等教育改革史，不難發(fā)現(xiàn)確立符合科學(xué)和適切的改革方法論，首先要善于運用科學(xué)的思維能力和思維方法。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要善于運用戰(zhàn)略思維、辯證思維、系統(tǒng)思維等一系列重要思維能力。筆者認(rèn)為，按照這些思維來重建高等教育改革方法論，對于從根本上破解“拉扯效應(yīng)”具有重要意義：確立戰(zhàn)略思維，就是要站在中華民族偉大復(fù)興和建設(shè)高等教育強(qiáng)國的戰(zhàn)略高度來對高等教育政策做頂層設(shè)計，遵循教育發(fā)展的基本規(guī)律與底層邏輯，堅持長期主義，克服短期主義和功利主義傾向；確立辯證思維，就是要運用唯物辯證法來制定改革政策的指導(dǎo)思想，正確處理好高等教育改革中不同利益主體的關(guān)系，理性認(rèn)識和處理新舊政策、不同地區(qū)和部門政策之間的關(guān)系，有效化解政策執(zhí)行中的深層次矛盾；確立系統(tǒng)思維，就是要堅持從總體和系統(tǒng)的層面來制定和落實改革政策，以有效避免碎片化、“打補丁式”的改革，把所有的改革都納入全局利益加以系統(tǒng)化安排。

從政策理論的層面看，重視“政策間性”也是重建高等教育改革方法論、破解“拉扯效應(yīng)”的一個重要視角。“政策間性”是賀武華教授（2015年）根據(jù)“主體間性”概念借鑒而來的新概念，他認(rèn)為政策間性“意指政策之間的關(guān)系或聯(lián)系。一方面，強(qiáng)調(diào)政策文本不是孤立的‘他者’對象，而是作為‘主體’的交互與共在關(guān)系的存在，是政策與政策之間的關(guān)系存在。另一方面，也折射出了‘文本’背后，政策利益相關(guān)者之間的交互性”。[5]筆者認(rèn)為，政策間性理論的提出，對于剖析和破解現(xiàn)實中的“拉扯效應(yīng)”具有不言而喻的啟發(fā)價值。特別是政策間性賦予政策文本的“生命意義”，可以讓我們很清楚地意識到：“拉扯效應(yīng)”從本質(zhì)上看，就是體現(xiàn)了不同利益主體之間的博弈關(guān)系，雖然是通過政策文本或規(guī)則呈現(xiàn)，但本質(zhì)跟人與人的利益沖突極為相似。如果從這個層面來理解，我們就可以采取更人性、更適切的方式，來化解各種政策“拉扯”，從而使國家政策在實踐層面得以有效落實。

本文系深圳大學(xué)高質(zhì)量咨政報告支持計劃項目“深圳構(gòu)建國際化創(chuàng)新型高等教育體系研究”（項目編號：22ZZJH0003）的階段性成果

參考文獻(xiàn)：

[1]喬錦忠，馬靜. 高等教育如何應(yīng)對“卡脖子”問題[J].北京教育（高教），2023（10）：12-17.

[2]張應(yīng)強(qiáng). 高等教育全面深化改革 需要對高等教育改革進(jìn)行改革[J].中國高教研究，2014（10）：16-20.

[3]孫芳，李俠.高等教育場域人才評價制度“破五唯難”問題的審視與超越[J]. 首都師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2023（4）：170-179.

[4]張應(yīng)強(qiáng). 中國高等教育現(xiàn)代化的方法論創(chuàng)新[J].教育研究，2023（9）：108-126.

[5]賀武華.中國教育政策過程本土化研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2015：100-101.

（作者單位：深圳大學(xué)高等教育研究所）

[責(zé)任編輯：于 洋]