論高校內部治理的癥結及疏解策略

【摘 要】 高校內部治理是高校治理的重要環節，關系著高等教育的質量和水平。科層制模式下，高校內部治理存在著政府外部行政權傳導的高校內部行政權與高校辦學自主權之間的矛盾、高校內部學術權力與行政權力之間的矛盾、學生組織與學校黨政職能部門之間的矛盾，并表現為人事治理癥結、財務治理癥結、合同治理癥結。究其原因，法治保障的缺乏、行政權力的過分倚重、機構權責不清、監督機制缺乏是高校內部治理矛盾和癥結的成因。因此，必須從積極推進依法治校、優化高校內部權力配置、摒棄落后的管理理念與習慣、實現多元主體的治理動能等層面予以疏解。

【關鍵詞】 高校內部治理；學術話語權；依法治校；高校自治

【中圖分類號】 G647 【文章編號】 1003-8418（2024）03-0062-08

【文獻標識碼】 A 【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2024.03.007

【作者簡介】 鄭瑋煒（1981—），女，江蘇淮安人，河海大學黨政辦公室副主任、信訪辦公室主任、法律事務辦公室主任；孫海濤（1981—），男，江蘇泰興人，河海大學法學院副教授、碩士生導師。

建設教育強國，龍頭是高等教育。習近平總書記指出：“高等教育發展水平是一個國家發展水平和發展潛力的重要標志。”［1］伴隨著中國經濟社會的轉型發展，社會公眾對作為高等教育主要實施主體的高等學校提出了更高的要求和期待。與此同時，高校制度也逐漸由外延式主導變成以內涵式發展為核心的重視內部結構治理的發展模式。在現代大學制度的改善進程中，高校自身治理體系的重建和改善尤為重要，梳理高校內部治理過程中存在的主要問題，在分析這些問題的表征和成因的基礎上，提出針對性的優化舉措，是完善高校內部治理，實現高校治理體系和治理能力現代化的必由之路。

一、高校內部治理的三對矛盾

受制于高校本身屬性和功能的多樣性、復雜性，高校治理注定是一個多方博弈的過程，博弈中不可避免地會產生主體之間的矛盾，進而削弱高校內部治理的效果。用科層制理論來分析高校內部治理的矛盾恰到好處，該模式以其對權力層級的清晰劃分和對效率的推崇等優勢，逐漸被包括高校在內的各類社會組織和團體廣泛應用。但高校與其他社會組織機構不同，高校內部的治理態勢呈現為多個利益主體間的權力頡頏，它有一套獨立的、自成一體的教育自治和學術自由機制，試圖有效整合高校決策者和執行者、行政權力和學術權力之間的復雜關系。高校內部僵化的科層制難以厘清這些復雜的治理關系，已經成為制約高等教育治理成效提升的桎梏。首先，科層制治理模式所引申的層級劃分、管理集中，與育人、治學所蘊含的治理現代化意蘊存在沖突。受經濟效益至上和功利主義價值觀的影響，高校教師作為高等教育主體的功能和作用常常因科層制模式價值目標的錯位而被忽略。其次，科層制管理模式與學術自治有不同的價值追求與權力基礎。科層制權力源自法律之規定，以法律法規和國家政策為依據和保障，強調效率與約束，崇尚權威與等級，一切以穩定、堅固的法定化的規章制度為皈依。而高校學術自治權力源自教育規律和學術能力，通過教育、學術團隊成員之間的教學評估、學術評價等動力機制來做出決策。這一學術自治模式的運行結果具有易變性和不確定性，往往因為客觀情勢的變化而呈現出相異的結果，但這是一種相對公平合理的管理模式［2］。高校內部治理中不同主體之間的矛盾可以被劃分為由政府對教育工程的主導權與高校辦學自主權之間的矛盾、高校內部學術權力與行政權力之間的矛盾、學生組織與學校黨政職能部門之間的矛盾。

（一）政府對教育工程的主導權削弱了高校的辦學自主權

在高校的外部關系當中，最重要的當數其與政府之間的關系。推進政府的“放管服”改革一直被視為高等教育改革的抓手，但實踐中，政府下放的行政權實質是資源使用權，資源控制及配置的權力仍然掌握在政府手中。無論是“985工程”還是“211工程”，抑或是如今的“雙一流”建設，這些重點項目皆由政府主導，其績效考評和資源分配也大多由政府決定，社會參與度低，基層話語權少，從而造成工程項目回應社會教育需求的功能缺乏合理性期待，高校與市場、社會的深度互動關系構建也往往不盡如人意。政府對項目工程的完全主導，不僅不利于高校形成獨立、可持續的發展機制，也嚴重阻滯了高等教育的提質增效和高等教育強國的建設進程。

事實上，政府以資源壟斷代替權力下放的做法，勢必會形成一種外部行政權的內部傳導，造成高校內部治理中行政主導權固化的后果。政府為了統籌分配資源和評估使用效益，對有關部門的職能進行了專項調整；高校為了獲取和利用更多資源，也設置了專門化程度較高的行政職能部門，如為了推進“雙一流”建設，眾多高校紛紛建立了“雙一流”建設辦公室等，專門負責統籌“雙一流”建設事項。伴隨權力機構不斷內部膨脹的趨勢，不但未能有效實現對高校的松綁，反而因資源配置的緊箍咒束縛了高校的手腳，最終必然導致政府職能無限擴大而高校自主權變相縮小的結果。

（二）高校的學術話語權受制于行政權

高校既是事業單位，又是以教學、科研等為主要功能的社會組織。高校所具有的行政事業管理與學術管理雙重屬性如鳥之兩翼、車之兩輪，功能不可偏廢，如何有效協調兩者關系，對高校管理提出了更高的要求。高校管理中存在的行政權力與學術權力關系的理想狀態應為配合為主、制衡為輔，二者共同朝著高校發展的長遠目標前進。

目前，國家總體以鼓勵自治為高校的辦學導向，其旨在避免高校過多地使用行政權力，用以減少對學術研究帶來的不當壓力［3］。然而，當下的高校管理領域中普遍存在行政權力高高在上、學術權力人微言輕的狀況。教授是高校治學的核心，但現行模式下學術發展的各類事務卻以行政決策為導向，學術話語權不彰，這種以權力覆蓋學術的情況，往往會導致決策失誤，使高校的發展方向產生偏差。作為高校管理決策的施行者、實踐反饋的切身體驗者，以教授為代表的學術主體的作用沒有獲得相應的關注，不僅對課程設置安排、人才培養計劃以及重點學科建設等事項缺乏廣泛而必要的參與度，也缺少相應的實質性決策和建議權，致使“學術委員會”和“教職工代表大會”流于形式。囿于高校管理之學術權受制于行政權的結構性矛盾，高校的內部管理制度在確保學術權力和教職工協同治理方面存在些許不足。因此，調整高校黨政職能部門與各類教工團體在教務管理中的關系，對于推動高校內部治理體系的現代化至關重要。伴隨著教學單位自主權逐步加強的改革背景，各高校需要進一步完善內部治理機制，實現行政權力與學術權力的合理平衡。

（三）高校學生組織與黨政職能部門的共治作用未能有效發揮

高校存有多方利益主體，而最主要、最重要的一方當屬學生。高校內部的學生組織形形色色、不一而足，但其參與學校內部治理的程度并不高，甚至給人以“上不了臺面”的錯覺，且很少形成學生組織與高校行政管理層的對話機制。同時，囿于高校內部學生組織的自身缺陷，其目標定位模糊，職能規劃混亂，學生參與度低，組織力弱，使得學生組織背離了其成立的初衷，淪為面子工程或小利益團體。這樣的學生組織，根本無法深度參與高校的建設與發展，更遑論與學校其他內部組織的協同治理了。

高校提升對學生主體的重視程度，加強對學生組織的引導和支持尤為重要。當前高校治理中的學生參與狀況不容樂觀，突出表現為“數量少—質量低—持續難”的整體性式微。由于對學生在高校事業發展中的促進作用認識不到位，學生及其學生組織參與高校治理的積極性不高，參與渠道不暢，致使很多高校存在學生治理主體的嚴重缺位現象。學生作為高校校園中數量最多、最活躍的主體，其本身需求呈多元、復雜、易變的特征，高校如何與以個體或者組織為單位的學生建立有效便捷的對話機制，以及如何吸納、推動學生群體組織參與到學校的共治共建中來，是高校內部治理必須重視和解決的難題。

二、高校內部治理癥結的表征

（一）高校的人事治理癥結

高校人事主要分為兩大序列：一是行政人員系列，二是教學科研人員系列。行政人員主要負責日常的教學科研管理及后勤服務等事項，為教學、科研人員提供全方位服務，維護、保障高校秩序及其正常運行。教學科研人員是高等學校中憑借專業知識致力于教育教學、科學研究、社會服務等事業的骨干力量，通過知識傳授、項目研發等工作，承擔教書育人、服務國家社會科學進步的艱巨任務。在高校工作的上述兩類人員均可稱之為“老師”，但兩者的管理理念、管理方式、管理機制等均存在差異性。我們不妨將上述情形稱之為“高校二元人員結構”。現代高校人事治理所產生的一系列管理障礙起因復雜，不完全源自上述二元結構，但“高校二元人員結構”確實是主要的誘因，必須予以正視。

第一，管理理念較為落后。當前，我國高校的管理體制過于行政化，雖然有執行效率高、資源集中、各司其職的優勢，但卻仍以官本位為肯綮，將人事管理視為簡單的“命令-執行”模式，缺乏現代服務思維［4］。首先，行政管理人員主導校內的后勤、財務、審計、業務審批、經費撥付等部門，各部門的協同非常重要，偶爾的怠惰或傲慢，往往對其他部門的日常管理活動帶來阻礙。其次，在管理環節不注重“以人為本”，部分行政人員的負面情緒會造成人際關系的僵硬，進而降低工作效率。最后，人事管理缺乏創新意識，觀念陳舊，方式老套，難以適應新形勢新要求。譬如，人事工作不能與時俱進，不愿意深入推行“放管服”改革，進而放棄手中不合理的權力，極易引發行政人員和教學科研人員之間的矛盾；分類管理意識不強，容易忽略不同學科人員管理的差異化；當下高校教職人員的心理壓力大，因心理疾病引發的人身傷害等意外事件頻發，人事部門應注重對他們的心理疏導，盡可能杜絕類似悲劇的發生。

第二，專業能力亟待加強。高校人事管理隊伍的組織度很大程度上會對人事管理質效產生影響。為此，人事管理需要更高的專業性，人事管理部門的負責人應具有豐富的人事管理能力和工作經驗，最好能有人力資源管理學科的教育背景，接受過人力資源管理知識的系統學習和專門培訓，絕不是從高校中層干部隊伍中隨便選一個“萬金油”式的人物就能勝任的。由于高校干部隊伍的結構性缺陷，部分高校一時還難以選到合適的人事管理部門負責人，常常采取過渡性措施，通過對具有一定管理能力的教授“加擔子”救急，而非以專人專崗的方式從根本上解決問題，這樣很容易削弱教師的學術能力。

第三，績效考核體系不健全。考核和獎勵方式的不科學是高校人事管理的常見問題。有些高校的績效管理標準混亂，沒有做到分級、分類的精細化考評。而大多數高校的薪資發放仍然以職務和職稱為主要指標，未能反映教師個人能力或激發教師能動性。行政管理人員與教學科研人員的薪酬水平不能清晰反映其社會分工差異，部分一線青年教學科研人員的工資待遇長年低位徘徊，難以充分調動其投身教學科研工作的積極性、主動性，教學質量和科研成果因此大打折扣。

第四，管理的數字化水平低。高校的擴張和教職工擴編給人事工作增加了變數，工作中涉及的信息量及其處理工作成倍增加，人事管理人員面臨更高的數據整編要求。不過，眼下絕大多數高校的人事信息處理還依托傳統的表單匯編，教務信息系統建設落后，未能實現平臺化轉型。

（二）高校的財務治理癥結

財務治理原指市場經濟下的私人部門管理活動，是一種政府、企業、內部人員間彼此制衡的管理機制［5］。高校作為事業單位法人，具有非政府性、非營利性和公益性，其運行規則與公司不同，但其財務治理的基本模式與公司制條件下的財務治理有共通之處。如資源浪費、采購回扣、福利供給滿意度低等公司制條件下財務治理的頑癥，在高等學校同樣存在。究其原因，主要有兩個方面。

第一，財務治理能力弱。在招標采購、事業資產管理、校企投資及資產監管、預算執行與會計核算、基本建設工程管理等高校財務治理的五大領域，存在不同程度的決策不科學、執行不到位、績效不落實等內控風險。高校財務理念遠未實現從“管理”向“治理”的轉變，高校財務決策的科學性、財務管理的專業化和信息化，以及財務運行機制、內部監督管理等方面，還有很大提升空間［6］，高校的財務治理能力有待進一步增強。

第二，內部審計功能弱。嚴格意義上而言，高校內部審計應獨立于財務治理，但由于內部審計發軔于傳統財務監管，廣義而言，將高校內部審計歸屬于財務治理范疇未嘗不可。高校內部審計的范圍涵蓋收支、固定資產、年度預算/決算、干部管理、專項資金等方面，并以“三公經費”審計、科研經費審計為主要內容，以改正為導向。實際上，審計功能遠不止于此，絕不能弱化審計功能，應通過制度建設，將審計功能拓展到更廣更深的領域，防患于未然。基于此，高校審計價值觀應積極順應“預防風險、整治問題”的嬗變趨勢［7］。

（三）高校的合同治理癥結

隨著市場經濟的進一步成熟，合同作為市場主體對外交往的有效手段，被頻繁、廣泛使用。在市場經濟的大環境中，高校不是世外桃源，更不能不食人間煙火，高校甚至要勇立市場經濟的潮頭。面臨這一新形勢，合同治理已全方位滲透，存在于高校的教學、科研、社會服務等領域，極大地影響著高等學校的事業發展。由于學校領導及廣大教職工的法治意識淡薄，高校合同治理存在不同程度的主體混亂、權限不清、流程不暢等問題，對是否啟動合同締結的民主決策、合同履行的盡職調查、合同過錯的追償追責程序等也缺乏硬性要求。

第一，合同風險防范意識不強。隨著高校整體規模的不斷擴張，其面臨的教育教學、科學研究、社會服務等方面的任務越來越繁重，職能越來越繁雜，其參與社會活動的主體身份越來越多元，面臨風險越來越多，稍有不慎，將深陷其中無法自拔。合同作為市場活動載體，是高校參與市場活動的主要手段，高校也應積極施策，有效規避合同風險。然而，部分高校對合同在學校事業發展中的重要性認識不足，對合同管理的風險因素認識不到位，致使合同簽訂程序虛假，合同倒簽、合同漏洞等錯漏成為常態，埋下了很多風險。

第二，合同管理方式落后。一方面，多數高校尚未明確合同的統一管理部門，實踐中各職權主體分散，二級歸口管理部門眾多，形成了合同訂立權限分散的局面，使得各類部門主體均在一定程度上掌握了部分經濟權能，如圖書館掌握的圖書訂購合同、基建處掌握的工程合同等，其多元主體角色導致的身份錯位現象時有發生，致使學校無法真實、統一地實現法律風險的最小化，不利于高校從整體層面保障合同功能和價值的實現。另一方面，有的高校雖已草創了內部機制，但缺乏對各環節的詳細規定。在數字賦能趨勢下，高校信息平臺已比較成熟，但尚未將合同管理納入其中，合同管理分散于科研、采購、資產管理等子系統中，無法與財務平臺形成合同信息共享，導致信息壁壘和信息孤島的出現，進而干擾了財務信息的核算，影響高校的廉潔度建設［8］。

三、高校內部治理癥結的成因

（一）高校內部治理改革缺乏法治保障

盡管《高等教育法》為高校治理奠定了基本的法律基礎，但由于其概括性特征，使得其實踐功能有待進一步解讀。申言之，《高等教育法》中關于自主辦學制度的條款規定得比較抽象，更偏向于發揮舉旗定向的功能，加之相關法律缺位，相關頂層設計難以通過法律予以確定，無法契合中國特色世界一流大學建設的時代要求。改革內容往往具備很強的時代性和政策性，忽視了改革成果的善后保障，顯得較為功利。此外，改革工作的踐行，缺乏可靠的服務、監管支撐體系，工作易出現前后矛盾的問題。因此，在立法層面需以配套的具化規則來為高校內部治理工作保駕護航［9］。

（二）高校內部治理過分倚重行政權力

高校內部的權力結構始終存在行政權力與學術權力的碰撞和博弈。對高校而言，教書育人、追求學術乃立校之本，崇尚、培育廣大教師的教學、科研能力是高校內部治理的第一要務。然而，由于“官本位”的歷史慣性，行政權中心主義泛化，其觸角遍及各行各業，高校亦不能例外，內部治理中不乏以行政權力為核心、以學術權力為附庸的習慣性做法。高校治理過于倚重行政而浮輕學術的趨勢，已經影響到高校的發展。高校治理過分依賴于行政權，可能導致高校行政人員的角色錯位，誤將廣大師生當做管理對象而非服務對象，進而凌駕于師生之上，要求作為被管理者的師生對其行政決定絕對服從。高校行政部門及行政人員在日常工作中一旦失去對師生應有的耐心和尊重，輕則讓廣大師生工作學習過于拘謹，挫傷事業發展的創造性和能動性；重則使廣大師生對學校產生失望和距離感，降低主人翁身份的認同度，損害其工作的熱情和積極性，進而減損以學術自由、知識書香等為標桿的高校的活力、動力和向心力；更為嚴重的是，長此以往，作為行政權力主體的領導者及行政人員與作為服務對象的師生群體之間，矛盾與隔閡愈來愈深，日積月累，沖突在所難免。

（三）高校內部治理機構權責不清、治理主體缺乏獨立性

某種意義上，高校是獨立、封閉的微型社會，高校內部治理過程中各方主體的利益分配規則自成體系，而不同部門因各異的利益需求使得新政策、計劃的推行困難重重。因缺乏明確獨立的內部治理機構，治理進程浮于表面，甚至出現了披著治理模式外衣而行利益勾結、角逐之實的新問題。此外，由于內部治理機構的權責不明，致使內部治理措施下達各部門后缺乏良好的執行效果，且具體措施的執行反饋亦無一個系統性、體系化的傳導鏈條。為此，高校在內部治理過程中需要明確專門統一的最高規劃職能部門，由其將內部治理和變革的政策精神細化至不同環節、各個事項的具體執行工作中，并可由該職能部門采取“政策型協商”“政策型把控”以及“政策型平衡”的多種執行模式，逐步推廣、循序漸進，并實時回饋、修改執行方式，以推進高校的內部治理和變革，破除內部治理時主體間利益沖突矛盾以及執行機構權責模糊的亂象。

（四）高校內部治理監督機制缺失

當下，高校普遍存在以行政權力擠兌、壓制甚至取代學術權力的現象，高校內部組織變革越來越倚仗行政力量的推進，辦學自主權所引發的隨意性、對師生權益保護不到位的現象頻發。囿于內部監督和外部問責機制的缺失，高校行政權力很難被關進制度的籠子，高校行政權的濫用已成為高校內部治理和改革過程中毋庸置疑的潛規則。在此情形下，社會輿論監督更是無從談起，教育腐敗和權力尋租便不可避免，高校內部治理的良性運行淪為空談。目前，高校內部的貪墨丑聞多與“職務含權量”相關，所涉案件多發生在基建、后勤、經費審批等干部決斷力能發揮較大主觀性作用的經濟相關領域。如何形成科學、高效且完善的監管流程并彌補上述部門管理制度中的薄弱環節，是高校內部治理工作高質量推進的題中應有之義。

四、高校內部治理癥結的紓解

高校內部治理中的矛盾和癥結勢必會影響高校的良好運行，進而影響到我國高等教育功能和作用的發揮。通過前文的分析可知，法治保障的缺乏、行政權力的過分倚重、機構權責不清、監督機制缺乏是高校內部治理矛盾和癥結的成因。針對高校內部治理中的矛盾、癥結及其背后的原因，必須從深入推進依法治校、優化高校內部權力配置、摒棄落后的管理理念、激發多元主體的治理動能予以疏解。

（一）深入推進依法治校

習近平總書記指出：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”［10］為此，依法合規治理應成為高校實現內部管理的基本原則。高校需以法治為基石，形成科學的權責一致體系，確保高校工作滿足合法性要件。具言之，高校須以依法治校的理念為鵠，切實保護師生權益，營造符合治理體系、治理能力現代化要求的校內善治環境。

第一，高校治理須以法律政策框架為行為依據，站穩政治定力，立足自律自治的理念制定章程，做到內外規范在治校領域的統一。一方面，現代大學治理是民主之治、制度之治，高校應通過構建合理的管理體系，為利害關系人提供意見交換的橋梁，為之申述權益、表達訴求、介入管理提供便利。另一方面，現代大學治理應樹立價值優先思維，推動高校內部治理價值觀和治理文化的繁榮，反哺高校自治的邏輯理路并增強治理雙方對學術自由觀念的認同，實現行政、學術、政治三者的共向發展，切實實現高校治理現代化［11］。

第二，高校治理體系和治理能力現代化，關鍵還在于培養師生法治思維，敦促高校治理行為的規范性提升。這不僅是高校法治內化于心、外化于行的內部治理優化需要，而且還滿足中國特色世界一流大學建設目標的內在旨歸，二者共同服務于高校管理、服務工作的時代轉型［12］。

（二）優化高校內部的權力配置

大學內含多類利益相關者的訴求，是社會利益交織的縮影［13］。我國高校的內部治理結構，往往以校級權力為中心，職能部門及二級學院的行政大都依附于校級權力系統。但是，除了舉全校之力組織的“集團軍”式的科技攻關等事項，高校的日常教育教學活動及知識生產均由基層組織實施，逐漸強化基層權力是大勢所趨。因此要明確高校治理權力的縱向分配，不斷尋找平衡點，簡政放權，理順學校與各職能部門及二級學院的相互關系，劃定其職權范圍。學校在堅持社會主義辦學方向的前提下，對學院等加強指導與監督，避免下放權力帶來的各自為政和短視行為［14］。對那些校級行政主體不便行使但又不宜放棄的管理職能，可采用行政授權或行政委托的方式，解決行政權力自上而下的傳承和繼受難題。

除縱向權力分配外，共同治理的橫向權力分配也同等重要。當代校內管、治的對象以科研工作為指標，大致分為學術和非學術兩個方面。以書記、校長為代表的高校黨務及行政系統和以教師（教授）為主體的教學科研系統，雖然宏觀價值目標一致，但微觀價值取向各有不同，行政關注效力與效率，而教授關注學術與學業，必須通過權力整合，分類管理，實現合作共治。教師作為直接面向學生、面向社會的專業人員，是一線教學科研的專家，高校的課程設置、科研立項等教學科研層面的決策事項，要充分聽取廣大教師的意見和建議，充分尊重其參與相關決策的參與權和話語權。高校行政人員在黨務、教務、資產、后勤等事務管理領域，比專任教師更具優勢，某種意義上講，他們是特定管理領域的專家，其豐富的管理經驗和工作能力，也應得到重視和肯定。

除此之外，還應當理順政府的行政權與高校自身的改革自決權之間的關系。正如前文所述，政府的行政權力作為高校治理中的一種外部性權力，會通過傳導繼而影響高校內部行政權。國內經濟領域曾經長期實施計劃體制，這也在一定程度上對大學行政主導性表征造成了深刻影響。基于此，我國高校內部治理結構的歷次調整都基于主管行政主體的“命令-執行”，缺乏廣大高校師生的民主參與。雖然政府行政命令以國家強制力為保障，能夠高效提升大學轉型效率，但根據高等教育辦學的客觀規律，高校內部治理嬗變應立足自身能動性，通過激發內在主體的廣泛參與來實現變革。

（三）摒棄落后的管理理念

當下，我國高等學校仍存在墨守成規、排斥先進治理經驗以及以管制作為治校主要手段的現象。既往機制較大程度上制約了“權力-權利”“管理-改革”之間的正向互動［15］。傳統命令型治理多源于科層制下的權威意志，受這一落后的管理模式干擾，上位者往往以想當然的經驗主義思維理解具體問題，以局部的判斷考量全局性的治理疑難，這極易產生決策偏差。

從政府與學校的關系層面來看，政府對學校的管制崇尚自上而下的“運動式”強力推進，是行政主體對高等學校采取的單向度的、非常規的、非法治化的、不可持續的管理模式。自1952年全國院系大調整到千禧年前后的院校合并浪潮，行政力量干預大學發展，追求短期發展效果，甚至硬性拉郎配，“亂點鴛鴦譜”，留下有悖大學發展規律的歷史印記。結果導致“大學越辦越大，大樓越蓋越高，大師卻越來越少”。

從學校內部的上下級關系層面來看，傳統管理模式深受行政系統科層制結構的影響，形式主義、本位主義、文牘主義等管理弊端層出不窮。“自治是研究高深學問的大學最悠久的傳統之一。”［16］在研究高深學問并以自治為最悠久歷史的大學，科層制管理模式不應有立足之地，它與現代大學精神格格不入，有悖大學發展的基本規律。高等教育改革應摒棄傳統的管理理念與習慣，弱化人治，強化法治與民主，建立以大學使命與目標為依據、以整體設計和組織結構優化為邏輯、以民主管理為手段、以制度規范為保障的管理框架［17］。黨的十八屆四中全會對推進國家治理現代化作出了偉大部署，我國高等教育改革應走在治理體系和治理能力現代化建設的前列，致力于制度創新。現代大學治理具有非常豐富的內涵，以追求“民主善治”為目標，以實現“教育自治”為傳承，以“依法治校”為抓手，在建立以民主決策系統、行政執行系統、學術治理系統協調統一的內部治理體系的同時，建立起社會協同、內生外促有機結合的外部參與體系，真正實現高等教育治理體系和治理能力的現代化［18］。

（四）激發多元主體的治理動能

重視多元利益主體的價值訴求是我國大學治理體系現代化的重要取向。高校內部治理的體系機制改革應注重治理重心的沉浸化運作，貫徹全過程人民民主要求，形成共治、共建、共享的格局，將權責概念貫穿治理理路的全程。

首先，高校應關注師生基層組織的功能，發揮其與行政組織間的溝通協調媒介功能，拓寬師生參與高校治理的渠道。通過合規合法的方式，積極引導教代會、學代會、學術委員會等組織架構發揮內在的組織參與功能，以基層民主和全過程民主的形式，嵌入互動、協商等良性因素，整合各方訴求，在求同存異中推進高校內部治理的共治、善治。此外，高校可利用自身人才儲備及校友資源等優勢，吸引社會力量參與辦學，探索高校內部治理中自成一體的民主協商機制。

其次，高校應以師生權益作為管理、服務工作的中心，補充和完善師生權益救濟制度。一般而言，高校若更注重效率目標，則很可能出現“主體客體化”現象，必將削弱各參與主體的權益保障程度。為此，新時代高質量的高校治理必須樹立科學的行政工作準則，指導行政工作人員的言行，形成合理正當、以人為本的管理服務工作模式。同時，高校師生也要在日常工作、學習中堅持德法兼修，恪守政治、法律、道德底線，共同服務于高校內部治理改革發展。

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基金項目：河海大學中央高校基本科研業務費項目“全面推進依法治校 提升河海治理能力”（2019B54214）。

On the Crux of the Internal Governance of Colleges and Universitiesand the Solution

Zheng Weiwei，Sun Haitao

Abstract： University internal governance is an important part of university governance， which is related to the quality and level of higher education. Under the bureaucratic system model， the internal governance of colleges and universities is characterized by the contradictions between the university internal administrative power and the autonomy of the university， the contradictions between internal academic power and administrative power and the contradictions between student organizations and the functional departments of the university， which are manifested as the crux of personnel management， financial management and contract management. The reasons for the internal governance contradictions and crux in universities are the lack of legal protection， the excessive reliance on administrative power， the unclear authority and responsibility of institutions and the lack of supervision mechanism. Therefore， it must be resolved from these aspects： actively promoting the rule of law in university governance， optimizing the internal power allocation of colleges and universities， discarding backward management concepts and habits， and realizing the governance momentum of multiple subjects.

Key words： internal governance of colleges and universities; academic discourse right; rule of law in university governance; university autonomy

（責任編輯 楊國興）