江蘇省生態環境導向開發（EOD）模式試點現狀研究

摘要：自2020年以來，全國已發布多項關于推動生態環境導向開發（Ecology-Oriented Development，EOD）模式項目的政策，大量EOD項目開始在各省、直轄市落地實施。江蘇一直高位推動全省EOD模式試點，出臺多項指導EOD項目謀劃管理的政策文件，制訂多條激勵EOD項目建設運營的優惠政策，EOD項目已初具規模。文章梳理了EOD模式政策，調研江蘇省EOD項目建設、融資、發展情況，提出EOD模式試點存在的問題，提出相應政策建議。

關鍵詞：EOD；生態治理；產業開發

中圖分類號：X321""文獻標志碼：A

0"引言

近年來，污染防治攻堅戰成效顯著，為穩固“生態環境質量持續改善”的大好局面，生態環境治理投資需求日益增長。但在各級財政支出普遍緊張的背景下，江蘇乃至全國的大部分生態環境治理投資均面臨著一場由“財政轉移支付投入為主”向“政策引領社會資本積極參與”轉變的深刻變革。2018年以來，江蘇省財政廳、生態環境廳已陸續聯合推出了“環保貸”“環保擔”等綠色金融政策，積極引導社會資本投入環保產業、環保項目中。但上述政策僅針對企業，旨在改善環保產業或綠色企業的投融資環境，基本屬于“普惠”性質，難以實現對重點區域、突出問題的系統治理、整體治理以及生態產品價值轉化的有效支撐。因此，探索將生態環境治理項目與資源、產業開發項目有效融合，解決生態環境治理缺乏資金來源渠道問題，促進生態環境高水平保護和區域經濟高質量發展的EOD模式應運而生。

1"EOD模式實踐進展

“生態導向”最早由美國學者霍納蔡夫斯基在1999年提出，是從“生態優化”強調單純“保護”向利用生態來引導區域開發的“生態導向”方向發展。世界上諸多國家和地區也在積極探索EOD模式的城市規劃與建設［1］。目前，我國對EOD模式探索可以分為3個階段（見表1）。

1.1"萌芽階段

2016年《國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》強調要通過“探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式”“加快環境治理市場主體培育”。這是我國首次在五年生態環境保護規劃中從宏觀層面提出將環境治理與產業開發相融合的模式。2018年生態環境部發布的《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》更是明確要“探索開展生態環境導向的城市開發（EOD）模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展”。此后，我國正式進入了生態環境導向開發模式的探索階段。

1.2"國家試點階段

2020年生態環境部正式在全國推動生態環境導向開發模式試點工作，印發了《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》，組織2批次國家EOD模式試點項目評審，遴選了94個EOD模式試點項目［2］。為加大金融政策支持力度，進一步推動EOD模式及其他生態環境基礎設施建設工程落地，2022年生態環境部印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，明確了“EOD項目中生態環境治理內容需符合入庫范圍要求，有明確的生態環境改善目標，產業開發要符合國家和地方產業政策、空間管控等各項要求……各省（自治區、直轄市）每年入庫EOD項目原則上不超過5個”等要求［3］。此后，生態環境導向開發模式正式進入全國試點階段。

1.3"全國推廣試點階段

2022年1月，安徽省生態環境廳、安徽省發展改革委、國家開發銀行安徽省分行、中國農業開發銀行安徽省分行聯合印發《關于開展省級生態環境導向的開發（EOD）模式工作的通知》。此后，全國各省、自治區、直轄市相繼開展省級EOD試點工作。目前，安徽、福建、江蘇、山東、浙江、廣西、吉林等省均已建立省級EOD試點項目庫。

2"江蘇省EOD模式試點推進情況

2020、2021年江蘇省響應生態環境部關于推薦生態環境導向開發模式試點項目的號召，組織開展國家EOD模式試點項目申報，經評審，4個項目納入國家試點。2022年生態環境部建立生態環保金融支持項目庫，組織全國開展包括EOD項目在內的生態環保項目申報，江蘇5個EOD項目入選國家生態環保金融支持項目庫。為進一步推進生態環境治理模式創新，江蘇省高位推動省級EOD模式試點工作，2022年9月，江蘇省印發《關于組織開展江蘇省生態環境導向的開發模式試點工作的通知》，開展省級EOD模式試點推廣工作，初步明確了力爭圍繞工業園區提升、農村環境綜合整治、生態環境保護修復、重大生態環境治理等方面打造省級試點項目的目標，并確定給予省級試點項目綠色金融、環評審批、污染物減排總量、資金獎勵等多項政策支持。為更好指導省內EOD模式試點項目實施，2023年3月，江蘇省印發《江蘇省生態環境導向開發模式（EOD）實施工作方案（試行）》，方案按照環境治理內容及關聯產業進一步將省級試點項目細分為工業園區提升類、農村環境綜合整治類、生態環境修復類、重大生態環境治理類等，并印發技術指南與資金獎勵辦法。截至2023年11月，江蘇省已有14個項目進入省級試點庫。

目前，江蘇省共有23個省級及以上EOD模式試點項目，總投資約663.39億元。其中，國家級試點項目9個，總投資約278.61億元；省級試點項目14個，總投資約384.78億元。從生態環境治理項目類型看，涉及水環境整治及生態修復工程的項目20個，涉及土壤及地下水污染防治的項目6個，涉及固廢處置利用的項目1個，涉及農村環境整治的項目4個。從開發產業看，特色農業項目7個，文旅產業項目10個，建立科創園區項目15個。從投資占比來看，財政投入約占總投資的2.5%，社會資本約占28.14%，貸款金額約占66.64%，其他資金投入約占2.72%。從組織單位來看，區縣人民政府組織實施的項目14個，園區管委會或其他政府部門組織實施的項目9個。從分布來看，南京、無錫、徐州、淮安、揚州項目較多，其中無錫項目最多，共6個項目，總投資合計約146.3億元。常州、南通、連云港、鎮江無項目。

3"江蘇省EOD模式試點推進工作的不足

雖然江蘇省EOD模式試點已在制度創新和項目儲備方面取得了一定成效，但在項目實施與政策設計上仍有4點不足。

3.1"負債率過高

江蘇省級及以上EOD模式試點項目和各地謀劃中的EOD項目總投資中銀行貸款等負債類資產占比約為70.71%。單個項目資產負債率普遍為60%～70%，其中負債率最高的項目高達88%。即使按當前江蘇省“環保貸”業務給予的優惠利率不超過LPR+50個基點計算，5年期的LPR為3.55%，最高利率不超過4.05%，僅省級及以上EOD模式試點項目1年期貸款利息16.02億～18.28億元，平均每個項目1年的融資成本0.7億～0.79億元。如果項目貸款期限更長或選擇發行債券，融資成本將更高。較高的融資成本不僅會降低產業反哺收益的能力，還可能導致項目實施單位在環境治理與關聯產業實施運營中，產生“挑肥揀瘦”的傾向，最后集中資源經營產業，甚至放棄環境治理工程的實施與運維，使得項目逐漸偏離預期目標。

3.2"項目現實低風險與創新示范性“兩難”

從制度設計層面，各級生態環境、發改、財政部門更傾向于支持具有創新示范效應的EOD模式項目，如“生態修復+文旅康養”“農村環境整治+鄉村振興”“農業面源治理+生態農業”“生態環境提升+科創園區”等。因其實施路徑更加生態、關聯產業附加值更高，也更利于形成生態環境治理模式創新可復制可推廣的經驗，尤其是在破解蘇北地區農村生活污水、農業面源污染、環太湖周邊水生態環境等問題方面。但該類項目也存在項目關聯性偏理論、不直接，收益來源不確定性大，實施風險高等缺點，如農業面源污染、農村生活污水治理無收益來源缺乏反哺通道，生態農業、生態養殖增收受市場環境影響較大，太湖周邊生活污水治理缺乏抓手、生態文旅市場飽和等。與之相對，許多EOD模式雖因未體現治理模式創新不受管理部門青睞，但由于其關聯產業鏈較完整、價值實現路徑較成熟，已具有廣闊市場，且產業與環境治理捆綁更直接，關聯性更強，反而更受項目單位、社會資本與融資機構的歡迎，更易獲得低息融資與較好的現金流，如“環境治理修復+片區開發”“生態環境基礎設施建設+園區開發”等。由于具有創新示范效應的EOD模式項目自身存在風險，金融機構會更加審慎地向其提供融資，可能會要求增加擔保條件、提高融資利率甚至拒絕發放貸款，這又進一步增加了項目資金鏈斷裂的風險。

3.3"隱性債務風險

地方隱性債務主要有違規舉債、違規提供擔保、違規進行政府購買服務、違規PPP項目與違規設立地方政府投資基金5種［4］。從EOD典型實施路徑與江蘇省EOD試點項目與相關管理文件來看，違規舉債、違規進行政府購買服務與違規設立地方政府投資基金等3種隱性債務風險基本可借助前期審查、項目邊界劃定與后期政府嚴控等手段避免。但在江蘇省EOD試點項目謀劃審核與實際管理過程中，違規PPP項目、違規提供擔保所產生的隱債風險往往難以識別與預防。從識別隱債風險的角度，《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》表示，規范PPP項目形成中長期財政支出事項不屬于地方政府隱性債務，違規的PPP項目視為隱性債務；《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》明確了，采用政府和社會資本合作（PPP）模式的項目需納入國家發展改革委或財政部PPP項目庫的要求，但由于不存在“非PPP模式”的界定，大部分項目尚處前期，在后續實施推進中仍可能存在行違規PPP模式之實的所謂“非PPP項目”。從預防違規擔保的角度，違規擔保指地方政府以財政性資金、國有資產等為企業、單位、個人的融資提供擔保承諾，主要包括向債權人出具擔保函、承諾函、安慰函或制發內部文件、通知、會議紀要等。雖然江蘇已發布相關文件要求不以任何形式增加地方政府隱性債務，但違規擔保的隱債風險仍然可能在3個層面上發生。一是授權層面。地方政府可能因具有推動項目謀劃的動機，在授權項目開發或牽頭公司的自身運營過程中給予地方財政“兜底”的相關協議及承諾［5］。二是合作層面。地方國企與社會資本方的合作方式可能存在項目實施過程中使其自身陷入無限責任或相較于其自身資產過大的連帶責任。三是救濟層面。即使地方政府事先并未做出任何“兜底”承諾或協議，地方財政項目原則上僅按其注資比例對授權國企運營或項目開發負責。但當地方國企或項目因經營不善面臨債務償付危機時，地方政府可能會出于維穩或道義責任，通過地方財政或以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等手段對其進行“兜底”。此外，隨著EOD試點申報工作的開展，江蘇EOD試點項目申報主體也逐漸由區縣級人民政府或園區管委會廣化為基層的人民政府。隨著大量財政體量更小的鄉鎮人民政府或街道辦事處開始組織申報項目，隱性債務風險將進一步加大。

3.4"管理制度缺乏

目前，江蘇EOD模式試點項目的政策文件主要聚焦于前端的謀劃與申報階段，缺乏對項目全生命周期管理的相關政策文件。項目實施、運營的規范建設、績效考核等“后管理”工作處于“無人問津”的狀態。項目實施過程監管的缺失極易造成項目實施進度滯后，甚至“爛尾”。經調研，各地EOD模式項目普遍存在項目實施進度較慢的問題。其中，部分項目是社會資本募集尚未完成，項目開工建設缺乏資金來源造成的。但也有較多項目總體進度滯后是環境治理類子項實施較慢導致的，部分實施單位由于其前期承諾的環境治理修復類子項推進難度大，且本身與產業關聯性不強，難以創造明顯收益，而優先推進產業類項目，“打折扣”、緩慢實施甚至暫不實施環境治理類的項目。治理、產業子項進度不一致問題加劇，將逐漸減少后期牽頭公司與社會資本推進治理子項的意愿。此外，隨著產業子項建設進度的推進，地方政府也可能因項目已投入較多資金且即將產生經濟效益與財政稅收，而不得不將治理子項缺失視為“沉沒成本”，默許整個項目從EOD模式轉變為純商業開發。因此，項目管理缺失造成的影響將隨著時間推移進一步加重。

4"推進江蘇省EOD模式試點的政策建議

結合問題，當前推動EOD的政策應從降低融資成本、平衡風險與創新示范、嚴控隱債風險、加強全流程管理4個方面入手。

4.1"優化政策環境，降低融資利率

項目總投資來源主要為政府注資、社會資本和金融機構融資。在各級政府面臨財政收入與一般支出普遍赤字的背景下，通過加大政府注資降低項目負債率難度較大，也不利于地方政府財政保持健康的收支狀態。因此，需要采取措施增加社會資本與融資占比，前者主要難題在于招募，后者困境在于融資成本過大。EOD模式項目對社會資本的吸引除了取決于項目風險與收益，還將受外部政策環境影響。因此，優化政策環境將提升EOD項目對社會資本的吸引力。優化政策環境可從深化現有政策與拓寬政策空間兩方面著手。從深化現有政策方面，對于現有“環保擔”政策，可進一步優化設置EOD項目類型專項予以支持，其利率、融資期限與擔保費率可參考“綠色領軍發展企業”給予優惠［6］；從拓寬政策空間來看，當前所有優惠政策基本均為生態環境部門出臺或牽頭出臺，為進一步提升EOD模式的社會資本吸引力，建議發改、財政等部門出臺更多支持政策。如設立EOD模式試點項目優惠信貸風險資金池、簡化項目立項審批手續等。此外，對具有優秀示范效應的項目，可通過高位推進運營、掛牌示范，廣泛宣傳，開展專場招商引資推介會［3］與金融助力對接會的手段，增強社會資本對EOD試點項目的投資信心。為進一步降低EOD項目因負債率高帶來的融資成本的問題，需要同相關金融機構，尤其是人民銀行或政策性銀行及財政廳進行對接，推出更多大額、長期、低息甚至貼息的金融產品，如針對生態環境基礎設施建設的“環基貸”“環基債”等。

4.2"根據產業創新示范性，分級支持引導

建議針對EOD項目的創新示范性，給予差異化的支持政策。針對創新示范性較強的項目前期收益不確定性大、對市場環境較敏感的特點，應重點給予優惠金融政策支持，通過延長償債期限、降低融資利率甚至專項貼息等方式營造良好的市場環境，逐步培育其自身“造血”功能。此外，還可探索給予優惠招商條件的支持政策。針對具有自身關聯性較強，現金流和收益較穩定，但前期固定資產投入大、創新示范性弱的項目，應重點給予大額授信支持，并適當輔以財政資金補助、簡化審批流程等優惠政策。同時，可在其收益反哺穩定的基礎上，積極引導項目向創新示范方向發展，實施開展更多可產生正外部性的環保工程，如因地制宜建設生態安全緩沖區、生態濕地等。

4.3"建立隱債管理機制，規避項目風險

需主要做好違規PPP項目的識別與違規擔保行為的預防2項工作。建議從3方面建立EOD模式項目的隱債風險管理機制。一是建立EOD項目隱債識別標準。梳理歸納EOD項目的典型違規PPP項目形式，建立黑名單或建立非PPP模式白名單，加強前期審核。二是建立違規擔保監管體系。由省財政、發改部門分別在項目前期立項、中期評估考核、后期竣工驗收及終期運營階段，對隱債風險進行全流程監管，重點監管地方政府對國企組織實施項目授權行為及平臺公司與社會資本合作機制兩方面的內容。三是探索發行項目專項債券。對可產生較好環境績效與收益反哺的EOD項目，可探索集中打包申請專項債券，通過“顯化”債務降低隱性債務風險，疏導部分優質項目的融資壓力。

4.4"聯合多部門，健全全流程管理機制

EOD試點項目除涉及生態環境部門外，部分項目還與農業農村、水利、自然資源、文化旅游等部門相關。建議上述相關部門針對EOD試點模式項目實施內容給予一定政策支持。為更好管理EOD模式試點項目，建議生態環境部門會同相關主管部門對試點項目聯合開展監管。為實現EOD模式試點項目的全流程規范化管理，建議省財政、發改部門牽頭進一步完善制定相關管理政策文件。

5"結語

本文對EOD項目在江蘇省開展現狀以及項目存在問題進行了梳理與總結，對EOD項目規范化實施、管理、政策激勵等方面提出了相應的建議。但本文仍有不足，即無法解決當前EOD項目最核心的隱性債務風險與關聯性不強的問題。從江蘇省EOD項目實施主體來看，即使任何文件并未規定EOD項目實施主體須為國企，但基本上所有項目的實施主體無一例外均為當地國有企業或國有企業控股的公司。其背后的邏輯實際上就是國資背景的企業帶來的隱含“政府兜底”的性質更受金融機構青睞。即使當下各種嚴控隱債的規定陸續出臺，但這一現狀反映了“隱性債務”未來發生的可能性仍對國企融資發揮著積極作用。此外，當前EOD項目的產業子項仍以科創園區、農文旅、康養、活動會場等為主，其收益情況受市場環境影響較大且缺乏生態產品價值實現類的產業，關聯性相對不足。因此，針對如何解決EOD項目可能存在的隱債風險與關聯性不足的問題仍需深入研究與探討。

參考文獻

［1］趙云皓，徐志杰，辛璐，等.生態產品價值實現市場化路徑研究——基于國家EOD模式試點實踐［J］.生態經濟，2022（7）：160-166.

［2］唐玲麗，程永軍，王磊.關于加快探索推進遼寧省EOD模式的對策建議［J］.北方經濟，2023（8）：69-72.

［3］于倩楠，李政，文芒，等.四川生態環境導向開發（EOD）模式的探索與實踐［J］.四川環境，2023（4）：264-269.

［4］張宇.地方資本性公共產品融資體系研究［D］.大連：東北財經大學，2023.

［5］溫來成，賀志強.地方政府隱性債務治理重點及改革建議［J］.地方財政研究，2021（3）：10-16.

［6］朱彬彬.激活綠色經濟 江蘇出臺“環保擔”政策［N］.中國財經報，2022-07-16（003）.

（編輯"姚"鑫編輯）

Research on the pilot status of Ecology-Oriented Development （EOD） model in Jiangsu province

Xu "Wentao， Gao "Hailong

（Jiangsu Provincial Ecological Environment Assessment Center， Nanjing 210003， China）

Abstract： "Since 2020， the country has issued multiple policies to promote Ecology-Oriented Development （EOD） model projects， and a large number of EOD projects have begun to be implemented in various provinces and municipalities directly under the central government. Jiangsu has been promoting the pilot of the EOD model in the province at a high level， issuing multiple policy documents to guide the planning and management of EOD projects， and formulating multiple preferential policies to encourage the construction and operation of EOD projects. EOD projects have begun to take shape. The article summarizes the policies of the ecological EOD model， investigates the construction， financing， and development of EOD projects in Jiangsu province， identifies the problems in the pilot of the EOD model， and proposes corresponding policy recommendations.

Key words： EOD; ecological environment governance; industrial development

作者簡介：徐文濤（1994— ），男，工程師，碩士；研究方向：環境經濟。