基層治理視角下鄉鎮領導干部經濟責任審計問題研究

摘 要：經濟責任審計對我國加強領導干部監督管理、促進黨風廉政建設、維護財經法紀合規和推進依法治國進程具有重要意義。近年來，隨著國家對基層治理的重視和鄉村振興工作的深入，對身處執政最前端的鄉鎮領導干部進行經濟責任審計成為審計監督的重要環節。文章探討鄉鎮領導干部經濟責任審計工作存在的問題，將鄉鎮體制機制以及國家出臺的相關制度與經濟責任審計工作密切結合，進行深入思考，希望能為新時代鄉鎮領導干部經濟責任審計工作的發展提供參考。

關鍵詞：鄉鎮領導干部 經濟責任審計 審計監督基層治理

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）03-126-06

一、引言

隨著我國對“三農”問題的重視和鄉村振興戰略的深入，越來越多的資金、資源和政策被投入到鄉鎮一級，鄉鎮領導干部在鄉鎮發展中發揮著越來越重要的作用，其經濟責任的履行情況直接關系到鄉鎮發展水平。

2021年4月28日，中共中央、國務院印發了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，指出基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。在我國的國家治理體系中，鄉鎮政府是最基層的政權組織，它一頭連著城市，一頭連著農村，在整個國家治理體系中起著基礎性的作用，是基層治理的重要組織者。而基層干部是基層治理的“神經”，基層干部的權力運行與職能履行，是充分發揮基層治理效能的基礎。

在這樣的背景下，強化對鄉鎮領導干部的監督，積極開展鄉鎮領導干部經濟責任審計工作具有重要意義。鄉鎮領導干部經濟責任審計在優化鄉鎮干部作風、約束鄉鎮干部權力、防止鄉鎮干部腐敗等方面都發揮了積極的作用，是一項關乎黨和國家“三農”政策的執行，關乎農村地區的長遠發展，關乎廣大農民切身利益和社會大局穩定的重要工作。

基于此，本文在基層治理的視角下開展對鄉鎮領導干部經濟責任審計的研究，為我國提高基層治理水平、改進基層領導干部經濟責任審計工作提供借鑒。

二、基層治理視角下鄉鎮領導干部特點

（一）權責不等

權責不等的現象是由壓力型體制和“屬地管理”等體制機制造成的。壓力型體制就是一級政治組織，比如縣或者鄉，為追求經濟的發展與超越，達成上級布置的各種目標，采用的數量化任務分解的管理模式和物質化的評價體系。縣級政府和其職能部門將其責任通過行政鏈條分解給鄉鎮，同時在“鄉財縣管”的財政體制下，鄉鎮一級的財政資金劃歸縣級政府管理，縣級政府在預算編制、財政收付等方面掌握著絕對的權力和資源，而稅費改革以后，鄉鎮政府幾乎沒有自主創收的空間，既沒有事權，也沒有財權，這就導致了鄉鎮政府和鄉鎮干部的權責失衡。

同時，我國的行政管理實行的是“屬地管理”和“職能管理”并行。一方面“誰的地盤誰負責”，另一方面“誰主管，誰負責”，也就造成了我國基層治理中的“條塊矛盾”問題。職能部門即“條”，通過各種各樣的“責任狀”，將本職能部門的各項任務分解到鄉鎮，比如水利部門的河道管理任務、國土資源局查處違法占地的任務、安全生產監督管理部門的安全生產管理任務和環保局的污染治理任務等。鄉鎮政府和鄉鎮領導干部承擔著各項任務的執行，但是在2021年《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）修訂以前，鄉鎮政府并無行政事務的執法權，也沒有相關的技術能力，而上述任務一旦發現問題或者無法通過考核，相關鄉鎮政府和領導干部又會被追責，這就導致鄉鎮政府和鄉鎮領導干部處于“不管失職，欲管無權”的尷尬境地。在2021年新修訂的《行政處罰法》中，建立了“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使”的制度。《行政處罰法》自2021年7月15日實施之后，各地展開了將行政處罰權下放至基層的實踐探索。行政處罰權下沉鄉鎮主要是為了通過行政執法重心和資源的下移，從根本上解決“管得著的看不見”“看得見的管不著”的基層社會治理困局，其下放將在一定程度上緩解鄉鎮政府權責不等的問題，但是該制度目前還在探索當中，關于下放權力的種類還沒有明確的規定，權力下放后鄉鎮政府能否有效承接，是否會帶來新的問題，都是有待驗證的。總的來說，鄉鎮作為最后一級政府，還是具有顯著的權責不等的特征。

（二）職能泛化

根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，鄉鎮政府擁有7項職能，但是在實際工作中，鄉鎮政府“應該干什么”，很大程度上取決于上級政府安排的事項和上級政府各職能部門的“責任狀”。基于上述的壓力型體制和“屬地管理”原則，上級政府的責任下壓和各職能部門的責任轉移導致鄉鎮政府的職能范圍越來越廣，對其轄區內的政治、經濟、文化、社會民生等各個方面“無所不管”，農業發展、農村經營管理、安全生產、規劃建設管理、環境保護、公共安全、防災減災等各個事項“無所不包”，也就是基層干部口中的“上面千條線，下面一根針”。

在處理這些紛繁事務的同時，鄉鎮政府和鄉鎮干部還要應對來自上級政府各種各樣的考核，任何一個來自上級部門的檢查，都足以讓鄉鎮政府和領導干部調動一切人力和資源來應對。這其中，還有很多考核設置了“一票否決制”，比如信訪一票否決、環保一票否決、安全生產一票否決、黨風廉政一票否決等，這些任務一旦不達標，就視作全年工作成績為零，不得給予相關的獎勵和先進稱號。這些“一票否決制”使得鄉鎮工作呈現出泛中心化的特征，環保、國土資源、糧食生產、生產安全等，沒有非中心和非重點的事項，凡是上級下發到鄉鎮的任務全部是中心任務和重點任務。鄉鎮工作泛中心化，絕大部分時間、精力和資源都被花在了完成上級布置的各種工作，加大了鄉鎮政府和鄉鎮領導干部的壓力，而鄉鎮范圍內真正事關群眾利益的工作，鄉鎮卻無力回應，導致鄉鎮失去了自主開展工作的主動性。

（三）深入基層

鄉鎮干部身處基層，每天直接面對人民群眾，直接面對各種“矛盾”與“問題”，既是黨的各項方針政策在基層的具體執行者，也是向上反映民眾心聲的反饋者，他們的很多工作都與人民群眾息息相關，而人民群眾，不是一個人，是一群人。當下，隨著經濟社會的不斷發展，國家惠農政策越來越多，群眾的利益訴求和價值取向也日趨多樣化，這給鄉鎮政府和鄉鎮干部的工作也帶來了更多的挑戰。

相比于上級政府和職能部門，鄉鎮領導干部所面臨的老百姓生活中很多日常小事、生活瑣事、不常發生的偶然事件等，都不存在預備方案，也沒有相關的制度文件可以參考，只能在實際發生時進行靈活處理，一事一議。因此，如何與群眾打好交道成為鄉鎮干部必修的課題。與此同時，“三農”政策的落實一直是黨和國家高度關注的發展問題，作為我國最為基層、與農民聯系最緊密的基層政府，其是否能將有關政策措施嚴格執行、將專項資金落實到位，都與鄉鎮領導干部的執政水平以及鄉鎮會計人員的業務能力有著直接的關系。

（四）職責不分

縣級審計機關黨政領導干部經濟責任審計的對象主要是鄉鎮領導干部和縣級政府各職能部門的領導干部（即縣直管干部）。鄉鎮政府一般是黨政分設，然而政府職能部門黨政分設的現象已經越來越少見。政府職能部門通常是非黨組織的領導機關，設立黨組，根據《中國共產黨黨組工作條例》的有關規定，黨組書記一般由本單位主要負責人擔任，主要負責人不是黨員或者由上級領導兼任以及因其他情況不宜擔任的，黨組書記、主要負責人可以分設。可以看出，政府職能部門黨政一般不分設不僅是精簡干部團隊的需求，也是國家相關制度的規定。

與之相比，鄉鎮政府一般是黨政干部分設，即鄉鎮黨委書記和鄉鎮長由兩名領導干部分別擔任。在實際工作中，黨委書記和鄉鎮長有名義上的職責分工制度，但是鄉鎮各項事務的決策一般是集體決策，由黨政領導班子一起開會決定，通常是領導班子擰成一股力量為鄉鎮干活，這就導致鄉鎮黨政干部各自的職責往往是不明確的。

（五）薪資有限

鄉鎮干部的薪資待遇水平普遍比較低，而且鄉鎮政府大多駐扎在農村，甚至有些鄉鎮在偏遠的山區，這就導致鄉鎮干部的工作環境也比較艱苦。與此同時，鄉鎮干部晉升空間也比較有限。一方面，與縣直機關相比，鄉鎮干部與上級機關的溝通交流比較局限于任務下發和接受檢查，交流渠道狹窄；另一方面，鄉鎮干部晉升受到年齡、身份、性別以及資歷等多方面的影響，特別是越來越年輕化的干部提拔條件。在多重因素的作用下，鄉鎮干部每天要面對各種各樣的任務與考核，承受巨大的壓力，影響了鄉鎮干部隊伍的工作激情。

三、基層治理視角下鄉鎮領導干部經濟責任審計存在的問題

在基層治理視角下，鄉鎮領導干部經濟責任審計工作存在的問題不僅與鄉鎮領導干部及其工作的特點有關，還與經濟責任審計制度、審計方法和審計技術等環境因素有關。本文綜合以上因素，按照審計流程的先后順序總結了以下問題。

（一）審計計劃過于依賴領導干部離任

縣級審計機關普遍存在“先離后審”和“逢離必審”的問題，大規模鄉鎮領導干部離任，對應著鄉鎮領導干部經濟責任審計項目的大規模增加，這種現象使得經濟責任審計存在嚴重的滯后性，難以起到震懾和監督的作用，基本也不會對干部的任免產生影響。與此同時，很多縣級審計機關沒有在制定審計計劃時對任中經濟責任審計進行特別考慮，缺乏對任中審計的重視。例如，在上級審計機關要求每年進行一個自然資源資產離任（任中）審計項目的情況下，如果有領導干部離任，就會選一個鄉鎮進行領導干部離任經濟責任審計與自然資源資產離任（任中）審計的“一審兩果”審計；如果沒有領導干部離任，為了充分利用審計資源，一般會安排一個任中經濟責任審計與自然資源資產離任（任中）審計的“一審兩果”審計。也就是說，任中經濟責任審計項目往往是“順便”進行的，這既不符合2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（下文簡稱“兩辦新規”）中領導干部經濟責任要“以任職期間審計為主”的要求，也難以發揮任中審計的過程監督優勢。

（二）審計方案與實際審計內容兩張皮

根據上述分析，鄉鎮干部有著職能泛化、工作瑣碎的特點，這就導致審計人員在進行經濟責任審計時，涉及的審計內容是非常綜合的。鄉鎮領導干部經濟責任審計中包含了傳統的財政收支審計的內容，同時還包含了對重大經濟決策、黨風廉政建設、地區發展規劃和生態文明建設等工作相關內容的審計。另外，在2021年《行政處罰法》修訂，各地開始進行行政處罰權下沉基層的探索這個大背景下，鄉鎮領導干部經濟責任審計中還應該增加對于行政處罰權運行過程中涉及的經濟責任的審計，比如罰款收繳的真實性、合法性，相關票據是否對應、是否合規等。由此可見，鄉鎮領導干部經濟責任審計范圍廣泛且審計內容非常復雜，在具體的審計實施過程中，還要結合當地經濟社會的實際發展情況進行分析，更是增加了其復雜性。同時，審計內容的復雜性又導致了審計方法的綜合性，除了檢查法、比率分析法等普通的財政財務收支審計方法之外，還必須綜合運用詢問、座談、群眾調查甚至數據分析、高科技技術進行審計，從而達到審計最終的目的與效果。

一般情況下，鄉鎮領導干部經濟責任審計的審計方案比較充實完整，涵蓋了上述鄉鎮干部履職范圍的各個方面。但是其實際審計內容往往較為單一，財政財務管理和經濟風險防范情況相關的問題占據主導地位，反映的問題更多是財務上的問題，上升不到領導干部權力運行的層面。這與縣級審計機關人員數量與項目數量之間的巨大差距有著密切的關系，審計力量不足導致審計人員不得不將審計資源向審計流程相對成熟、調查取證相對方便的財政財務收支方面傾斜，在面對更復雜的審計內容時，也很難有時間鉆研全面的審計方法，深入挖掘審計證據，只能做一些表面工作來豐富審計內容。

（三）調查取證受限于干部群眾配合度

鄉鎮政府是最基層的人民政府，是政府和農村社會最直接的接觸面，這就意味著鄉鎮干部的很多工作是為了解決農民的所想、所求、所盼和所難。雖然農村居民的素質隨著經濟社會的發展有所提高，但是相比來說，農村居民的文化程度還是普遍偏低。因此，鄉鎮干部在與農民打交道時要講究方式方法，審計人員在鄉鎮領導干部經濟責任審計取證的過程中也要講究方式方法，并且，很大程度上來說，審計人員能否獲取充分適當的審計證據，取決于相關的群眾是否能提供有效的信息。

與此同時，審計人員在開展審計時會面臨鄉鎮干部配合積極性不高的問題。例如上述“先離后審”和“逢離必審”的問題，審計人員開展審計時，上一任干部已經離任，現任干部工作繁忙，認為審計的事項與其沒有多大關系，在配合上不積極、不主動，給審計人員的調查取證工作帶來不便。同理，對于任中經濟責任審計，鄉鎮干部普遍認為離任時才需要進行審計，任中進行審計會給他們繁忙的工作帶來負擔，更何況正常的工作都做不完，何來的精力配合審計機關完成審計和整改。這樣的情況也使得審計人員的調查取證受到更多的限制。

（四）審計責任認定難以實現精準畫像

對于鄉鎮領導干部經濟責任審計中責任認定難以實現精準畫像的問題可以從體制機制困局和缺乏指標體系兩個角度來分析。

1.體制機制困局。首先是該不該由鄉鎮領導干部負責。根據上文的分析，鄉鎮政府和鄉鎮干部普遍面臨著權責不等問題，基于此，審計人員對于審計中發現的問題，就需要分析領導干部是真的“不作為”，還是實質上“難作為”。亦即，該問題鄉鎮干部是否有權力、有能力解決，“不作為”是能為而不為。與之相比，如果是鄉鎮干部簽署了“責任狀”，也盡力在完成任務，但是由于沒有相應的執法權、沒有相關的技術能力，或者出現不可抗力因素，導致確實無法完成的工作，這是“難作為”。審計人員據此給鄉鎮干部定責為“不作為”，顯然是有失公允的。

其次是黨政干部之間責任如何劃分。由上文可知，鄉鎮政府一般情況下都是黨政分設，而鄉鎮領導干部的經濟責任審計，通常是黨政干部同步審計。與此同時，黨政干部的職責分工往往又是不明確的，作為“一把手”的黨委書記，雖然很少直接參與事務的執行，但卻是決策主導者。在實際工作中，鄉鎮的“三重一大”事務必須通過黨委會或黨委擴大會議進行民主決策，只有決策通過之后鄉鎮長才能在“三重一大”決策事項上簽字。其中，黨委會是鄉鎮黨委委員參加的會，這意味著非黨委委員的鄉鎮領導班子成員，比如非黨委委員的副鎮長、人大主席和副主席等無法參加。這種情況下，鄉鎮并非通過黨委、政府和人大的聯席會議進行決策，而是通過黨委擴大會議將非黨委委員的班子成員擴進黨委，再進行決策。然而，無論是黨委會還是黨委擴大會，黨委書記都是實際召集人、會議主持人和最終決策人，是否在實際上起到決定性的作用，就是審計人員在責任認定時需要思考的問題。

2.缺乏指標體系。我國目前沒有制定經濟責任審計中責任界定相關的評價指標體系，這導致審計人員在進行審計評價時往往傾向于依賴經驗進行主觀判斷。審計人員在判斷時采用“排除法”，首先根據兩辦新規中的標準，判斷是否屬于直接責任，如果不屬于，則是領導責任。但是在實務中，由于審計取證存在局限性，直接責任的后果又相對嚴重，審計人員在界定直接責任時往往比較謹慎，經常出現只要與兩位干部職責范圍均相關，就采取一刀切的方式將責任平攤至兩位干部頭上的情況，也就是黨政干部都承擔領導責任。

（五）審計結果對外公開的范圍較狹窄

審計結果公開對于加強社會各界對審計機關及審計工作的監督、促進審計工作的整改落實、在社會公眾中樹立審計的權威形象具有重要的意義。但是，很多縣級審計機關的鄉鎮領導干部經濟責任審計結果報告等審計結論性文書只是按照規定程序報同級審計委員會，按照干部管理權限送組織部門。根據工作需要，送紀檢監察機關等聯席會議其他成員單位、有關主管部門，其審計結果一般只限于在政府內部流通，沒有向社會公示，政府部門網站上也沒有相關的信息，社會知曉度低。

四、完善鄉鎮領導干部經濟責任審計工作的建議

（一）提高審計主客體的政治站位

一方面，作為審計主體的審計機關需要提高自身的政治站位。審計機關首先是政治機關，是黨的工作部門，審計人員應當提高自己的政治站位，提升政治素養，促進審計工作的高質量發展。第一，要把講政治貫穿審計工作的始終，把黨中央對審計工作的要求貫穿制定審計計劃、開展審計項目、完成審計工作的全過程，始終保持政治方向正確，善于用政治的眼光分析經濟上反映的問題，善于從普遍存在或苗頭性的經濟問題中發現政治方面的端倪，在執行經濟監督的過程中體現政治導向和政治要求，不但要做專業上的內行人，還要做政治上的明白人。第二，要堅持黨的根本宗旨，通過高質量的審計監督領導干部的經濟責任履行情況，維護廣大人民群眾的根本利益。鄉鎮領導干部是各項民生政策“最后一公里”的執行者，而實施鄉鎮領導干部經濟責任審計的審計機關，就是這“最后一公里”的“守門人”，審計人員要提高政治敏銳性和政治責任感，敢于執法，堅決反映和糾正損害人民群眾利益的執政行為，真正地為國而審，為民而計。

另一方面，作為被審計對象的鄉鎮領導干部需要提高政治站位。鄉鎮領導干部應當以高度政治使命感和責任感投入到工作崗位中，始終牢記為人民服務是工作的根本，而積極配合經濟責任審計工作以及后續的審計整改，是發現工作中存在的問題，更好地履行經濟責任的關鍵。與此同時，我們應該意識到，只是加強干部的政治建設，無法從根本上改變鄉鎮領導干部面對的體制性困局，應當進行更根本性的、更具有長遠意義的體制性改革。首先，縣級政府應當給予鄉鎮干部與其職責相匹配的財權、人權和事權，使其權力和責任處于相對平衡的狀態。其次，給予鄉鎮干部自主發揮的空間，上級政府應當盡量減少各種各樣的考核和檢查，避免鄉鎮干部將大部分工作時間花費在應付檢查上，鼓勵領導干部發揮主觀能動性，自主帶領轄區的經濟發展。同時，積極探索社會監督和民眾監督的渠道，讓領導干部的工作更符合人民群眾的利益。最后，要提高鄉鎮干部的工資待遇、改善鄉鎮干部的工作環境并優化鄉鎮干部的晉升渠道，激發干部的積極性。

（二）建立經濟責任審計評價體系

在經濟責任審計評價中，如何科學合理地認定領導干部應該承擔的責任始終是一個重點和難點，現行法律法規中相關指標體系的欠缺導致審計人員在審計評價時過于依賴職業判斷。因此，國家應當建立經濟責任審計的標準評價體系，出臺相關的實施細則，評價體系和細則制定的過程中應當考慮以下幾個方面：

1.指標選擇的靈活性。一方面，地區之間存在差異。考慮到審計評價體系需要結合各地的實際情況和特色才能做到真正的全面客觀，在制定相關政策時，應當注重靈活性，可以多納入一些可供選擇的指標，以方便各地結合實際情況制定區域性的細則。另一方面，時期之間存在差異。社會在不停地發展，經濟責任審計項目的時間跨度往往是比較長的，領導干部任職期間內，經濟社會的發展程度和國家各個方面政策的走向都在不斷地變化，審計評價指標的選擇也需要進行相應的改變，以適應每個時期的評價需求。

2.定性與定量相結合，盡可能量化指標。當前有部分地區自行制定了經濟責任審計評價指標體系，但是這些指標體系還是以定性指標為主要的評價標準，部分定量指標主要是一些經濟數據，用來作為參考，起到輔助評價的作用，導致這樣的指標體系無法從本質上降低審計人員主觀判斷對審計評價的影響。具體來說，如果沒有具體的量化指標作為評價依據，審計人員根據這些定性的指標做評價，其實主要依賴的還是職業判斷和審計習慣，會出現很多模糊的判斷，比如較好地完成了工作任務、較好地履行了經濟責任等。因此，在建立經濟責任審計評價指標體系時，要在定性指標與定量指標結合使用的基礎上，盡可能地量化指標，能用具體數值衡量的就用定量指標，確實無法衡量的，就按照每個指標的重要性和影響程度，賦予不同的權重以達到盡可能量化定性指標的目的。通過這種方式，可以搭建出科學、適當、客觀且全面的經濟責任審計評價指標體系，幫助審計人員對領導干部進行客觀公正的評價。

3.體現評價基本原則。無論是評價標準的制定還是審計人員在實際工作中進行審計評價，都應當體現并遵循以下基本原則：一是明確審計評價范圍。經濟責任審計在時間維度上的評價范圍是對領導干部任職期間內的經濟責任進行審計，在內容維度上的評價范圍是領導干部履行經濟責任的情況，任何超出任職期間時限和經濟責任范圍的事項，都不是經濟責任審計評價的界定范圍；二是客觀公正原則。審計人員要保持客觀公正的立場和態度，根據獲取的審計證據或者已經確認的事實進行審計評價，要避免以偏概全，不能用單個事實或簡單的一個指標去評價履行經濟責任的整體情況，也不能對審計中未涉及、依據不足或證明材料不成立的事項進行評價；三是重要性原則。審計人員應當根據發現問題的重要程度判斷是否將其界定為被審計對象履職期間的責任，鄉鎮領導干部經濟責任審計的內容非常繁雜，審計評價并不是審計結果的簡單羅列，或者將審計工作底稿中發現的所有問題復制粘貼，而是要將重點的審計內容和審計問題呈現出來。對于重要性，經濟責任審計相關準則中并沒有統一的標準，審計人員可以考慮該事項造成了多大的經濟損失、形成了多壞的影響或者有多大的潛在后果等；四是實質性原則。實質性原則就是要堅持實質重于形式，在對鄉鎮黨政領導干部進行責任界定時，需要考慮黨委書記和鄉鎮長在決策和執行中的實質行為。黨委書記是“一把手”，在職責分工文件中，大多數事項的執行，比如工程招標、采購招標等，都不是黨委書記的工作，但是其作為“一把手”，可能對事項的執行產生實質性的效果。在這種情況下，審計人員應當進行深入調查并做出界定，與黨委書記關聯性越強，越應該由黨委書記承擔直接責任。

（三）建立健全審計結果公告制度

經濟責任審計結果公告制度對于更好地利用審計結果、實現審計目標具有積極的意義，但是由于國家審計性質特殊，涉及到很多國家秘密，因此，在探索審計公告制度細則的過程中要把握公開力度，采用積極的態度、嚴謹的標準。

對于審計結果公告的范圍，考慮到審計機關是職能部門而不是決策部門，建議在制定有關細則時明確審計機關應當公開的范圍，減輕審計機關判斷涉及秘密不宜公開內容的壓力，盡量避免審計機關因考慮自身風險而放棄審計公告的情況，有助于審計結果公告制度得到真正的落實。對于審計結果公告的時間，審計機關應當加強與組織部門的配合，在組織部門有調動干部的想法時，應當提前委托審計機關對擬調動的干部進行經濟責任審計，將審計結果公告與領導干部考察公告結合起來，同步操作，既落實了審計結果公告制度，又避免了“先離后審”的問題。同時，在審計結果公告的方式方面，目前實施了審計結果公告制度的審計機關，其信息公布渠道也較為有限，審計機關應充分利用好公眾資源，通過審計結果通報會、政府門戶網站和網絡媒體等渠道，逐步擴大審計結果公告的受眾，使審計結果可以接受更多公眾的監督，這樣不僅可以提高國家審計的社會影響力和震懾力，還可以為審計工作質量的提升施加適當的壓力，形成“審計質量越高越透明、越透明審計質量越高”的良性循環。

（四）強化審計資源的吸收與整合

1.整合社會第三方審計資源。隨著經濟責任審計全覆蓋的推進，審計機關面臨著越來越嚴重的審計力量不足的問題，在這個問題短時間內無法得到明顯改善的情況下，適時地引入社會審計資源，與第三方審計機構即會計師事務所進行合作成為暫時緩解這一問題的重要手段。但是，由于經濟責任審計中涉及到國家秘密，因此，在引入第三方審計機構時，審計機關應當注意以下幾點：第一，對會計師事務所進行嚴格審查，審查事務所的營業資質及其審計人員的業務能力和職業素養，擇優進行選擇；第二，注意外包業務的范圍，應當將審計中的非核心業務進行外包，對于涉及重大國家秘密，涉及領導干部廉政監督等涉密事項，不得讓外聘人員參與；第三，做好核查工作，對于事務所完成的工作，審計機關要進行抽查，核查其審計質量是否達標；第四，在與事務所合作過程中做好信息保密工作，在簽署合同階段，就要同時簽署保密協議，要求外聘人員承諾保守國家秘密，在審計過程中，外聘人員由審計機關派出的審計項目組進行管理，完成指定任務后，將設備和工作資料交還給審計項目組，并將相關的電子數據進行銷毀。另外，地方財政應給予審計機關一定的資金保障，用于聘請會計師事務所。

2.整合被審計單位內審職能。內部審計在我國國家監督體系中發揮著基礎性的作用，是國家審計重要、有力的補充，很多常規性的監管工作需要依靠內部審計來完成，這也是最長效的一種監督模式。因此，審計機關應當積極探索對被審計單位內審職能的整合，發揮審計監管合力。對于鄉鎮領導干部經濟責任審計來說，目前很多鄉鎮政府沒有設置內審職能，或者設置了內審職能但并沒有實際地發揮作用，因此，各鄉鎮政府應當進一步健全本單位的內審機制，加強對本單位各項事務的日常監督，更好地發揮內部審計的“前哨”作用。而對于審計機關來說，應當在日常工作中加強對各鄉鎮政府內部審計職能的監管，保證其內部審計工作質量符合審計機關的要求，是審計機關整合內部審計職能、充分利用內部審計工作成果的前提。與此同時，縣級審計機關應當探索內部審計人才庫的建立，將所有被審計單位的內部審計人員進行整合，組織一些統一的培訓，幫助他們更好地在本單位發揮內審職能，也可以安排有專長的內部審計人員參加部分審計項目，比如安排環保局、資源局、水利局等部門的人員參加自然資源資產的審計項目，在整合配置審計資源方面也形成合力，在審計項目結束后，國家審計和內部審計之間也可以共享審計成果，內部審計可以協助國家審計監督后續的審計整改，實現審計監督效能的最大化。

3.整合人民群眾的力量。鄉鎮政府是與人民群眾最直接對接的一級政府，基層人民群眾最了解鄉鎮政府和鄉鎮領導干部。同時，鄉鎮政府與鄉鎮干部處理著與人民群眾利益關系最緊密的公共事務，人民群眾也最有資格評價這些公共事務是否真正做到了執政為民。因此，在經濟責任審計中，應當進一步開放民眾參與和社會監督，在民意測評時積極傾聽普通群眾的聲音，尋求最真實的反饋，將人民群眾的力量也轉化為可整合的審計資源。

（五）關注行政處罰權下沉的影響

2021年《行政處罰法》修訂將行政處罰權下沉至鄉鎮和街道，是當前縱深推進“放管服”的時代背景下，我國行政執法體制改革的一大重要嘗試，實施鄉鎮領導干部經濟責任審計的審計人員，應當在以后的審計工作中關注當地行政處罰權下沉的情況，并考慮該變化對審計工作的影響。對于已經開始實施相關政策的地區，一方面，審計人員應當在制定審計內容時增加對行政處罰權相關的審計，關注與鄉鎮承權相關的業務財務數據的合理性；另一方面，審計人員在審計評價時要考慮行政處罰權下沉對鄉鎮干部權力運行過程的影響，是否起到了促進作用或造成了經濟后果等。

第一，關注行政處罰相關業務數據的完整性。既然有了行政處罰權，就要有相關的案卷及案卷管理制度，審計人員要關注鄉鎮政府是否制定了相關的案卷管理制度、制度是否符合規定以及案卷編號有無重復或斷號的情況，同時，還要分析案卷中是否合理記載了行政執法流程，相關的文書和審批（下轉第133頁）（上接第130頁）是否齊全。

第二，關注行政處罰相關業務數據的準確性。一方面，行政處罰的標準都有相關的規定，要關注鄉鎮政府實施行政處罰時是否嚴格遵守了法律法規的規定，有無自行降低或提高處罰標準的情況；另一方面，對于有自由裁量權的處罰事項，要關注其數額的確定是否提供了合理的理由和佐證材料。

第三，關注行政罰款收繳的真實性。主要是檢查行政處罰決定書的金額與處罰票據的金額是否對應，行政處罰是否嚴格遵守“票款分離”和“罰繳分離”的相關規定、是否涉及私自收取或侵占罰款的情況以及未罰款的執法案卷是否存在應罰未罰現象。

第四，關注鄉鎮政府承權情況。行政處罰權的下沉并不能簡單地等同于權力的全面下放，需要考慮到鄉鎮的承接能力，鄉鎮政府能否有效承接直接關系到行政處罰權下沉的良性運行。因此，審計人員要關注鄉鎮政府的承權情況，特別是近幾年該政策還在探索的過程中，對于什么樣的權力可以下放以及不同鄉鎮規模和發展情況與權力下放類型的對應關系等均沒有明確的規定，需要各地區在實踐中慢慢摸索。審計人員在這個過程中要發揮相應的作用，關注與鄉鎮政府承權相關的權力運行過程，監督鄉鎮政府和鄉鎮領導干部是否存在“只罰不管”“濫用執法權”等違規行為以及是否產生經濟后果。

第五，關注鄉鎮承權經費的使用情況。行政處罰權的下放必然涉及到執法隊伍的建設，而有效承權需要足夠的經費作為保障，既然有了這一部分資金預算，審計人員就要關注這部分財政經費的使用情況，避免出現鄉鎮政府或者領導干部在沒有經過允許的情況下將財政資金私自使用或者挪作他用的現象，造成資金管理混亂。同時，承權經費的支出和行政罰款的收入應當符合“收支兩條線”的基本要求，收是收，支是支，不得相互混淆。

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（作者單位：蓋子瑞，北京國家會計學院 北京 101312，安永華明會計師事務所 北京 100005；何敬，北京國家會計學院 北京 101312）

［作者簡介：蓋子瑞，安永華明會計師事務所初級審計顧問；何敬，北京國家會計學院副研究員。］（責編：賈偉）