政策主體環境視角下中美頁巖氣開發比較研究

收稿日期：2023-11-14

作者簡介：李嵐（1971—），女，四川西充人，會計師。研究方向：價稅管理。

摘要：能源安全是國家總體安全的重要組成部分。頁巖氣是一種非常規天然氣資源，美國通過頁巖氣革命成功實現能源獨立。借鑒美國經驗，努力促進我國頁巖氣高效開發成為適應新時代需要的戰略選擇。本文基于中美兩國頁巖氣開發的現狀，從政府政策、投資主體與環境保護三個方面進行對比研究，以更好地推進我國頁巖氣開發。

關鍵詞：中國；美國；頁巖氣；開發比較

中圖分類號：TE377；F426.22 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）01-00-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.021

comparative study on shale gas development between China and the United States from the perspective of policy subject environment

LI Lan1， MA Xuan2， LI Jinjin1， LIU Siyuan1， LI Juan1

（1. Sichuan Changning Natural Gas Development Co.， Ltd.; 2. PetroChina Southwest Oil and Gas Field Branch， Chengdu 610051， China）

Abstract： Energy security is an important component of overall national security. Shale gas is a unconventional natural gas resource， and the United States has successfully achieved energy independence through the shale gas revolution. Drawing on the experience of the United States and striving to promote efficient development of shale gas in China has become a strategic choice to meet the needs of the new era. Based on the status of shale gas development in China and the United States， this paper conducts comparative research from three aspects， namely government policies， investment entities， and environmental protection， in order to better promote shale gas development in China.

Keywords： China; United States; shale gas; development comparison

美國通過頁巖氣革命成功實現能源獨立，徹底改變依賴進口的能源狀況。這為各國緩和資源緊張的局勢提供一種解決辦法。據統計，全球非常規天然氣儲量遠超常規天然氣，在非常規天然氣中，頁巖氣可采儲量占63%。預測2035年，非常規天然氣產量將達到1.6萬億m3。近年來，中國天然氣進口量不斷攀升，2021年對外依存度上升至44.3%，較2020年上升2.5%。2020年，中國明確提出碳達峰碳中和目標。頁巖氣作為一種非常規能源，它的碳排放比煤少且更加清潔，它的開發無疑對緩解資源緊張、保障能源安全、改善能源結構與經濟結構有推動作用。本文結合中美兩國頁巖氣開發現狀，從政府政策、投資主體與環境保護三個方面進行對比研究。

1 頁巖氣開發現狀

1.1 美國頁巖氣開發現狀

美國最早開采頁巖氣的時間可追溯至1821年，在紐約州的弗里多尼亞商業天然氣井中首次生產出頁巖氣，1859年美國開始商業開采原油。自從Barnett頁巖在1981年開始商業化開采以來，美國頁巖氣行業取得顯著的發展，目前已實現頁巖氣商業化開采的區帶有近20個，包括塞拉斯頁巖、獨立山頁巖、巴肯頁巖等[1]。2020年，世界頁巖氣總產量中，美國占95.34%，中國占2.6%，阿根廷占1.34%，加拿大占0.72%[2]。

1.2 中國頁巖氣開發現狀

從發展階段來看，我國頁巖油氣仍處于工業化開發早期。我國頁巖油氣發展歷程主要可以分為3個階段。一是合作借鑒階段（2007—2009年）。該階段主要借鑒北美洲頁巖油企快速發展經驗，為后續開采和技術研發奠定基礎。二是自主探索階段（2010—2013年）。該階段我國建立多個國家級頁巖氣開發示范區，但產量仍在100億m3以下，仍未進入規模化開發階段。三是工業化開發階段（2014年至今）。我國進一步明確頁巖氣開發規劃，頁巖氣開發的成本效益有一定改善，頁巖氣正式進入工業化開發階段。

2 中美頁巖氣開發對比

2.1 頁巖氣開發政策對比

美國率先轉向頁巖氣的開發，并成功完成頁巖氣革命，實現能源獨立，政策的激勵作用不可忽視。美國在1976年啟動項目，1978年制定相關法案，政策的支持是非常早的。美國在財稅政策上對頁巖氣的扶持力度很大，對于技術研發的經費投入很多，為頁巖氣行業提供可靠的政策支撐。

我國對于頁巖氣的政策支持主要集中于2012年之后，多基于五年規劃而提出。行業引導方面，2014年，

國務院辦公廳印發《能源發展戰略行動計劃（2014—2020年）》，提出加強頁巖氣地質調查研究，探索形成先進適用的頁巖氣勘探開發技術模式和商業模式，培育自主創新和裝備制造能力。2016年9月，國家能源局印發《頁巖氣發展規劃（2016—2020年）》，提出到2020年，行業完善成熟3 500 m以淺海相頁巖氣勘探開發技術，突破3 500 m以深海相頁巖氣、陸相和海陸過渡相頁巖氣勘探開發技術；在政策與市場的雙重作用下，2020年力爭實現頁巖氣產量年復合增速超過140%，達到300億m3。預計到2030年，

我國邁入頁巖氣大規模開發的行列，實現產量800～1 000億m3[3]。2023年9月，財政部和國家稅務總局聯合頒布《關于繼續實施頁巖氣減征資源稅優惠政策的公告》，將原定于2023年12月31日到期的頁巖氣資源稅減征30%的優惠政策執行期限延長至2027年12月31日。

2.2 頁巖氣投資主體對比

美國頁巖氣投資主體是多元的。數據顯示，

2010年美國本土的頁巖油氣投資有20%來源于外資企業。美國天然氣價格長期低迷，大型企業投資頁巖氣的經濟效益不高，中小型企業在推動頁巖氣產業發展中發揮重要作用。面對市場低迷和技術不明確等問題時，更具冒險精神的中小型企業率先轉入非常規油氣領域，積極進行技術研發創新，推動產業變革，出現85%的頁巖氣公司都為中小型獨立油氣公司的局面。

頁巖氣產業具有技術性強、成本高、風險較大和難以短時期獲得效益的特點，中國頁巖氣產業仍然存在壁壘，大部分資源開發由大型國有企業承擔。但是，中國已積極制定各種措施發展頁巖氣行業，鼓勵各類投資主體依法進入頁巖氣勘查開采領域，鼓勵符合條件的民營企業投資勘查、開采頁巖氣，鼓勵擁有頁巖氣勘查、開采技術的外國企業以合資、合作形式參與我國頁巖氣勘查、開采。中國頁巖氣勘查開采實行開放市場原則。我國頁巖氣行業發展至今，產業鏈已日臻完善。其中，勘查資源和分銷利用的發展速度較快，目前已形成以中國石油天然氣集團有限公司、中國石油化工集團有限公司等油氣企業為主導，民營企業和創新型中小企業共同參與的產業生態鏈。

2.3 頁巖氣開發政策中的環境保護比較

頁巖氣開采主要采用的是水力壓裂技術，用水量巨大。在開采過程中，地下水和地表水也會受到不同程度的污染。頁巖氣是一種較為清潔的能源，但是它屬于非常規天然氣，整個生命周期泄漏的甲烷要比常規天然氣多，也會造成一定的大氣污染。在頁巖氣勘探開發過程中，保護環境成為必然選擇。

開發初期，美國把重心放在大規模開發頁巖氣上，忽視環境保護，但是隨著環境問題的突出，美國開始制定政策去解決開發中遇到的水污染和大氣污染等。一方面，美國通過改進技術來減少水力壓裂的用水量以及有可能滲出的壓裂液中的有害物質，盡可能減少對地下水和地表水的污染；另一方面，通過制定政策預防并監管頁巖氣開發過程的環境問題，如設立環境影響評價制度。這種制度直接影響頁巖氣開發項目的投資與實施，為政府決策提供指導。

中國頁巖氣開發較晚，一直高度重視環境問題，積極探索綠色開發技術。一是對頁巖氣開采排水進行處理，水質達到相關國家標準。二是對開發中產生的固體廢棄物進行處理，實現油基鉆屑無害化處理。三是針對開采污染的土地，開展土地復墾，提高土地利用效率和生產力。中國已制定相關環境保護政策，但環境影響評價機制還有所欠缺。立法層面，我國頁巖氣開發的環境保護還缺少具體法律條文，只能用一般性規范來解釋，其廣度和深度都有很大空間去

完善。

3 建議

3.1 推動技術創新和進步

中美頁巖氣開發的地質構造和地質條件不同。我國擁有豐富的頁巖氣資源，但是埋藏深度較大，地形復雜，加上水資源的缺乏，遇到的阻力更大，因此我國一味學習美國的勘探開發技術是不行的。我國要借鑒國外先進理論與開采技術，更要走出一條適合自身資源現狀的開發道路。為了推進技術研發，要將頁巖氣的勘探開發納入國家重點項目，并與高校、研究所等建立合作關系，共同攻克難關；要激勵各類企業投入頁巖氣開發，培養專業技術人才，助力我國頁巖氣產業化發展；要統籌國家、企業與高校等主體，分工合作、取長補短，推動頁巖氣產業高質量發展。

3.2 鼓勵多元化資本投入

頁巖氣產業的成熟離不開市場化。目前，我國頁巖氣開發幾乎主要依賴幾大國有企業，受制于常規的油氣制度。近年來，我國出臺鼓勵各類企業投入頁巖氣勘探開采的政策規劃，使頁巖氣市場百花競相開放。外資企業、民營企業等都參與頁巖氣投資，完善礦產權出讓制度，激發市場活力，形成有序競爭的開放市場。

3.3 加強政策支持

政策支持在頁巖氣發展中起到不可忽視的作用。國家制定頁巖氣發展、開采、定價等政策，加大補貼力度，減免稅收，進行市場化定價，降低頁巖氣開發成本，增加企業經濟效益，以吸引更多中小企業參與頁巖氣開發。參與者越多，競爭越充分，開采技術也會發展更快，形成良性循環。隨著頁巖氣開發規模的擴大、參與主體的增加，資源利益分配矛盾日益增加。即使是相同的開發項目，不同主體決策程序與執行標準也是不同的，這就造成企業之間、企業與地方之間的矛盾。要加強國家政策的協同，自上而下保證頁巖氣產業的優質發展。以我國頁巖氣產學研一體化發展為目標，聚焦頁巖氣勘探開采的實際問題，同時協調好中央政府、地方政府、企業與社會的關系，以保證政策的順利實施。

3.4 協調各方利益

頁巖氣的開發涉及多方利益關系，如何協調好各方利益影響頁巖氣開發的順利推進。中央政府要加強政策與制度保證，適當加大財稅政策的支持力度，解決經濟效益低的問題，以此激發頁巖氣開發企業熱情，穩步提升頁巖氣開發規模，保證能源獨立。地方政府與企業是共贏的關系。雙方要建立信息溝通機制，通過良好的信息溝通，地方政府保證企業的營商環境，企業通過更高效地開發頁巖氣促進地方的經濟

發展。

3.5 明確各方責任

提高頁巖氣產量，促進頁巖氣產業高質量發展是各方的共同目標。為順利實現目標，要明確各個主體的責任。頁巖氣開采涉及土地和道路的占用、水資源取用等，這些都需要地方政府審批。政府的審批及時與否關系到頁巖氣開采的時效和成本控制，因此，地方政府要從大局出發，以國家利益為重，積極向服務型政府轉變，提高服務質量，為頁巖氣產業發展創造良好的市場環境。作為頁巖氣開發的直接主體，企業要按照國家政策制定項目投資計劃，在擴大頁巖氣開發規模的同時，兼顧環境保護，向綠色開發轉變。資源開發區的居民有義務配合頁巖氣開發項目的實施。涉及土地和道路占用時，要配合地方政府和企業，采取合法方式反映訴求。

4 結論

美國頁巖氣開發起步較早，目前已實現能源獨立，政策發揮激勵作用，投資主體多元，但初期忽視環境保護，后來開始制定政策保護環境。與美國相比，我國頁巖氣開發起步較晚，政策支持主要集中于2012年之后，鼓勵社會資本參與頁巖氣開發，但是目前大都由大型國有企業承擔，同時我國高度重視環境保護，積極探索綠色開發技術。當前，要推動技術創新和進步，鼓勵多元化資本投入，加強政策支持，協調各方利益，明確各方責任，有序推進我國頁巖氣開發實現產業化發展。

參考文獻

1 王 莉，于榮澤，張曉偉，等.中、美頁巖氣開發現狀的對比與思考[J].科技導報，2016（23）：28-31.

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3 郭海濤，李博文.2022年中國能源政策回顧與2023年調整方向研判[J].國際石油經濟，2023

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