基層審計機關開展領導干部自然資源資產離任審計的思考

摘 要：生態文明建設是新時代中國特色社會主義的一個重要特征，領導干部自然資源資產離任審計是生態文明績效評價考核和責任追究制度的重要組成部分。但對于基層審計機關而言，領導干部自然資源資產離任審計面臨數據不全面、審計手段有限及評價指標不完善等一系列問題，文章結合近年來基層審計實踐，提出改進方法，提高審計質量。

關鍵詞：基層審計機關 自然資源資產離任審計 建議

中圖分類號：F239

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）03-132-02

一、前言

生態環境保護能否落到實處，關鍵在領導干部，要落實領導干部任期生態文明建設責任制，實行自然資源資產離任審計制度。鄉鎮作為國家基層機關，是厚植生態文明優勢、全力推進鄉村振興最直接的承擔者。S縣位于長三角經濟區和淮河生態經濟帶交叉輻射區域，下轄3個街道、12個鎮、4個鄉，有豐富的自然資源稟賦，有土地、林木、水資源和石英砂、建筑用黃砂礦產資源等重要自然資源以及濕地、城市綠地等生態系統。本文系統梳理S縣開展的鄉鎮領導干部自然資源資產審計實踐中所面臨的主要問題，探索做好基層自然資源資產離任審計的有效舉措。

二、Ｓ縣領導干部自然資源資產離任審計實踐

2018年以來，Ｓ縣審計局結合實際情況，圍繞審計目標、審計范圍和組織方式、審計內容和重點、組織分工、審計工作要求等方面深入討論、反復研究，制定領導干部自然資源資產離任審計工作方案，共對9個鄉鎮、1個部門主要領導干部11人次任職期間自然資源資產管理和生態環境保護責任履行情況進行審計，重點審計了水、黃沙、土地、森林等自然資源和相關生態環境保護情況以及土地整治、林地恢復等方面情況，審計發現問題84個，提出意見建議28條。但囿于基層自然資源資料不全、審計定責難等方面的原因，審計反映的多為水資源保護、河道管理、土地整治、環境治理等方面的問題，且整改難度較大，距離領導干部自然資源資產離任審計要求存在一定差距，難以充分發揮審計成效。

三、領導干部自然資源資產離任審計面臨的問題

（一）自然資源資產數據采集難度大

一方面，由于基層鄉鎮對于生態保護意識的欠缺，使得有些自然資源資產出現變化較大而無法有效審計取證。另一方面，自然資源資產涉及面廣，且由不同部門進行管理，數據較為分散。基層審計機關在審計前需要多次征求國土、環保、水務等部門的意見，以準確、詳細、全面收集自然資源資產總量、使用情況、分布情況、經濟效益與生態效益情況、自然資源違法行為執法情況等關鍵信息，這些數據的取得，往往需要一系列手續及程序，增加了溝通成本，加之自然資源資產數據管理與審計部門數據要求時間進度不一致，導致取得資料難度大、數據滯后。

（二）審計評價指標體系不健全，責任界定不明晰

2023年，中辦國辦印發《關于建立健全領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系的意見》（以下簡稱《意見》），為建立健全領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系提供了有效指引。此前，上級文件未明確領導干部自然資源資產離任審計的評價及責任界定標準，由于自然資源資產的管理和生態環境的保護涉及的內容相對廣泛、復雜，基層審計部門在構建評價體系時，有些審計評價基于文字材料，多為主觀判斷的定性指標；有些指標雖為定量，但多側重于關注過去至現在的變化情況，缺乏對自然資源資產未來發展及影響的考慮[1]。實踐中，經常出現自然資源資產管理和保護周期與領導干部任期不相一致的情況，需要理清不同事項的具體負責人。此外，基層各責任主體的環保職責體現在不同的法規文件中，環保責任界線不明確，對分析領導干部責任界定也帶來很大難度[2]。

（三）現有審計隊伍知識能力有待提高

領導干部自然資源資產離任審計對審計人員的工作經驗和業務素質提出了更高的要求，基層應對領導干部自然資源資產離任審計的能力不足也日漸突出。一方面，基層缺乏綜合型的審計人才，審計人員大多為會計審計專業人員，缺乏對于自然資源資產審計所需的專業知識和政策法規的了解，不少審計人員處在邊學邊干的階段。另一方面，審計過程中過度依賴過往經驗，新進的審計人員大多遵循前輩對于自然資源審計的工作思路和切入點，缺乏自我學習及探索精神，難以形成高質量的審計結論，如S縣近幾年的自然資源資產離任審計發現的問題角度大多類似，創新不足。

（四）審計手段缺乏，技術有限

審計實踐中，項目成員對于取證方式的選擇也在很大程度上影響審計證據的質量[3]。S縣審計局開展的領導干部自然資源資產離任審計過程中，項目組人員對取證方式的選擇十分有限，例如，對于自然資源管理的現場大多通過觀看或者通過對提供的文件資料進行查閱和對比研判，缺乏專業技術手段，對于空間信息技術運用不足，近年來的鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計問題大多體現在環境治理、河長制履行、企業生產環境等方面，審計報告質量不佳，難以對地方的自然資源保護提出針對性的意見。

（五）對審計整改重視程度不夠

基層審計人員在自然資源審計中，往往只是在查找問題上下功夫，忽視后期的審計整改，通常是被審計單位提供幾張整改圖片就算是整改完成，沒有進行現場查看。被審計單位即便整改也僅僅是針對問題的表面整改，如將垃圾、河道清理干凈，但是這類問題容易剛整改后又再次出現，缺乏長效管理機制。如S縣水資源較為豐富，但是水域面積集中的鄉鎮政府在管理上存在漏洞，加之執法人員較少，網格化管理流于形式，如地下水、黃沙資源、退漁禁捕的電網時常出現偷盜現象，這就要求切實建立整改長效機制并加大執行力度，有效發揮審計監督作用。

四、對基層領導干部自然資源資產離任審計的幾點建議

（一）加強各職能部門信息溝通，實現信息共享

探索自然資源資產離任審計跨部門聯席協調機制，定期互通信息，明確負責統籌協調組織工作的牽頭部門，審計機關開展審計前及時加強與規劃、農業、水利、生態環境等部門的溝通，建立完善自然資源審計需要信息共享平臺，促進各職能部門定期進行更新，以準確、充分搜集各相關部門的數據，切實解決審計基礎數據分散、統計滯后、更新不及時等問題，為領導干部自然資源資產離任審計創造數據條件，提高工作效率[4]。

（二）加快領導干部自然資源資產考核評價體系建設

以2023年兩辦印發的《意見》為遵循，結合近幾年S縣領導干部自然資源資產離任審計實踐和各鄉鎮（街道）資源稟賦情況，逐步探索形成適應本縣實際情況的考核評價體系，并形成操作指南。一是客觀評價，堅持以審計查出的問題情況進行評價，即審出什么，評價什么；二是堅持按照決策評價。對審計查出的問題追溯決策者及程序履行情況進行評價，即誰決策、誰負責；三是實事求是評價。細化量化考核指標，通過與歷史數據對比，深入分析領導干部任期內生態環境保護的各項指標變化情況，判斷自然資源資產未來發展及影響，客觀評價領導干部履行自然資源保護職責的功過是非[5]。

（三）加強人員素質建設

一方面，基層審計機關通過聘請專業人員業務指導、學習培訓，盡快培養能夠獨立開展自然資源資產離任審計的業務骨干。另一方面，基層審計人員自身需加強對自然資源保護、開發和利用等方面專業知識、法律法規的學習，研究各項政策，還需要在開展審計時創新審計思路，轉變老的審計方法，圍繞當前開展的領導干部自然資源資產離任審計工作，優化審計理念，同時加強對大數據審計學習和運用，切實提高離任審計工作質量和效率。

（四）創新審計工作方式方法，完善審計手段

充分挖掘計算機審計，將自然資源、環保方面的基礎數據以及相關單位的財務和業務數據采集到位，通過數據轉換關聯、分析比對，發現疑點、交由各審計組進行核實。同時探索在項目中與國土、規劃等部門專業人員的協作配合，利用地理信息系統對空間數據進行對比分析，提高審計工作效率，探索引入熟悉自然資源資產相關法律法規、專業領域技術人才，深化審計結果的可信性、準確性。

（五）加強審計整改，推動長效機制的建立

領導干部自然資源資產離任審計的重要審計目標在于發現領導任期內對于自然資源資產管理和生態環境保護工作中存在的問題并進行整改，確保審計成果得到有效利用。基層審計機關在對發現問題提出整改意見時，應進行深入的分析，查找問題發生的深層次原因，提出針對性、可行性審計意見。被審計單位應對照審計要求，建立長效機制，加強管理，堵塞漏洞，真正加強對自然資源及生態環境的保護，踐行綠色發展理念，實現經濟與生態的協調發展。

參考文獻：

[1] 呂懌.Y區領導干部自然資源資產離任審計案例研究[D].中國財政科學研究院，2023.

[2] 李四能.地方領導干部自然資源資產離任審計難點與對策研究[J].中共福建省委黨校（福建行政學院）學報，2020（02）：92-99.

[3] 王晶.我國自然資源資產離任審計研究綜述[J].新會計，2023（07）：49-53.

[4] 趙小會.基層審計機關開展領導干部自然資源資產離任審計的思考[J].審計論壇，2023（08）：67-71.

[5] 李云.基層領導干部自然資源資產離任審計存在的問題及建議[J].審計月刊，2023（02）：17-19.

（作者單位：泗洪縣審計局 江蘇泗洪 223900）

［作者簡介：孫丹丹，泗洪縣審計局審計委員會辦公室秘書科負責人，中級審計師，研究方向：審計管理。］

（責編：賈偉）