功能性分權視角下基層監督的困境及其優化路徑

[摘要]基層治理現代化使資源向基層傾斜，必然導致任務、監督一同下到基層，基層在忙于監督的過程中出現形式主義等現象，如何紓解基層超負的問題成為學界研究的核心。以功能性分權為分析框架，將南京市政務服務熱線涉及的權力劃分為決策權、執行權、監督權和提議權，對南京市政務服務熱線涉及的權力關系、權力運行向度、權力結構、權責關系以及行動場域等進行分析，得出監督控權下執行權在權力關系中處于依附于決策權的被動執行、行動空間壓縮、監督問責壓力大、權力向度單一等困境中，并通過南京市政務服務熱線的具體優化總結出引入制約控權機制、優化責任配置、限制權力膨脹和優化監督考核的問題解決路徑。

[關鍵詞]功能性分權；基層監督；優化路徑；南京政務

一、 引言：問題的提出與文獻回顧

“國家治理體系與治理能力現代化深入推進”[1]，是未來五年全面建設社會主義現代化國家開局起步的主要目標任務之一，其中“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮街道和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程”[2]。迎入新時代以來，越來越多的資源向基層轉移，這意味著基層廉政風險的不斷增大，帶來了更多的監督和考核?？朔鶎迂澑?、不擔當不作為等行為同時伴隨監督向基層、鄉村延伸。

實際上隨著基層監督的不斷強化，基層監督和治理取得了豐碩成果，但基層面臨的績效考核壓力越來越大，“形式主義”“痕跡主義”等問題頻現。習近平總書記多次就解決困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負作出重要指示批示。構建更為合理的基層監督考核體系對基層減少負擔、培養基層治理創新性和自主性、實現基層治理現代化具有重要意義。

1. 加強基層監督考核必要性

如何構建和完善基層監督機制，充分發揮基層的積極性和監督的有效性？西方學者從善治的角度出發，認為良好的治理必須要有問責制度保障[3]，但是政府的行政問責行為頻率較低，導致社會權力突出。地方自治的監督是基層監督的重要保障[4]。在基層治理過程中針對重大事項已經形成了制度文本、程序固定化、權威決策平臺確定等三方面的制度化，但是仍存在針對非重大事項、環節、文本執行上的不足[5]。中國學者開展了大量的研究。從國家治理角度，何艷玲等指出，國家進入新時代后構建了以問責權為核心的治理體系，這是近年來諸多民生工程完成的關鍵[6]；從基層治理的角度，余敏江提出，基層治理當中基層干部有較大的自由裁量權，存在依靠人情關系配置資源的灰色地帶，不能有效監督便會導致基層治理異化[7]；從政策工具的角度，巢小麗研究發現通過制定權力清單，強化監督問責提高了治理透明性，提升了治理績效[8]；從技術發展的角度，孟子龍等提出，數字技術與科層體制的互動推動了全過程的考核，從技術和角度的相互適配推動了治理的有效[9]；從基層黨組織的角度，萬攀兵等提出，基層黨組織主要通過“引領”和“監督”制度來強化治理效果，要發揮基層黨組織的先鋒堡壘作用，通過基層黨組織的“引領”和“監督”形成政府主導、企業社會參與的現代化治理環境，推動經濟社會的發展[10]。

2. 基層監督考核困境

伴隨著黨風廉政建設，新時代監督主體的數量大幅度增加，包括紀委、監委、審計等這樣專門的監督機構，圍繞中心工作建立的臨時監督機構以及監督權力膨脹的其他行政組織。學界注意到了基層監督過重導致基層干部陷入了高強度反復動員狀態，弱化監督的治理實效導致形式主義等問題[11]。在職責同構的“條條型”行政權力模式下層層發包，導致原本的自由裁量權到了基層就變成了“刻板”處理事務的權力，基層不具有處理復雜行政事務的能力，導致微腐敗產生[12]。專職監督機關主要就官僚主義、貪污腐敗、項目資金問題進行監督。政府的其他各個部門的治理資源密集下沉，并且變“底線目標”為“高線目標”，變“結果管理”為“過程結果并重”[13]。這種情況下基層干部通常是以“5+2”“白加黑”的工作狀態來工作[14]?！吧厦媲l線，下面一根針”，基層因為治理事務增加和經常監督給基層干部帶來額外的負擔和精神壓力[15]。

3. 基層監督考核問題形成的機理

基層負擔過重問題，學界從不同的視角取得了諸多的成果。各個部門對自身目標的不斷“加量”，在傳遞過程中的逐層“施壓”、“自上而下”的慣性思維、基層的權責不明以及“多頭領導”的體制弊端，都是基層壓力過大導致形式主義產生的原因[16]。從監督考核的視角出發，我國的督查考核權嵌套于組織管理活動中，其擁有無限制、無規范、不可訴的特點，導致“督考權”結構性失范，從而引發基層負擔過重[17]。從行為邏輯分析，壓力型體制導致的層層加碼，基層公務員面對上層壓力和社會環境的沖突理性選擇了避責行為[18]。面對上級難以彌合的考核目標與基層政府能力之間的差距，導致基層政府反復動員，不斷加壓，最終產生過度消耗問題[19]。從政府行為上，科層制的政府通過政務會議來實現國家治理，基層政府很容易陷入“文山會海”之中，出現“官僚主義”和“形式主義”，造成基層負擔[20]。

4. 優化基層督查考核的路徑

從基層自治的角度講，監督考核帶來的多重困境需要通過激發市民自治動力和內在活力、減少國家包辦，將資源下放社會，讓市民參與監督，從而平衡監督的規制性與事務靈活性[21]。從國家治理的角度講，構建積極的治理結構需要對基層適度松綁，推動層級政府對權責不對稱結構進行調整[22]。從社會監督角度出發，監督部門要利用權責清單和電子信息技術，推動技術賦能和技術賦權，從而加強社會公眾對政府權力運行的監督[23]。從改革督查的角度出發，監督部門要縮減督查事項、改進督查工作方法、提高政策合理化能力[24]。從技術優化的角度，數字化技術可以將分散監督變為協同監督，無序監督變為規范化監督，提高監督效率的同時減少基層的壓力。

5. 研究發展趨勢

目前，有關基層監督考核的研究主要從兩方面展開：一方面從國家治理角度出發，學者們認為基層考核督查可以提高基層績效，目前的考核督查仍有不足，需要進一步加強基層考核督查；另一方面從基層治理的角度出發，學者們認為監督導致壓力集中于基層，出現“形式主義”“痕跡主義”“不作為、少作為”等現象，在考核督查過程中還應當注意監督與基層治理之間的困境。學界運用“條塊分割”“合規性”“嵌入理論”等對監督考核帶來的基層治理困境進行了分析并提出了相應的解決路徑，這也給本文提供了很多參考。但是目前對基層權力監督的研究呈現碎片化的現象，研究資料很豐富但是缺少理論整合。

6. 研究設計

功能性分權理論是權力制衡理論的中國化，在西方“三權分立”的政治性分權無法適應中國實際的情況下構建起的“決策權、執行權、監督權”，相互制約又相互協調[25]。國內對功能性分權理論的研究主要集中在國家層面[26]，以及其內在的機制研究，很少有學者將功能性分權理論應用到基層權力研究當中，尤其是缺乏典型案例研究以及對基層的研究。南京12345熱線運行質量在全國12345政務服務便民熱線大會通過“服務響應”“服務規范”“問題解決”等監測指標考評，位居副省級和省會城市組前列。本文選擇12345熱線助力城市治理的南京實踐以功能性分權為核心分析框架，主要探討決策權、行政權和監督權之間的關系。本文運用功能性分權理論分析南京市市民服務熱線經歷了強化基層治理、基層超負、超負紓解三大階段，從功能性分權的權力關系、配置結構、責任和行動場域的角度探討為何基層會出現超負問題，最后從南京市政務服務熱線的運行中提煉出解決基層超負問題的現實路徑。

二、 實例描述

1. 南京市12345政務熱線服務制度的建立

南京市2010年12月28日開通了12345政務服務熱線，按照“統一受理、分類處理、限時辦結、過錯問責”和“誰主管誰負責、誰辦理誰答復”以及“首接負責制”的原則，通過電話、短信、網上信箱、信件、公眾號、手機APP“六位一體”接收市民的非緊急類政務服務訴求，并形成工單。這些工單會按照市、縣、鄉鎮、基層的順序逐級派發，并要求限期處理。處理完成后，會回訪市民，了解他們對處理結果和服務態度的滿意度。滿意度調查涵蓋了這兩個方面，并作為全市定期排名的依據。排名靠后的單位將被扣減相應的考核分數，并需接受領導的約談（圖1）。

在12345政務熱線服務創立初期的5年，考核工作由各級政府和紀委直接負責。工單派發的方式在2014年有所改變，由原來的街道、鄉鎮辦公室派單變為由街道、鄉鎮黨委書記親自派單。隨著時間的推移，政務熱線的工單數量逐漸增多，每天街道、鄉鎮黨委書記都需要派發10多份工單。

2. 南京市12345政務熱線服務的發展：功能進一步拓展

2017年，南京市將政務熱線考核列為全市五大考核之一，進一步細化了政務熱線的流程。接線員接到電話后，會形成工單，然后逐級派單，最終派送到基層單位。同時，為確保辦結效率，還設定了辦結工單的時間要求。在工單辦結后，需逐級上報辦結情況的文字材料和相關圖片。政務中心在收到辦結材料后，會向報單人進行詢問，并記錄對工單的處理是否滿意。此外，同年還完成了南京市政務熱線服務與江蘇省政務熱線服務的對接工作。2018年，南京市還將12388紀委監委舉報熱線與12345政務熱線服務完成專線融合，實現了監督舉報的24小時在線服務。2020年11月為更好地服務中小微企業，南京市12345“一企來”企業服務熱線正式開通，助力中小微企業更好地發展和進一步優化全市營商環境。2022年南京市推動各類非緊急熱線并入12345熱線，如商務領域舉報咨詢、食品藥品監督舉報、納稅繳費服務熱線、社會保障服務熱線等，深度融合成一個號碼以更加便捷高效地服務企業和群眾。

3. 南京市政務熱線服務的分類

2022年南京市12345政務熱線服務平臺共受理訴求534.43萬件，較2021年同期（383.42萬件）增加39.39%，其中訴求中咨詢類212.38萬件，占比39.74%；求助（投訴）類293.01萬件，占比54.83%；建議及其他29.04萬件，占比5.43%，非咨詢類訴求的平均辦理時長為3.54日（表1）。

4. 南京市12345政務熱線服務實施的成效

自南京市實施12345政務熱線以來，大量矛盾得到化解，其方便各級政府和黨委了解群眾關心的熱點難點問題，并提高了決策的科學性。同時打通了企業服務熱線，為廣大中小微企業提供政策咨詢服務，幫助解決企業“急難愁盼”問題，為南京市優化營商環境作出了重大貢獻。同時南京市12345的實施，推動公共服務均等化、建立服務型政府；推動基層治理體系現代化，增強了政府回應性。

在南京12345政務熱線服務實施過程中也存在一些問題，例如報單人若心懷怨恨，可能會以不斷咨詢的方式報單，這種過度占用公共資源的行為可能會導致政務熱線的癱瘓。因此，對于連續以相同事項、同一咨詢報單的情況，處理工單的基層單位可以向上級申請將其列為雷同單，并可不作處理。然而，報單人可以通過更換電話以不同方式利用不同事由進行報單。面對一些難以應對的報單人，一些基層單位選擇放棄政務熱線服務的考核分數。

三、 功能性分權視角下的基層監督調適

南京市12345政務服務熱線案例經歷了成效顯著到基層超負再到良好并擴大運行的轉變，本節從決策權、執行權、監督權的關系的角度探討權力和責任關系的互動邏輯，以及存在的問題和推動解決現有問題的優化路徑（圖2）。

監督和制約是兩種不同的控權邏輯[25]。就權力主體而言，監督控權是建立在監督者和執行者權力不對等基礎上的控權邏輯，擁有監督權的一方權力往往高于另一方，監督主體會以第三方的角度對被監督者的行為、過程、結果進行監督，這種監督需要嚴密的科層結構和規范的運作流程來保證監督的正常運行。在這種分權的情況下，監督主體需要被監督主體提供充足的“證據”，被監督主體會根據監督主體的要求形成正式的材料，以方便通過考核。

1. 權力配置：監督控權下的權力配置

南京市12345政務熱線服務建立最初由政府和紀委直接介入，并且后續交由基層黨委書記直接發單，與12388舉報熱線并網，參與12345政務熱線服務運行的主體權力具有復雜性、嵌套性、和綜合性。黨組織和政府一齊形成廣義政府下的決策權，由基層黨委書記親自派單和決策是否是雷同單，以及如何派單，如何解決問題、提供服務。市民和企業擁有提議權，權力并不是因為有了政務熱線才存在，《憲法》規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！蹦暇?2345政務熱線服務是為市民參與提議和監督提供了更為便捷的途徑和形式。監督權行使的主體也具有復雜性，行使監督權的主體有南京市紀委這種專職監督的機構，還存在上級決策部門如上級黨委、政府的監督、上級執行的相關部門機構的監督，以及在回訪過程中報單人的監督?？茖又葡赂鲗佣季哂袌绦袡啵蟛糠值闹攸c是輔助工作，真正辦事的執行大部分壓在基層。如果市民直接向基層社區干部反映問題，基層干部往往可以直接解決問題。一旦通過政務熱線，就需要層層派單，解決問題后再層層上報，這個過程中的執行者行使的執行權往往與解決問題沒有直接關系，科層幅度極大地影響了執行的效率、浪費了行政資源。

將決策權、執行權、監督權分開的同時，也存在決策權、執行權、監督權的嵌套。派單是一種行政發包的體現，南京市的各個局、分局、派出機構等具體職能部門都需要將工單層層下派到基層去辦理，各個職能部門在整個流程當中要對上級負責行使執行權，對下級要行使決策和監督權。層層的決策和監督下的派單，到了最基層的社區、村莊和基層單位中，其決策權的決策空間被壓縮，執行權的執行空間也缺少靈活性和自由度。

監督主體的權力還具有綜合性。對于派單回訪調查滿意度既可以由相關部門來對基層進行考核，考核“條條”的滿意度，還可以由黨委、紀委監委等綜合性的部門進行考核，考核“塊塊”的滿意度。綜合性的監督從工作的合規性、專業性上向基層治理提出了更高的要求，這也是基層壓力過大的原因。

權力的向度上，監督控權單向的權力行使。上級對下級的監督是單向的，監督無疑是強化了上級對下級的支配關系。基層干部作為最后的執行權主體，他們只能去解決問題。解決的問題越多，滿足的訴求越多，越容易刺激群眾產生新的訴求，群眾越不滿意。由于單向的權力運行向度，基層干部往往不得不做，相互制約的缺位會導致不合理的訴求被滿足、政務熱線的需求過多，反而會影響正常需求的實質性解決。

提議權具有依附性。提議權必須依附于決策權或監督權才能發揮作用。市民和企業撥打政務熱線的提議若不能形成工單，或者決策部門不打算解決，那么報單便會失效，12345政務熱線服務是將市民的提議權和決策權更好地結合起來，建立了一項進入決策議程的“綠色通道”，從而讓提議權能夠更好地發揮作用。同時，提議權也依附于監督權，市民本可以向基層干部直接反映訴求，但是卻選擇通過政務熱線的形式來報單，本質上是因為政務熱線背后擁有決策權和監督權的部門能夠推動這一問題的積極解決，而市民自主反映的問題因缺少監督考核的介入可能會成為非重點任務，而派發下來的工單擁有確定的時限，受到上級部門、紀委、社會等全方位的監督，便會獲得更高的關注度。

南京市12345政務熱線服務建立了“提議——決策——執行——監督”的運行模式（圖3），在依規保證市民提議權能夠得到受理的情況下，引入更高層次的決策權和監督權，市民的提議權依附于上級政府的決策權和監督權，這便讓市民的提議權擁有了更具保障的施展渠道。市民的提議能夠更快更好地進入政策議程中，并且在實施的過程中能夠得到有效的監督。提議的成本很低，所以市民更愿意積極使用提議權，這也是南京市12345成立以來需求越來越多的原因。

從權力結構的角度，決策權、執行權、監督權構成了輪輻式的權力結構（圖4）。監督權和執行權依賴于決策權，監督權難以對決策權進行監督，導致決策出現問題時也難以解決。12345政務熱線服務為提議權和決策權提供了綠色通道，但將大量提議納入決策會增加決策壓力，可能導致決策質量下降。決策部門無法及時識別雷同單、無效單，導致更多壓力集中在基層。對于市民的提議權而言，目前缺少對其的監督控制手段，同時市民對于提議一般不用負責，這就導致提議權不僅缺少監督，也缺少制約。市民可以放心使用提議權，不會對自己造成損失，因此一些撥打政務服務熱線的市民在獲得好處后，會繼續撥打熱線以換取更多好處。這種短時間內的重復撥打和故意給不滿意的行為會給基層帶來負擔，導致政務服務熱線的擁堵。

圖 4" 輪輻式權力結構圖1

2. 問責角度

從執行權的角度出發，監督控權下的主體擁有完整的執行權，而制約控權下的主體則不存在完整的執行權。市民直接將訴求反映給基層干部很多事情往往也能夠解決，這就體現了基層干部在事實層面擁有完整的執行權，基層干部解決基礎性的問題并不需要更高層次的權力介入。擁有完整執行權的主體，在監督控權下往往要承擔更多的責任、付出更多的精力。從南京市12345政務服務熱線來看，雖然每層政府都具有一定的執行權，但是最終解決事情的執行權卻在基層干部頭上。那也就意味著基層干部會面臨“首問責任”的問題，如果一個地方的政務熱線滿意率低不僅會被扣分，而且可能被上級約談、誡勉。所以基層干部在日常工作當中不僅要盡心盡責地滿足市民的訴求，還要注意方式方法不能得罪人，同時面對惡意撥打政務熱線的市民也必須保證自己處理得當。監督部門在行使監督權的過程當中往往是根據材料以結果為導向，不可能對所有的事情一一進行分析，所以就會出現“12345政務熱線打得越多越被重視”的現象。擁有執行權的主體由于受到問責的壓力，往往會將更多的精力放在應對有問責壓力的事務上來。

在面對問責壓力的時候，基層干部往往會采取避責行為。12345政務熱線通過電話回訪獲取滿意度，因此基層干部會采取更靈活的方式處理問題以獲得更好的反饋。然而，這可能導致一些不誠實現象，例如“水軍現象”——由熟人冒充投訴者來提高滿意率，從而降低不滿意的比例?；鶎痈刹吭跓o法解決上級派發的工單任務時，會采取對事件過程的記錄、拍照和文字說明，在面對問責、追責的時候可以形成自我保護的“避責鏈”[27]。如果遇到難以解決的工單，基層形成完整“避責鏈”后，上級部門介入督查反而會給基層帶來更多的資源，從而推動老大難問題的解決。

3. 行為場域

南京市12345政務服務熱線帶來了行動場域的轉變。通過電話和互聯網技術，群體上訪和線下走訪轉移到線上空間進行。這使市民和企業可以在線上表達訴求，減輕公共秩序壓力、政府面臨群體性事件的壓力。因此，政府會積極推動12345政務服務熱線發揮作用，樹立“撥打12345就能解決問題”的意識，以維護公共秩序的穩定。因此，提高南京12345熱線的派單滿意度成為政府主要任務，通過嚴格的考核、督辦和獎懲來加強基層干部的責任意識，將12345熱線任務作為基層的中心工作；更多資源投入將12345政務熱線服務的回應度上，并對回訪滿意度進行考核，以提高市民和企業投報單得到滿意的概率。同時線上運行的場域還具有便利性、低成本的特點，報單都涌入12345政務熱線服務系統，而12345政務熱線服務系統對報單的重要性和緊迫性識別分類不足，這也將重大的行動壓力壓在了基層干部身上[28]。

從數據來看，能夠在線解答的投訴未超過半數，有一半的問題解決場域仍然在線下，南京市12345政務熱線服務轉變了市民提議的場域，卻沒有從本質上轉變解決問題的場域，更多的提議、投訴反而給基層職員更多的工作任務，同時強有力的問責讓基層政府即使無法解決問題，也要形成充足的材料來應對考核。

南京市12345政務熱線服務的功能不斷擴展，涵蓋了基層治理、市民服務、企業發展、納稅繳費、食品藥品監督、社會保障等領域，并集成了緊急熱線的功能。這導致工作變得更加交叉和復雜，需要多個單位合作解決。南京市為此實施了群眾訴求聯通聯辦機制?；鶎庸ぷ鞯碾y度和監督隨著功能的交叉而增加，不同上級部門對同一事務的監督也增加了基層的壓力。

四、 結論與對策

1. 監督與制約并重的控權改革

監督控權下的權力運行向度和權力結構是以決策權為核心的單項權力運行，這也就意味著行使執行權的基層政府必須無條件服從上級的命令，無論這種命令是否合理?；鶎诱疄榱藨獙ΡO督考核的壓力，會采取“形式主義、痕跡主義”等應對方式。

任何權力都具有自我強化的發展趨勢。監督控權越成功，監督權直接干預基層運行現象就越明顯。強監督、弱制約下的基層干部，即使可以表達自身的困難，這種“訴苦“也很難得到重視，基層的壓力也難以得到減輕和釋放。監督并不能完全替代制約，在監督權難以監督的事前、事中往往需要制約控權模式發揮作用。但是由于制約控權的缺位，勢必會造成事后監督控權投入的進一步加強，監督的不斷強化也存在邊際效應遞減的情況。要實現更有效的控權來防止腐敗，必須在事前、事中引入制約控權機制，將原來的依據事務發展流程的垂直控權模式轉變為多元權力主體共同參與的集成式控權模式，增加事前事中的制約控權。南京市12345政務服務熱線最初是市政府直接介入，無疑是監督控權的體現，后續逐漸交由基層黨委書記派單，實際上是加入了基層黨委書記這一制約因素，在一定程度上對于不合理的工單也形成了制約，從而減輕了一定的基層壓力。

設計制約控權的模式，不僅是對監督控權能力的補充，同時也是針對監督控權過強帶來的問題的預防，事前進行合理的制約可以減少不合理的訴求導致的基層超負問題。

2. 責任的合理劃分壓實

更加合理地劃分責任，并依此進行規范問責?；鶎颖揪兔媾R著多種復雜的基層事務需要處理，通過12345政務熱線服務派單下來的任務往往全部壓在基層，基層還需要填報各種材料，層層下達和層層上報造成了很大的資源浪費。在事權行使的過程中，中間環節過多、解決問題的主體過少的現象，必然導致問責大部分壓在基層。上級政府要高效統籌，將處理事務、形成材料、協調部門、監督考核等事務更合理地進行劃分。南京市12345政務服務熱線實際上起到協調的作用，工單派發到基層的同時通過12345平臺協調各個主體單位一同參與治理，合理劃分責任，推動問題的快速解決?；鶎映撏菆绦袡嗟某?，執行權向決策權負責，因此決策權既要指導執行權，也要保護執行權。決策部門應加大對雷同單、惡意報單的審查，以更科學地進行決策，減少不必要的資源浪費。

3. 規范化限制權力的膨脹

基層事務具有復雜性，基層干部需要有一定的自主空間，這是正規化的要求也是必然趨勢。正規化一定會對自由裁量造成一定的沖擊，這種沖擊的內在邏輯實際上是決策權和監督權的過度干預執行權，造成執行權的權力范圍及空間受到擠壓。為了限制決策權和監督權的過度膨脹，必須要有專門的法律對決策權和監督權進行制約，明確決策和監督的權力范圍和自由裁量權的自由空間，防止決策權和監督權對基層自治的過度沖擊。

明確各個部門的權力監督過程中的邊界，通過法治化、清單制的方式對廣義政府下的各部門權力的幅度范圍進行限制，減少“條條”直接對基層進行決策和監督的權力，通過“塊塊”加強各部門的協調，從而形成更加符合地區利益和發展目標的中心任務，這樣不僅可以防止各部門對基層的層層加碼，也可以減少基層為了應付考核任務，從事無數的填表、增改、迎檢的辦事留痕行為和形式主義。

南京市12345政務服務熱線的考核制度不斷完善，從制度層面紓解了基層超負壓力，但是仍然具有一定的進步空間。例如針對重復報單的報單人采取限制報單措施等，提高惡意報單成本，防止提議權的濫用。

4. 基層監督考核的優化整合

基層監督方考核式方法也應當多樣化，部分顯而易見的基層事務可以對其采取實地調研考核的方式進行監督。優化基層填表、做文字匯報的種種復雜留痕行為，運用現代化技術和手段，發揮區塊鏈、數字化的作用，將諸多可以解決問題的場域放到線上來解決。減少派單過程中的層層下達和層層上傳流程，通過數字化手段對留痕手續進行簡化、整合化，打通各個部門之間的數據互聯互通，避免重復填表、考核，過度監督。南京市政務服務熱線的報單制度和電話回訪制度實際上是對基層監督考核的新路徑探索，通過直接向報單人進行回訪考核，改變了原有的檢查考核的路徑依賴，將基層從繁重的材料中解脫出來。同時通過12345政務熱線服務協調各個部門之間的互聯互通，也可以減少重復報單、不合理報單導致的基層工作重復的問題。

改變基層監督考核指標體系，由過去針對報單人的滿意度的考核轉變為更加系統客觀的考核評價體系。如在社區中引入社區居民的滿意度投票機制，在服務企業的單位中引入企業打分制度，從而中和個體在滿意度當中的占比，推動熱線運行標準化、回應規范化，讓基層政府更好地回歸公共價值，而非僅針對報單人提供服務，以行動服務體系和服務效能承載高質量發展的新要求。

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基金項目：國家社科基金一般項目 “紀監審”協同機制研究（項目編號：23BDJ030）；2023年江蘇省研究生科研創新計劃“功能性分權視角下鄉村振興督查考核多重困境及優化路徑”（項目編號：KYCX23_2224）。

作者簡介：張海濤，男，南京審計大學公共管理學院副研究員，研究方向為公共管理、社會保障；楊祖翰，男，南京審計大學國家治理與國家審計研究院研究助理，研究方向為國家治理與國家審計。

（收稿日期：2023-11-06" 責任編輯：蘇子寵）