歐盟《數字市場法案》對我國數字經濟立法的啟示和借鑒

摘 要：隨著數字市場經濟的逐步發展，數字市場中的沖突和矛盾也日益增加。為了發動數字經濟新引擎，增強國家數字化軟實力，各國都積極參與到數字市場經濟的法律法規建設中。其中，歐盟的數字市場法律法規相對完善，已經形成一套較為完善的配套體系，而我國仍存在數字市場立法缺失的問題。文章在梳理歐盟《數字市場法》發展歷程的基礎上，著重闡述其主要適用制度的源流和價值，并且根據我國的國情，為我國數字市場法的立法和完善提出建議。

關鍵詞：歐盟 數字經濟 市場法案 “守門人” 中國版數字市場法

中圖分類號：D922.29

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）03-035-02

如今，我國尚未制定適合國情發展的數字市場法，存在中央立法缺失和地方性法規政策自身固有局限性的雙重問題。

一、當前我國數字經濟立法中存在的問題

從中央立法層面看，我國至今沒有制定數字市場法案，存在立法空白地帶，目前在此領域僅提出《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》與《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》。此領域的最新進展是2023年4月15日，在浙江杭州主題為“新興領域法學知識體系構建”的學術研討會上發布《中華人民共和國數字經濟促進法（專家建議稿）》。該建議稿雖然具有基本的市場經濟法案框架，但缺乏配套的啟動程序、執行程序和監督體系，政策缺乏精準性和可利用性，對完善中央立法作用較弱。

從地方性政策法規自身局限層面來看，席月民2022年的《我國需要制定統一的lt;數字經濟促進法gt;》列出了貴州省、天津市、深圳經濟特區等20個促進地方數字經濟發展的條例，文章表明“上述地方立法雖然普遍重視運用法律調控手段，對引導和保障當地數字經濟發展意義重大，但難以克服自身承載能力有限的固有局限”[1]。由此可見，我國數字經濟市場的法規政策存在以下局限：重視本地特色數字經濟的發展卻忽視了國際局勢變化的視野局限；地方立法容易受到本地政府和企業的干擾、更忽略其他主體相關利益的局限；專業人員配置不合理與立法經驗不足的經驗局限；地方有時易陷入本地企業保護的競爭局限，可能出現排他性的地方保護政策，形成不利于整個數字經濟市場競爭的局面。

鑒于此，一方面借鑒歐盟訂立的較為先進的數字市場法律法規，進一步推動我國數字市場法的制定，再完善詳盡的內容細則；另一方面通過關注國際局勢、合理配置專業立法人員、積累立法經驗等手段，避免過度制定地方性保護政策、避免形成司法下當事人訴訟能力的實質不對等的極端局面。

二、歐盟《數字市場法案》的源流和價值

（一）歐盟《數字市場法》的發展源流

從數字市場法案法規和條例制定的嬗變來看，歐盟主要出臺了10余部保護數據安全的法案法規和條例，主要包括1981年的《個人數據保護公約》、2018年的《非個人數據自由流動條例》、2019年的《網絡安全法案》、2020年的《歐洲數據戰略》、2022年的《數據治理法案》《數據服務法》《數據市場法》等幾部。

（二）歐盟《數字市場法》提供適用制度的借鑒價值

歐盟在《數字市場法》中提出全新的制度：守門人制度。從傳播學的角度來看，美國心理學家庫爾特·盧因在1947年首次在他的著作《群里生活渠道》中提出“守門人”（也叫“把關人”）理論。從Rory Van Loo最早將平臺稱為“新守門人”，以描述行政機構如何令平臺“履行公共監管機構的職責”開始，Eli Pariser在媒體層面強調了平臺作為“守門人”對新聞和信息編輯控制，而取代傳統媒體的“舊守門人”角色。不止于信息的獲取和提供，平臺作為“守門人”的權力更多集中在如數據等關鍵資源的控制上。[2]由此可見，“守門人”這一概念在不同領域都得到了應用。

歐盟從1981年就推出《個人數據自動化處理中的個人保護公約》，經過一系列立法嬗變，最終2022年11月1日正式生效的《數字市場法》中系統地提出了“守門人”制度。“守門人”制度的提出準確地對這些大型網絡平臺進行了量化認定，規制了其“權力”，限制了大型企業在數字市場中所占支配地位的權力，防止了權力濫用和商業壟斷，預防了數字市場秩序被破壞，旨在切實保護商業用戶和終端用戶的數據隱私。

事前推定“守門人”身份有三條標準：在歐盟市場內，企業平臺的前3年營業額不低于75億歐元，亦或企業平臺市值估值不低于750億歐元；月度活躍用戶數量不得少于4500萬人；企業平臺必須給3個歐盟成員國提供核心平臺服務。另外，圍繞核心服務平臺這一基點，“守門人”的義務如下：嚴禁以任何非法形式使用消費者在已授權第三方服務的個人數據，消費者享有個人數據保護的知情權；允許消費者在已授權第三方在線渠道自由購買其他產品，禁止被強制消費；允許已授權第三方應用程序入駐其平臺，為消費者提供商業服務；已授權第三方商業用戶對“守門人”有各類投訴權；“守門人”需向已授權第三方服務商和平臺出版商提供免費的廣告信息，禁止額外收費；“守門人”可采取正當措施保護自己操作系統、硬件和軟件的完整性，但禁止自我優待行為等。

“對于‘守門人’制度而言，不僅對大型平臺的壟斷行為進行規制，同時守門人制度本身通過結構特征確定受規制主體，跨越相關市場，根據數字經濟整體領域的市場力量確定規制對象，具有數字生態系統的視角。‘守門人’制度對于大型平臺以相對確定的指標評估平臺的跨市場地位，并以事中監管、事后處罰并重結合的方式對數字平臺所特有的壟斷行為進行規制”[3]。由此，“守門人”制度在數字經濟領域中全新登場，對中國數字經濟的立法機制有著借鑒價值，它的發展更深層次地量化了識別互聯網中“守門人”的推定指標，增強了禁止數據壟斷的量化處罰力度，開啟了歐盟成員國對各大型網絡平臺身份識別、管控監督、合規處罰的“自動化”模式，形成了數字經濟市場健康發展的生態體系。

三、中國數字市場立法現狀和短板

（一）立法現狀

我國分別出臺了2017年的《網絡安全法》、2018年的《電子商務法》、2021年的《數據安全法》和2021年的《個人信息保護法》，但尚未制定《數字市場法》，存在數字市場領域中立法缺失的問題。

我國2021年6月10日通過了《中華人民共和國數據安全法》，2021年8月20日通過了《中華人民共和國個人信息保護法》，這和歐盟從微觀到宏觀立法的發展角度正好相反。我國新出臺的兩部法案分別從保護國家數據安全和個人信息安全層面著手，從宏觀到微觀持續演進，遵循我國數字市場發展的階段性國情，保障我國數字經濟安全發展。另外，2021年10月29日，國家市場監督管理總局為《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》和《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》發布公告，向社會征求意見，這兩部指南被稱為“中國版數字市場法”。

《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》保障各方合法權益，落實平臺主體責任，共制定了三十五條條款，涵蓋對互聯網領域的一條算法規則、一條風險防控措施、二十九條應當和四條不得違反的條款。《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》旨在科學有效地加強對互聯網平臺的監管，保護消費者權益，保證數字市場有序運轉，促進數字經濟健康良性發展。同時，平臺也被分為三大級別：超級平臺、大型平臺、中小平臺。

（二）短板

由于立法方面的不足，我國數字市場中缺少適用的法律、配套的核心機制來量化規制大型平臺的不法壟斷行為，導致其濫用其市場力量，為了攫取利潤，損害商業用戶和終端用戶的根本利益，擾亂了數字經濟市場秩序，嚴重影響了在線平臺生態系統的可持續發展，造成了嚴重的立法危機，給數字市場帶來了大規模的經濟損失，打擊了各方在數字市場中有法可依的發展信心，降低了我國數字經濟在全球的影響力，使我國在數字經濟競爭中處于劣勢地位。

四、歐盟《數字市場法》帶來的啟示和借鑒

數字經濟是我國經濟穩健發展的驅動器，發展數字經濟勢不可擋。歐盟的《數字市場法》在立法總則和細則方面為全球數字經濟發展做出了卓越貢獻，我國可研判借鑒。

（一）研判借鑒中國《個人信息保護法》中改良版的“守門人制度”到“中國版數字市場法案”中，培育并構建數字市場法的“守門人”體系

通過中國龐大的數字市場應用場景，針對數字核心平臺服務所存在問題，制定出適用中國數字經濟市場發展階段的“守門人”體系。另外，我國還需豐富“守門人”體系下的各種規則和內容。例如，為了實現對守門人身份審查的有效性，不僅審查身份，還應提供相關數字行業中具有競爭性趨勢的重要信息、監管報告形式、針對互操作性的技術安排、審核程序等。鑒于守門人制度是歐盟《數字市場法》中的全新提法，我國不可完全照搬，但可借鑒其中平臺的分類分級模式、總則下細則的執行程序方式、先進的數字市場管理機制、執行機關的架構和運作方式。

（二）建立完善的數據分類分級制度與其保護制度

歐盟《數字市場法》通過分類分級識別“守門人”身份。“我國《數據安全法》第21條規定的數據分類分級保護制度尚存在法律定位模糊與實施規則不清的問題，在一定程度上阻礙了數據要素的市場化配置。《數據安全法》第21條雖然建立了數據分級制度，但是目前僅為原則性規定，尚未構建數據分類的具體規則和操作標準”[4]。同樣，我國推出的《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》依據網絡平臺實際發展情況，借鑒歐盟對大型網絡平臺分類分級定性和定量的推定方式，但對中小型網絡平臺的分類分級尚未界定，存在分類分級界限模糊的問題。我國需要對大中小型網絡平臺建立數據分類分級制度和數據保護制度，定期評估數據風險，統籌總則，持續完善細則，為數字市場中各大型網絡平臺的分類分級提供法律依據，促進建立完善的數據分級分類制度與保護制度。

（三）我國應結合“事前推定”“事中監管”和“事后審查”的三合一模式，探索出一條適合我國數字市場平臺生態系統發展的中國式新模式

事前推定不僅要啟動調查程序，依據規模、成員國數量、營業額、收入及市值等因素判定，還需考量企業核心平臺服務的重要性、整體活動規模和其他核心要素，防止做出錯誤判斷。事中監管要著重發揮監管機關對大型網絡平臺在核心服務和關鍵環節上監管的職能。事后審查機制需要制定具體地專項審查的周期限制，做出審查工作的客觀評價，追究違法主體的責任；重視審查工作的及時性、準確性和效率，著重建立穩定性強的事后審查機制。“在未來的事中事后監管工作中，不斷完善相關數據庫的信息建設，使信用監管制、企業經營告知承諾制、年報公示制等制度的運行更加常態化、規范化，確保信用評級制度的科學性和公平性，讓誠信企業一路綠燈、失信企業處處受限”[5]。由此可見，通過借鑒歐盟《數字市場法》模式和國內學者的研究思考，有助于在我國事中事后監管中建立一系列穩定的制度，輔助“事前推定”“事中監管”和“事后審查”三合一模式的運行，創新中國式數字經濟管理新模式，達到事前識別和預防、事中嚴格審查和事后真實監督的實踐效果，而非走形式主義。

［基金項目：黑龍江省經濟社會發展重點研究課題外語學科專項（WY2021018-B）。］

參考文獻：

[1] 席月民.我國需要制定統一的《數字經濟促進法》[J].法學雜志，2022（05）：34-48.

[2] See Lawrence Collins （with Imperialist Editors）， Dicey， Morris and Collins on the Conflict of Laws[M]，14thed，Sweet amp; Maxwell，2006，p.39.

[3] 方興東，鐘祥銘，張權.“守門人”的守門人：網絡空間全球治理范式轉變[J].湖南師范大學社會科學學報，2023（01）：49-60.

[4] 渠瀅.我國政府監管轉型中監管效能提升的路徑探析[J].行政法學研究，2018（06）：32-42.

[5] 陳兵，郭光坤.數據分類分級制度的定位與定則——以《數據安全法》為中心的展開[J].中國特色社會主義研究，2022（03）：50-60.

（作者單位：牡丹江師范學院應用英語學院 黑龍江牡丹江 157011）

［作者簡介：趙婷（1993—），女，山西大同人，碩士研究生，研究方向：涉外法商英語。］（責編：趙毅）