寧夏國有資本運營管理現狀及建議

基金項目：寧夏回族自治區科技支撐計劃項目“寧夏國有資本運營管理研究”（項目編號：2016BY052）

摘 要：本文從國有資本管理模式、監管方式、經營預算、運營效益等方面梳理了寧夏國有資本運營現狀，分析了寧夏國有資本運營管理中存在的問題，進一步提出了加強寧夏國有資本運營管理的對策建議。

關鍵詞：寧夏；國有資本；運營管理

一、國內外研究文獻綜述

1.國外研究文獻綜述

國外相關研究文獻主要集中在國有資本控制權、國有資產管理體制及改革方面。

關于國有資本控制權的研究，現代企業產權理論的開創者、經濟學家科斯（1994）將交易費用看作市場的替代；格羅斯曼和哈特（2005）進一步完善了科斯的理論，并在其基礎上提出了不完全契約理論，解釋了企業的本質和與其相關的委托代理問題。在20世紀七八十年代，西方學術界提出國有企業私有化改革的概念，各國開始通過整體出售、引入私人資本、無償劃分等方式進行私有化改革，法國財政學家拉豐和梯若爾（2004）利用數學模型，實證分析得出私有化企業的經營效益比公有企業高的結論。

關于國有資產管理體制及改革的研究，Koppell（2007）認為，國有企業改革要在提高國有企業經營效率和效益的同時，實現政府的社會目標。Sam（2013）認為國有資本運營公司應該致力于幫助國有企業提升公司治理水平、加強對管理層的監督，政府要嚴格分離負責監督的部門和行使出資人職能的部門。

2.國內研究文獻綜述

國內相關研究文獻主要從國有資本投資運營公司組建及相關職能、國有資本投資運營平臺運行機制等角度進行梳理。

陳道江（2014）基于國有資本投資公司的功能、定位及運營方式，認為國有資本投資運營公司的運作模式與一般意義上的集團和母公司的運作模式存在差距，資本運營公司應該以出資人的身份運營國有資本，嚴防國有資產流失。曾晶等（2017）建議一方面要借鑒他國經驗，促進資本流動，對各類組合資產進行投資，分散風險，提高收益；另一方面要進行授權經營體制改革，以“管資本”為手段，構建新型國有資產管理體制。

肖金成和李軍（2016）通過分析我國國有資本投資運營公司在改革中遇到的問題，總結出我國國有資本投資運營平臺的基本特征，并研究其主要任務，進而總結出相對有效的公司治理結構。王曙光和王天雨（2017）分析了我國提出組建國有資本投資運營平臺的意義，他們認為人格化積極股東的實質是采用市場化的運行機制，完善現代產權和企業制度，形成有效的激勵約束機制，促進混合所有制的發展。

3.國內外研究評述

通過對國內外研究文獻的梳理發現，國外學者重點針對國有資本運營效率進行研究，并在20世紀七八十年代就提出了國有企業私人化改革，而國內學者近幾年才逐步提出國有資本管理體制改革。針對國有資本運營監管，國內外學者都主張將國有資本實行分類監管，不同的是，我國國有資本監管主體由國資委直接授權監管，而國外的國有資本監管權限大多集中在財政部等相關部門。

二、寧夏國有資本運營管理現狀

近年來，國家層面持續從改變國資委職能監管方式、完善國有資產管理體制、調整優化出資人職能權限等方面開展國有資本運營管理改革。為貫徹落實國家國有資本運營管理改革政策，寧夏探索改組了一批國有資本投資、運營主體，明晰了改組企業的定位和功能，以管資本為主，對國有資本授權經營體制進行改革，達到國有資本所有權和企業經營權分離的目的，推動國有資本運作向市場化方向發展，國有資本投向持續優化，提高了國有企業經濟效益。

1.國有資本管理模式不斷優化

寧夏推進國有資產資本化運作，改革國有資本授權經營體制，以投資集團的形式招募資金，強化產業健康發展，推進國企改革進入了實質性階段，從“自己干”向“資本運作”轉型，改變了過去國企封閉發展的現狀，形成了由寧夏國有投資運營集團有限公司、寧夏國有資本運營集團等構建的“7+6”發展格局。目前除水、電等民生類國企和監獄企業、儲備糧庫等特殊功能類的企業外，大部分國企已逐步通過混合所有制改革、職工所有制改革向市場推進，在產業發展轉型、資本流動整合和股權運作等方面不斷向好發展。國有資本的授權機制以國有資產監管機構和政府直接授予出資人職責兩種方式開展，股東會職權由本級人民政府或者授權國有資產監管機構行使。同時，明確了國有資本投資、運營公司的國有資本市場化運作專業平臺的功能定位。

2.國有資本監管方式持續創新

寧夏國有資產管理委員會負責國有資產的監督管理工作。近年來，自治區國資委通過完善國資國企治理體系和國有資產監管機制、切實增強風險防范化解能力等舉措，持續增強國資監管監督力度，不斷優化監管方式，提升國資監管指導效能，推動企業投資管理規范化，優化國有資本結構和布局。依法取消下放包括委托理財和對外擔保等在內的28項監管事項，探索將虧損彌補、利潤分配等6項監管事項授權給企業。持續動態調整權責清單，加大授權放權力度，針對區屬企業、投資運營公司分別授權放權16項、20項，賦予企業更多的自主經營權，企業法人主體地位得到保障。分類推進區直黨政機關以及事業單位所辦的經營性國有資產實行集中統一監管，自治區工商類國有資產的集中統一監管率已達99.1%。健全內部審計監督體系，開展應收款項清欠、工程領域等專項整治和類金融業務、PPP項目資金投入使用效果等專項檢查工作，持續發力維護國有資產安全。充分運用“大數據”，建成自治區國資國企在線監管平臺，加強資產統計評價，動態監測國企經濟運行風險，建立國有企業風險防控實時監測預警機制和風險防控臺賬，國資監管信息化水平顯著提高。

3.國有資本經營預算改革逐漸深化

隨著社會經濟的發展，寧夏國有資本經營預算不再只負責細化政府建設性預算和現金支出，同時還有了經營管理的職能。寧夏國有資本經營預算統籌企業自身發展、國有經濟結構優化和政府宏觀調控需要，已聚焦國有資本經營預算項目管理的各個流程環節，提出了明確的規定和詳細的要求。在績效監管上，明確國資委及有關部門對自治區屬國有企業國有資本預算執行績效管理和監督管理的主要方式和發現問題的應對處理舉措。區屬國有企業在國有資本經營預算支出項目申報過程中存在的申報資料不規范、績效目標設置不合理等問題逐步得到解決，為進一步優化資本預算資金使用、監管和維護國有資本安全夯實了制度基礎。

4.國有資本運營收益能力增強

隨著國有資本運營管理水平的提升，寧夏國有及國有控股區級企業經營情況持續向好，盈利能力不斷增強。2018—2021年，寧夏財政年鑒匯編寧夏國有及國有控股區屬企業分別為398戶、426戶、406戶、398戶，補貼前盈利企業占比分別為59.30%、65.96%、65.52%、70.35%。2021年寧夏國有及國有控股區屬企業資產總額25232031.26萬元，較2018年增長11.99%；實收資本（股本）6988721.55萬元，較2018年增長5.16%。寧夏國有及國有控股區屬企業工業總產值343585.25萬元，占當年全區工業增加值的2.05%；營業總收入3108019.8萬元，是2018年的1.45倍。企業營業凈利率10.22%，增長了4.34個百分點；投資收益達184708.44萬元，較2018年增長42.15%。

三、寧夏國有資本運營管理存在的問題

1.經營缺乏核心競爭力

目前仍存在重復投資建設、國有資產涉及領域過寬等問題，生產經營狀況較好的企業所處行業一般是金融、電力、鐵路、有色金屬、建材等壟斷及基礎產業，以生產初級產品為主，生產制造工藝技術含量不高，產品附加值較低，多為高耗能、重污染行業，面臨較大的環保壓力，在行業的激烈競爭中相對被動，核心競爭力較弱。部分國有企業總體規模偏小，經營業績不佳，在籌資渠道選擇及調節優化資本結構方面沒有更多自主選擇空間，通過內源資金和證券市場募集資金來擴大規模的難度較大，資本運營進程步伐較慢，動力不足，抗風險能力較弱。

2.政府監管去行政化程度不高

在資本運營上，管理者在決策時并不只考慮企業實際需求，還會兼顧政府意志，不能完全按照資本市場的要求和規則運作，在一定程度上約束了企業的經營活動，部分企業缺少持久的利益增長點。高層管理人員一方面要保證不使國家資產受損；另一方面需要站在市場的角度上思考如何擴大經營，為企業股東帶來更多收益，會出現角色定位相互矛盾的情況。同時，國企混改中民營資本所占股本降低，非國有資本的參與性不高，在企業經營管理體制方面還并沒有形成完善的現代企業治理理念。

3.預算管理機制不健全

對預算管理重要性的認識還有待加強，尚未建立完善的預算管理機制，國有資產績效管理與預算績效管理融合還不充分。內部審計質量有待提高，內部審計流程和理念較為保守傳統，對經濟運行和國有資產管理中存在的問題及風險的快速識別、科學研判和處理能力不足，后續審計環節跟進不及時，對審計整改成效缺少有效檢驗，存在缺少內部審計事先監控的情況。監督力度不夠、缺少威懾力，在事后糾錯、事中監督等方面存在著很大的缺陷，很難保障審計質量，也影響審計目標的實現。

4.經營管理水平有待提升

國資委的出資人監管職能履行不夠，資產形成上渠道多頭、來源復雜，資產管理分散，各級政府各個部門對國有資產的管理都有涉及，但是又沒有一個部門可以真正對國有資產從投入、經營到積累全程負責。國有資產監管機構的監管作用依然發揮得非常有限，在指導和監管地方國有企業貫徹落實經營者激勵約束機制方面發揮的作用有待加強。

5.在新技術上的應用與創新還有待加強

高新技術創新主體多為企業以外的科研機構，企業自身缺少重大技術的科研能力，技術研發的資金支持來源也比較單一。人才招聘吸引力不足，尤其是對特定領域的領軍人才及專業對口人才的吸引力不足。缺乏對前沿理論和高精端設備的探索，研發費用大多投入于本領域關鍵核心技術的突破和成熟技術或產品的產業化應用，同時企業缺乏原創性研發活動，大多數項目主要圍繞現有技術開展，進行技術或產品的迭代。

四、加強寧夏國有資本運營管理的對策建議

1.優化結構布局，提高國有資本配置效率

持續深化國企改革，高質量完成重組整合企業清算、注銷等工作，整合重組資源重疊分散、主營業務和所處行業功能相似的企業、資產、股權，重組兼并主業相同的子企業，深入推進中央與地方、區屬與市縣企業的合資合作，持續調整優化國有資本結構，規范調整國有資本運營公司與國有資本投資公司，將國有企業混改與區域產業發展相結合，提升國資國企服務實體經濟能力。調整國有資本布局結構，在加大國有資本在基礎設施、公共服務、重點產業、保障民生等方面布局的同時，推動國有資本向關鍵領域、重要行業和優勢企業集中。通過調整存量結構、優化增量投向等方式提升運行效率，引導國有企業著力發展主業實業，緊盯“六新六特六優”產業布局和“東數西算”戰略機遇，在新興產業、特色優勢產業和低碳綠色產業上積極作為，通過實施一批重大項目，以集約、集群發展促進產業發展區域化、現代化，增強國有企業發展新優勢。

2.強化監管效能，不斷提升國資監管水平

推動國資監管更加科學專業，堅持放管結合統一，形成法治化、專業化、系統化監管全覆蓋。健全完善合規管理組織體系建設，建立健全國有資產監督機制，科學界定監管界限，加強監督監管，推進國有企業董事會規范建設，指導督促企業科學設立董事會專門委員會，強化外部董事選聘和管理，完善參股、股權管理等工作的相關制度，約束規范參股股東代表履職盡責，準確把握履行出資人的職責定位，維護出資人合法權益，推動出資人監督、紀檢監察監督、巡視巡察監督、審計監督和社會監督等外部監督力量協調銜接，提高監督效能，增加國資國企法律顧問覆蓋率，避免管理缺位和越位。優化政府監管手段，加強外部審查，政府可以通過成立專門的國有資產監督小組對國企混改的國有企業資產處理情況進行抽查，明晰企業資產情況，防止國有資產流失或非法變賣。

3.推進市場化經營機制，激發企業經營活力

按照“一企一策”“宜混則混”的工作思路，推動混合所有制企業轉換經營機制，強化頂層設計，明確政府在國企混改中的職能定位，減少政府的直接干預，賦予民營資本一定的參與權、話語權，實現國有資本和民營資本的雙向聯合，形成國有企業和私營企業協同發展格局上的探索，不斷調整權力清單，規范市場經濟機制的運轉，構建具有現代意義的新型“服務型”政府。重構高層管理人員選聘和考核制度，深化人事及分配制度改革，扎實落實經理層成員契約化管理，堅持管理人員競爭上崗、不勝任退出和末位調整等選任制度，不斷健全按價值貢獻和業績為考核標準的薪酬分配機制，開展全員績效考核，推行以工作實績為重點的領導干部考核評價機制，落實推進領導干部能上能下、薪酬能高能低的收入分配機制和各項關愛激勵措施，推動薪酬分配向一線崗位和做出突出貢獻的人才傾斜，逐步形成管理規范、薪酬水平適當、結構合理的企業內部收入分配格局，建立企業經營管理人才培養激勵機制，激發干事創業熱情，全方位培養引進用好國企人才。

4.建立現代企業制度，發揮國資支撐功能

推進中國特色現代企業制度成熟穩定，健全現代企業治理結構，提高股權多元化、資本混合化程度，建立多元化產權結構，大力培育機構投資者，最大限度地激發企業活力，進一步提升公司的治理效率，提高決策層前置研究的精準度，明晰董事會、經理層以及其他治理主體的權責范圍，強化專業化高水平的外部董事隊伍建設，優化履職支撐和管理服務，建全職業經理人機制，推行職業化管理，逐步運用資本管理的科學方式，提升國有企業專業管理能力，強化科學決策，提升企業風險應對和管控能力。完善國有資本經營預算支出資金管理，明確項目支持范圍與條件、實施期限、管理方式及獎懲措施，制定國有資本經營預算支出專項經費管理和使用原則，規范項目經費預算方向與使用方向、項目經費管理要求等。

5.重視技術創新，增強企業競爭力

不斷加大企業研發投入，建立企業委外研發或產學研合作體系，與高校、研究所等開展合作，從而帶動企業競爭力的提升，增強企業研發人員力量，以科研項目為依托，成立技術創新團隊，提升自主創新水平，進一步建立健全人才引進制度，加大對相關領域頂尖人才的吸引力，用待遇引人才、以平臺留人才、用項目用人才，充分利用國家級和省級技術平臺的優勢開展研發活動和技術攻關。優化企業融資結構并提高內源融資所占比重，不斷增強自我造血能力，為后續研發活動提供穩定的資金來源，根據自身的資金需求，制訂有利于企業發展戰略的融資計劃，保障內源資金的充足，持續跟進研發投入。

參考文獻：

[1]賈坤.湖北省屬國有資產“管資本”監管模式研究[D].武漢：華中科技大學，2022.

[2]胡青.我國國有企業的改革歷程及路徑研究[D].蘭州：西北師范大學，2022.

[3]賈臘娟.新形勢下國有企業如何加強全面預算管理[J].老字號品牌營銷，2023（11）：97-99.

[4]黃欣.關于國有企業內部控制監督體系構建與完善的探析[J].質量與市場，2023（11）：16-18.

[5]解婧秋.國有企業預算管理加強措施初探[J].中國市場，2023（11）：123-126.

[6]何云廷.國有企業改革績效評價[J].現代營銷（下旬刊），2023（3）：55-57.

作者簡介：郭紅俠（1978— ），女，安徽蕭縣人，寧夏回族自治區科學技術發展戰略和信息研究所，主任，副研究員，研究方向：科技創新與科技管理；李海潔（1995— ），女，寧夏石嘴山人，寧夏回族自治區科學技術發展戰略和信息研究所，研究實習員，研究方向：科技統計。