我國成熟城市群技術要素市場化配置改革的政策實踐與啟示

摘 要：技術要素作為社會先進生產力和現代化形態的重要標志，決定著我國能否率先實現對新一輪科技革命制高點的搶占。技術要素市場化配置改革，成為當前和未來我國經濟高質量發展轉型的必由之路。城市群作為高質量發展的增長極、動力源，必然成為技術要素市場化配置改革的前沿陣地。近年來，我國成熟城市群率先開啟技術要素市場化改革的政策實踐，并為處于培育發展階段的中西部城市群積累了寶貴經驗。文章聚焦京津冀、長三角、珠三角、成渝等城市群的改革實踐，總結梳理這些先發城市群的經驗做法，以期為處于培育發展階段的中西部城市群開展技術要素市場化配置改革提供良好的啟示。

關鍵詞：城市群 技術要素 市場化配置 實現路徑

中圖分類號：F062.4文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）03-010-04

黨的二十大報告提出，要深化要素市場化改革，建設高標準市場體系。2020年4月9日，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出要深化要素市場化配置改革，促進要素自主有序流動，提高要素配置效率，旨在進一步激發全社會創造力和市場活力。2022年1月，為落實黨中央、國務院關于要素市場化配置改革的頂層設計，國務院辦公廳印發了《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（以下簡稱《總體方案》），對今后一段時期要素市場化配置改革提供了根本指引，具有重大現實和指導意義。技術要素作為五大生產要素之一，是高標準市場體系建設的重要組成部分。《總體方案》針對技術要素市場化配置改革，從健全職務科技成果產權制度、完善科技創新資源配置方式、培育發展技術轉移機構和技術經理人、促進技術要素與資本要素融合發展及支持國際科技創新合作等方向，明確了改革具體方向、政策支持范圍和相應制度安排，并強調城市群作為創新要素資源的主要集聚地，可以優先考慮開展要素市場化配置綜合改革。城市群作為高質量發展的增長極、動力源，必然成為技術要素市場化配置改革的前沿陣地。近年來，國內成熟城市群積極探索技術要素市場化配置改革，形成了一批可供參考的政策實踐經驗。

一、京津冀城市群技術要素市場化配置改革經驗借鑒

（一）京津冀城市群技術市場發展概況

1.區域發展概況。京津冀城市群以北京、天津為中心，包括北京、天津以及河北省石家莊、唐山、保定、廊坊、秦皇島、張家口、承德、滄州、衡水、邢臺、邯鄲，國土面積21.85萬平方公里。2021年，常住人口規模1.1億，地區生產總值9.64萬億元，較上年增長率7.47%，第三產業產值占比為64.85%，人均GDP為8.76萬元，人均社會消費品零售總額為2.92萬元，科技支出占財政支出的比重為3.53%，在19個國家級城市群中位于第一梯隊，處于優化提升階段。

2.技術市場發展概況。2021年，京津冀地區技術輸出穩步增長。北京的輸出技術合同成交額為7005.7億元，居全國之首。在北京的輻射帶動下，京津冀地區輸出技術合同成交額為9009.8億元，同比增長13.2%，占全國的24.2%。其中，北京約七成的技術輻射到京外，帶動了電子信息、城市建設、現代交通等領域科技成果的落地轉化。河北將“京津研發、河北轉化”作為創新發展優勢，借力雄安新區建設和科技冬奧，從京津吸納技術合同成交額284.9億元，同比增長36.2%。

（二）京津冀城市群技術要素市場化配置改革的政策實踐

1.平臺牽引，打造京津冀科技生態體系。京津冀城市群依托群內中國技術交易所、北京北科控股管理中心、天津市科技成果展示交易運營中心、河北省科技成果展示交易中心四家技術交易機構，形成共建轉化平臺，并簽署協議，按照優勢互補、互聯互通、互惠互利、共謀發展的原則，集成京津冀創新要素、政策引導、利益分配、中介服務等優勢資源，充分發揮科技成果轉化各自優勢，調動全鏈條科技成果轉移轉化積極性。具體來講，北京、天津圍繞創新資源豐富優勢，承擔“京津研發”職能，重點提供技術成果供給，河北則是發揮環繞京津和產業承接優勢，承擔“河北轉化”職能，重點挖掘產業需求。通過平臺端聚集需求端，暢通京津冀三地成果資源互聯共享，推動三地科技成果跨區域轉化，逐步建立統一完善的區域間創新成果轉化體系。

2.要素融合，京津冀科技創新增添新動能。京津冀高度重視要素融合，強調要實現區域“人才互通、資本互惠、數據互聯”。首先，建立貫通三地的人才合作機制，針對科技成果轉移轉化中出現的新情況、新問題，以跨區域交流等形式，聯合組織技術經理人培訓等，互派科技專員開展工作交流，加大京津冀科技人員交流力度。其次，探索多方合作、分階段連續支持的資金扶持計劃，對于納入優質技術資源庫的轉化項目，利用中介服務機構等，聯合給予投融資支持，擴寬企業融資渠道。最后，定期溝通對接，研究開辟數據互聯渠道，實現數據、渠道互聯互通。同時，技術交易機構定期篩選確定優秀創新成果，打造優質技術資源庫，優先予以推介，促進轉化落地。

3.政策引領，消除京津冀互通機制壁壘。京津冀三地共同制定《京津冀協同發展科技創新協同專題工作組工作機制》，明確要充分發揮北京國際科技創新中心輻射帶動作用，積極推動天津、河北承接北京科技溢出效應和產業轉移，并建立季度專題會議運行機制，圍繞重點關注事項、重點任務推進情況、協同創新實際需求進行會商研究，同時以“清單化”推進機制推動各項重點任務落地見效。城市群其他城市同步制定相關落實舉措，如廊坊市印發《關于進一步吸引京津科技成果在廊轉移轉化的若干措施》，明確要加大高層次人才引進、夯實成果轉化承接載體、暢通成果轉化渠道、完善成果轉化方式、健全成果轉化機制，推動京津創新資源優勢轉化為廊坊的產業優勢和發展優勢，為京津科技成果在廊落地轉化構筑了政策基礎。

二、長三角城市群技術要素市場化配置改革經驗借鑒

（一）長三角城市群技術交易市場發展概況

1.區域發展概況。長三角城市群以上海為中心，覆蓋蘇浙皖部分地區，具體包括上海市以及江蘇省的南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚州、鎮江、泰州，浙江省的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺州，安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城，國土面積21.17萬平方公里。2021年，常住人口規模1.28億，地區生產總值18.75萬億元，較上年增長率8.61%，第三產業產值占比為56.67%，人均GDP為14.65萬元，人均社會消費品零售總額為6.92萬元，科技支出占財政支出的比重為5.72%。長三角城市群目前已經進入世界級城市群行列，在我國19個國家級城市群中位于第一梯隊，處于優化提升階段。

2.技術市場發展概況。2021年，長三角地區技術交易勢頭迅猛。長三角一體化戰略驅動三省一市深度合作與成果轉化持續升溫，巨大的市場潛能持續釋放，輸出與吸納技術合同成交額總和分別為8795.1億元和8251.7億元，同比分別增長53.4%和45.1%，分別占全國的25.6%和22.1%。三省一市創新產出與創新需求表現突出，輸出與吸納技術合同成交額均躍進全國前十，其中，江蘇省保持長三角地區技術交易雙向第一。

（二）長三角城市群技術要素市場化配置改革的政策實踐

1.組建科研“大兵團”，實施關鍵技術聯合攻關。長三角之江實驗室強調大兵團配合，探索試行科研團隊矩陣化管理模式，根據項目需要靈活進行人員組合，實驗室規模超過百人的創新團隊已達15個。建立科技計劃項目信息一體化發布和科技成果共享機制，打造統一的科技項目管理平臺，建立全球專家資源庫。組織實施G60科創走廊重大科技項目，促進央地聯動和科技資源跨區流動，協同攻關重大裝備、關鍵環節，吸引和培養關鍵人才，共同推進關鍵核心技術產品國際化，提升產業核心競爭力。

2.打造孵化熟化載體，促進產業鏈創新鏈深度融合。為促進“兩鏈”深度融合，杭州采取“先創建、后認定”方式支持“打造全國科技成果概念驗證之都”；上海創新提出打造成果概念驗證中心和虛擬標桿孵化器，并鼓勵有條件的標桿孵化器建設用于工藝驗證、工程熟化的中試基地；合肥結合本地優勢，圍繞新材料產業積極打造中試基地，獲得備案后，統一命名“合肥市+技術方向+科技成果轉化中試基地（平臺）”并授牌。

3.開發全周期金融服務，建立城市群基金項目。長三角科創金融改革實驗區鼓勵通過業務聯動與產品組合，向科創型企業提供“天使投資、創業投資+信貸服務創新+科創擔保增信+知識產權和科技保險服務+上市發債融資”等全鏈條、全周期金融服務。長三角產業基金（一期）以72億元的基金規模，成功撬動了10倍以上、超800億元的社會資本參與投資，培育出121家國家級專精特新“小巨人”企業，覆蓋第三代半導體、基金測序、創新醫藥、信息安全可信等十多個前沿領域。

4.賦予科技人才自主權，大力培育技術經紀人。在長三角城市群，為給科研人員“減負松綁”，激發科研人員創新創造熱情，上海正探索實施頂尖科學家全權負責制，浙江賦予揭榜掛帥項目人才充分自主決定權；為更好地服務科技創新，上海科學技術交流中心聯合有關機構建立多個教學和實訓基地，通過職業教育、繼續教育等多種模式，培養出上萬名技術經紀人，為企業創新專業“護跑”。

5.建立科創資源協同共享機制，打造長三角科技生態體系。加快建設和優化“G60科創云”等一批科技資源共享服務平臺，通過政府引導與市場運營雙輪驅動，推動重大科研基礎設施、大型科研儀器、科技文獻和數據等資源開放共享。加強產學研聯動，推動跨區域合作共建聯合實驗室、技術中心。鼓勵國內外知名科研機構、高等院校、科學家和科研團隊設立研發基地。在基礎研究、關鍵共性技術研發與創新成果轉化領域，積極探索建立投資多元化、運行市場化的新型研發機構。

三、珠三角城市群技術要素市場化配置改革經驗借鑒

（一）珠三角城市群技術市場發展概況

1.區域發展概況。珠三角城市群包括廣東省廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶以及中國香港和中國澳門兩個特別行政區，國土面積5.62萬平方公里。2021年，常住人口規模0.79億，地區生產總值10.06萬億元，較上年增長率7.84%，第三產業產值占比為57.57%，人均GDP為12.73萬元，人均社會消費品零售總額為4.38萬元，科技支出占財政支出的比重為6.86%，在19個國家級城市群中位于第一梯隊，處于優化提升階段。

2.技術市場發展概況。2021年，珠三角技術承接特色明顯，珠三角9個市和2個地區技術吸納明顯高于技術輸出，輸出與吸納技術合同成交額分別為4123.3億元和5460.5億元，同比分別增長25.8%和24.1%，分別占全國的11.1%和14.7%。深圳、廣州強力引領大灣區發展，引進技術的二次開發和集成創新成為特色，吸納技術合同成交額占珠三角的比例超過70%，香港、澳門吸納內地技術合同成交額達283.2億元，同比增長18.9%。

（二）珠三角城市群技術要素市場化配置改革的政策實踐

1.“大科學計劃”集聚創新資源與前沿技術。珠三角城市群積極組織實施國際大科學計劃和大科學工程，實行“大科學計劃”全鏈條綜合管理機制，面向全球整合資源，進行跨學科、跨領域超前研究。高水平打造一批創客空間、孵化器和科研創新載體，構建全鏈條服務生態。高標準建設澳門大學、澳門科技大學等院校的產學研示范基地，構建技術創新與轉化中心，推動粵港澳大灣區建設國際科技創新中心。

2.創新科技創新金融產品服務。珠三角地區依托深圳證券交易所，以知識產權或其衍生債權作為基礎資產發行證券，發布全國首個知識產權證券化產品，推出可推廣復制的小額貸款模式、融資租賃模式和應收賬款模式。截至2022年10月，累計發行知識產權證券化產品65支，融資約160億元。

3.推進職務科技成果賦權改革。珠三角城市群“雙核”之一深圳為加快科技成果轉化，在全市37家科研院所、醫療單位和國有企業，探索“先確權后轉化”“先評估后買斷”“先授權轉化再確權”等賦權方式，截至2022年底，累計職務科技成果分割確權超過200件，金額超過6000萬元。

4.深化區域交流合作，加速要素跨區域流動。橫琴粵澳深度合作，依托產業布局創新平臺，大力發展集成電路、電子元器件、新材料、新能源、大數據、人工智能、物聯網、生物醫藥產業。加快構建特色芯片設計、測試和檢測的微電子產業鏈。建設人工智能協同創新生態，打造互聯網協議第六版（IPv6）應用示范項目、第五代移動通信（5G）應用示范項目和下一代互聯網產業集群。優化粵澳合作中醫藥科技產業園發展路徑，以國家中醫藥服務出口基地為載體，發展中醫藥服務貿易，建立具有自主知識產權和中國特色的醫藥創新研發與轉化平臺。推動在合作區創新創業就業的澳門青年同步享受粵澳兩地的扶持政策。這些支持舉措有力支撐澳門—珠海極點對粵港澳大灣區的創新引領作用，輻射帶動珠江西岸地區加快發展。

四、成渝城市群技術要素市場化配置改革經驗借鑒

（一）成渝城市群技術市場發展概況

1.區域發展概況。成渝城市群以成都、重慶為中心，包括重慶的渝中區、江北區、沙坪壩區、九龍坡區、南岸區、渝北區、巴南區、大渡口區、北碚區、萬州區、黔江區、涪陵區、綦江區、大足區、長壽區、江津區、合川區、永川區、南川區、潼南區、銅梁區、榮昌區、璧山區、梁平區、豐都縣、墊江縣、忠縣等27個區（縣）以及開州區、云陽縣的部分地區，四川省的成都、自貢、瀘州、德陽、綿陽、遂寧、內江、樂山、南充、眉山、宜賓、廣安、達州、雅安、資陽，國土面積18.50萬平方公里。2021年，常住人口規模1.03億，地區生產總值7.60萬億元，較上年增長率8.42%，第三產業產值占比為53.35%，人均GDP為7.38萬元，人均社會消費品零售總額為3.48萬元，科技支出占財政支出的比重為2.84%，在19個國家級城市群中位于第一梯隊，處于優化提升階段。

2.技術市場發展概況。成渝城市群發展目標之一，是建設具有全國影響力的科技創新中心。對比粵港澳、長三角和京津冀三大城市群，成渝地區的經濟總量占比、科技研發人員及高新技術企業數量、研發經費投入強度及利潤率、科技創新能力及對經濟增長的帶動程度等都還存在差距，但是近年來成渝地區趕超力度不斷加大，科技創新資源和水平明顯增長。2021年，成渝地區技術吸納承接量大幅增長，技術吸納高于技術輸出，輸出與吸納技術合同成交額分別為1573.2億元和1781.8億元，同比分別增長15.47%和61.76%，分別占全國的4.22%和4.78%。

（二）成渝城市群技術要素市場化配置改革的政策實踐

1.構建“政府+市場”雙輪驅動創新機制。2020年，成渝兩地簽署《進一步深化川渝科技創新合作 增強協同創新發展能力 共建具有全國影響力的科技創新中心框架協議》，2021年兩地科技局簽訂《加強雙核創新聯動推進共建具有全國影響力的科技創新中心合作協議》。一系列政策出臺有力推動形成了區域科技創新平臺共建、資源共享、成果共享的發展局面，為加快建設成渝地區成為具有全國影響力的科技創新中心打下了堅實的基礎。為協同推進科技資源能力建設，成渝兩地深入實施科技創新驅動發展戰略，重慶西部科學城自建立以來，快速布局戰略科技力量，金鳳實驗室累計引進建設新型研發機構22個、科技創新基地137個，貫徹落實成渝科技創新合作計劃，實施技術聯合攻關，共同突破核心技術項目115項。聚焦數字經濟，四川天府新區與重慶兩江新區數字經濟聯盟企業四川鯤鵬與歐拉生態創新中心聯合構建了基于世界一流算力技術的數字經濟產業生態，華為投入了1400余臺設備，成功打造了自主可控的數字技術生態體系，是成渝兩地企業科技創新的成果典范。

2.建立“科學研究+中試研發+科企孵化”孵化熟化新模式。成渝雙城經濟圈正加快布局中小試基地、概念驗證中心等新型載體，加速挖掘釋放基礎研究成果價值。為推動更多科技成果從“實驗室”走向“生產線”，成都計劃在未來5年投資50億元，啟動實施“中試跨越行動計劃”，貫通轄內的國家重點實驗室、高水平研究型大學、一流科研機構和科技領軍企業等優勢力量，建設“突破型”和“培育型”兩類具有全國影響力的中試基地。雙流區與西南交大共建四川省跨高校院所新型中試研發平臺，對項目進行早期孵化和中試研發，篩選有市場前景的項目進行產品化開發，以技術入股和吸引產業投資方式組建創業公司進入市場。截至2022年底，中試基地共孵化項目7個，其中3個項目成功轉化并實現銷售收入3500萬元。

3.打造“金融+科技+服務”全方位“雨林型”科創生態。成渝地區雙城經濟圈建設主陣地四川，積極打造“天府科創貸”為品牌的系列信貸產品，針對科技企業全生命周期優化豐富產品架構，并成立“金融顧問+科技金融專員+科技金融服務站+科技信貸員”的專業人才隊伍。成都高新區探索“揭榜掛帥”機制，明確有平臺、有團隊、有公司、有孵化、有投入、有回饋、有產出、有集群“八有”評價標準，建立由“風投+技術+財務”構成的市場化評價體系，鼓勵國內外頂尖科技創新團隊開展關鍵核心技術攻關，截至2022年底，已有兩批共11個團隊成功揭榜，其中微電子先進封測、功率半導體、電磁環境適應三個團隊累計融資近億元。

4.開展職務科技成果轉化前非資產化管理試點。為充分調動科研人員轉化研發成果的積極性，成渝地區雙城經濟圈主陣地成都支持高校院所探索設立科研成果轉化利益攸關捆綁機制，明確職務科技成果轉化收益1/3歸發明人，1/3歸投資者，1/3歸轉化人。西南交通大學在全國率先開展“職務科技成果權屬混合所有制”改革，試點校內職務科技成果不再納入國有無形資產管理清單，相關改革推動《科技進步法》修訂寫入“國家實行以增加知識價值為導向的分配政策，推進知識產權歸屬和權益分配機制改革，探索賦予科學技術人員職務科技成果所有權或者長期使用權制度。”

5.打造“總部+基地”“研發+基地”模式，促進區域科技融合發展。中央支持成渝共建“一帶一路”科技創新合作區和國際科技轉移中心，成渝地區雙城經濟圈以“總部+基地”“研發+基地”模式強化區域產業協作，以共同建設重點實驗室、西部科學城，共同推進創新資源共享、高端人才引進，共同開展關鍵核心技術攻關等“十個共同”為抓手，推動川渝協同創新全面提速。重慶西部科學城，致力于打造“中國硅谷”，以“一帶一路”創新共同體建設為載體，承接全球科技要素研發中心，與各國共建聯合科研平臺和技術轉移平臺，共建聯合經貿合作區和科技園區，共建國際科技聯盟與國際科技組織等合作平臺和科技交流機制，同時引導創新主體積極參與“一帶一路”創新之路建設。

五、啟示

京津冀、長三角、珠三角和成渝等成熟城市群推進技術要素市場化配置的政策實踐，為推動處于培育發展階段的中西部地區城市群開展技術要素市場化配置改革提供重要經驗借鑒。

（一）聚焦城市群重點產業鏈“解鎖”，推動科創資源集聚

一是緊密圍繞城市群傳統優勢產業，充分利用城市群所擁有的“大院、大所、大企、大校”等豐富的科創資源，聯合開展重大技術突破和顛覆性技術探索，在戰略必爭領域和重點產業鏈急需“解鎖”的關鍵環節，推進有組織的攻關研究。二是樹立“不求所有、但求所用”的人才共享理念，建立聯合攻關人才特殊調配機制，在城市群、全省乃至全國范圍內跨部門、跨地區、跨行業、跨體制調集人才，集中協同攻關，對于“離崗”攻關人員，在業績考核、職稱聘用、績效獎勵等給予全面保障。三是圍繞城市群重點領域，主動加強與京津冀、長三角、珠三角、成渝等城市群合作交流，精準對接優質科創資源，促進高科技項目和高端人才在中西部地區的城市群集聚。

（二）圍繞城市群千億級產業集群，打造孵化熟化新型載體

一是依托群內高校院所、國家實驗室等（下轉第15頁）（上接第12頁）高能級平臺，結合城市群重點產業、未來產業布局，重點圍繞群內千億級產業集群，打造概念驗證中心、中小試基地，突出“淬煉”“催化”的時效性和成功率，推動產業集聚區集聚崛起。二是支持在京津冀、長三角、珠三角、成渝等城市群，建立“離岸”“飛地”研發中心、前端孵化基地，推動優秀孵化服務機構和孵化成果在中西部地區的城市群落地。三是打通城市群協同聯動孵化圈，加快形成“實驗室+中試機構+孵化器”科技成果轉移轉化全鏈條機制，吸引更多優質科技項目資源向中西部地區城市群轉移。

（三）開發城市群專屬信貸產品，提升金融服務效能

一是圍繞城市群重大戰略和發展需求，構建貫穿科技成果轉化全鏈條的融資渠道，促進科技、產業、金融的良性循環、融合發展，形成互利共享的區域協同科創金融生態。二是鼓勵城市群金融機構與“專精特新”“小巨人”制造業單項冠軍等示范企業及主管部門建立信息精準對接機制，高效開發專屬金融產品，促進技術轉移轉化。三是建立城市群企業知識產權投融資項目數據庫，鼓勵金融機構采用知識產權、特許經營權、預期收益、政府采購訂單等質押融資方式，構建“表內+表外”“商行+投行”“債權+股權”“融資+融智”綜合金融服務體系，促進金融資源與科技資源有效對接。

（四）深化體制機制改革，激發科研人員創新活力

一是明確職務科技成果歸屬權，完善科技成果轉化激勵機制，鼓勵城市群內高校院所探索“技術入股+現金入股”等多種形式參與科技成果轉化收益分配。二是完善城市群科技成果評估體系，收集整理科技成果轉化歷史數據，充分利用大數據技術，對科技成果價值評估實施精準分類、分層指導，建立科技成果轉化公開案例庫，為科技成果轉化科學評估和定價提供有效參考。三是建立科研經費“負面清單”，賦予領銜科技專家、領軍人才、科研團隊充分自主決定權，包括技術路線決策權、經費支配權、資源調動權。四是提高科研項目管理數智化水平，提供智能化經費審核、便捷化經費支取、多樣化經費使用記錄呈現等多種服務，減輕科研人員非學術的“事務性負擔”，使其專注科研、聚焦主業。五是支持城市群內有條件的高校開設技術轉移方向學歷教育，鼓勵理工科碩博研究生攻讀知識產權法律學位，重點培育具有專業技術背景、法律思維、國際視野、戰略意識的高層次技術轉移人才，為高質量開展科技成果轉移轉化咨詢服務積蓄力量。

[基金項目：山西省哲學社會科學規劃一般課題“山西中部城市群協同創新發展研究”（2023YY020）；山西省科技戰略研究專項一般項目“推進山西中部城市群技術要素市場化配置改革研究”（202204031401168）]

參考文獻：

[1] 魯立文，范文博.技術要素市場化配置綜合改革理論體系研究及對成都的政策建議[J].決策咨詢，2022（04）：8-11.

（作者單位：山西省社會科學院lt;山西省人民政府發展研究中心gt;經濟研究所 山西太原 030032）

［作者簡介：鄭玥，山西省社會科學院（山西省人民政府發展研究中心）經濟研究所助理研究員，主要研究方向為金融、區域經濟。］

（責編：賈偉）