強化地方專項債券資金績效管理探析

摘要：地方政府專項債券作為積極財政政策發力的重要工具，在支持重大項目建設、補短板、保民生等方面發揮著日益重要的作用。但專項債券在我國總體上仍屬于新生事物，為提高專項債券資金使用效益，防范地方政府債務風險，促使專項債券資金的使用效果符合預期，對其開展績效評價工作是十分必要的。基于此，文章分析了地方專項債券資金績效管理存在的主要缺陷，并提出了優化改進措施。

關鍵詞：地方政府專項債券績效管理問題改進措施

中圖分類號：F810.7 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）03-049-02

一、引言

按照“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，2015年新預算法賦予省一級地方政府依法適度舉債權限。專項債券作為地方政府重要的財政工具，是地方政府基礎設施建設投資的重要資金來源，為重大項目順利開展提供了財力保障。地方政府專項債券應投向有一定收益的公益性項目，要求融資需求與項目收益能夠實現平衡，廣泛應用在交通、社會事業、產業園區及保障性安居工程等領域。然而隨著債券發行規模的擴大，債券資金管理問題逐漸顯現。為進一步加強地方政府專項債券管理，2021年財政部發布《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號），圍繞專項債券資金的績效評估、目標管理、運行監控等內容做出具體規定[1]。如何更加高效地使用專項債券資金，使專項資金發揮惠民生、擴內需、補短板的重要作用，成為地方政府當下和今后面臨的重大任務。

二、地方專項債券資金績效管理存在的主要缺陷分析

（一）專項資金項目相關環節績效目標未達到影響整體績效

規范的地方政府舉債融資機制要求，經國務院批準后省級政府方可適度舉債，市縣政府確需舉借債務的由省政府代為舉借，逐級轉貸。由此造成省級政府成為專項債券的發行主體，市縣級政府成為項目實際管理和資金使用主體。由于專項債券的發行主體和使用主體不一致，省級主管部門的工作重心集中于專項資金的申報、評審、分配上，將績效管理視為常規工作，一旦其中任意一個環節出現問題，勢必會對債券資金使用效率造成影響。例如債券項目前期準備不充分導致未能通過無法實現目標要求，或者項目進入實施階段出現了落地難，出現“資金等項目”問題，或者是項目運營期間缺乏對市場動態的調研論證，致使項目虧損乃至引發債務風險。

（二）事先績效評估不充分

地方政府專項債券本著“資金跟著項目走”的原則，圍繞項目建設運營將項目預期收益與債券償還風險具體掛鉤，因此，對項目的事前績效評估尤為重要。但為加快專項債券發行使用進度，在一定程度上出現事前績效評估不充分，項目前期謀劃儲備不足，項目成熟度不夠的情況。比如，對項目立項、用地、規劃、環評等前期工作進度研判出現偏差，項目規劃過于簡單，對項目投入經濟性、未來產生的收益和風險評估深度不足，實際項目建設資金需求與發債規模不匹配等問題。

（三）績效評價信息化程度不高

信息時代背景下，各地方政府開始推廣應用信息管理系統。但是針對專項債券績效管理信息化建設仍然滯后。各部門都是通過自主招標采購的方式選擇信息化軟件，造成績效信息收集困難的局面。加之部分地方政府在進行項目信息披露時未分清主次，導致項目關鍵信息缺失，影響債券整體績效[2]。

（四）績效評價所需信息在不同部門中的共享程度不足

地方專項債券資金績效管理工作需要發債主體與各級部門相互配合，基層項目從申報到發行再到實施需要經過縣、市、省多個層級的過濾審核。不同行業的主管部門需要充分收集相關信息以開展績效評價工作，而部門之間共享理念不足、共享標準不同、信息安全風險等問題的存在直接阻礙了專項債券資金績效管理工作的優化與開展。

（五）債券“發、管、用”及績效全過程評價不到位

專項債券從發行到管理，再到資金使用，涉及多方利益主體，績效評價能夠幫助地方政府快速發現項目存在風險并及時采取調整措施進行規避。但就現實情況來看，由于專項債券項目周期相對較長，其量化標準與監控難度均要遠高于一般項目，地方政府往往不能夠對專項債券資金的使用效果做出及時的、合理的評價，種種因素制約著績效管理工作的開展。

三、地方政府債券資金績效管理的相關改進措施

（一）重視相關環節的績效目標完成以促進整體目標實現

對于地方政府而言，績效目標應充分反映專項債券資金在限定期限內達成的產出和效果，是績效管理的基礎和起點。在績效目標的編制上要盡可能做到科學合理，從根本上保證項目順利開展。

一是強化事前績效評估。財政部門要依照《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》規定，要求項目建設主管部門將事前績效評估作為項目進入專項債券項目庫的必備條件。區別于一般性項目的事前績效評估，重點判斷項目類型是否屬于專項債券支持的范圍，專項債券在國家層面既有明確的適用領域和基本要求，也有清晰的禁止性清單，只有符合這些基本條件的項目才允許發行專項債券。重點分析融資結構與來源是否可行，只有具有合理的融資結構、可靠的資金來源、足額的資金保障，才能確保項目的成功，專項債券資金不應作為項目的唯一來源。

二是做好項目預測規劃。專項債券項目最大的特點就是能夠實現項目預期收益與融資的自平衡，這是專項債券項目運作的基本邏輯。因此對于項目主體而言，對項目未來產生的收益和風險進行客觀評估，合理預測運營收益，科學編制項目平衡方案十分重要。要對項目收入、成本進行準確預測，分析項目預期收益與專項債券規模之間的匹配程度。評估償債風險是否可控，償債計劃安排是否明確，項目全生命周期內的各類風險是否做到全面識別，是否以扣除風險因素后的實際償債能力作為融資收益平衡的測算依據，有沒有相應的風險應對措施。

三是合理設置績效目標。績效目標在專項債券資金績效管理中處于核心地位，原則上績效目標一旦設置不得隨意更改。地方政府應與各級主管部門等聯合起來，將績效目標設置作為專項債券資金安排的前置條件，全面梳理項目的關鍵指標，科學分析評估項目的預期產出，以及經濟效益、社會效益、生態效益等，可增加設置項目進度指標，特別要關注發債主體的償債能力、專項債券的多項風險因素，從而提升專項債券項目策劃精準度，促進整體目標實現。

（二）建立完善的專項債券資金績效評價機制

各級財政部門作為所屬地區專項債券資金的管理責任主體，需建立科學合理的績效評價機制，從而將績效管理的價值充分發揮。

一是明確資金績效評價內容及方法。當前社會經濟形勢下，地方專項債券規模仍然呈現持續增長的態勢，地方政府需要落實專項債券資金全過程績效管理。從評價內容上看，債券發行前評估項目是否合理、融資渠道是否合規、實施方案是否可行等，資金使用過程中主要關注使用進度，與績效目標的差距、債務償還風控措施等，項目執行末期對債券發行的效益進行綜合評價。從評價方法上看，可根據項目實施的具體情況，在比較法、公眾評判法、最低成本法等多種方法中選擇一種及以上予以評價。

二是科學設定績效考核指標。地方專項債券的績效管理不同于一般項目，依照管理辦法，地方政府需綜合分析各要素，盡可能地使用量化績效指標，并合理配比指標權重，將績效考核與指標分配相結合，設置4個一級指標（決策、管理、產出、效益），17個二級指標。此外績效指標也要根據項目推進的實際情況進行動態調整，以推動地方專項債券資金績效評價工作有序開展。

三是引入第三方參與績效評價。出于財政支出公平和效率的現實需求，引入以會計師事務所為代表的第三方機構，是財政改革創新的重大舉措。其固有的獨立、客觀的特點有助于提升專項債券績效管理的科學性。鑒于當前市場環境下第三方機構的執業質量參差不齊，一方面地方政府應出臺相應管理規定以規范相應的工作流程，另一方面第三方機構自身要加強專項債券績效評價管理相關內容的培訓學習，旨在推進專項債券和績效管理一體化。[3]

（三）提升績效評價信息化水平

一是加強績效信息化投入。地方人民政府可以與相關財務軟件開發商深入合作，將專項資金績效管理以流程圖的方式記錄到軟件中，并將計劃、實施、評估及結果反饋等流程全面的網絡化和標準化，避免出現人為主觀意志的干擾。同時將財務專項資金績效管理平臺與其他系統端口整合，實現負債資本、債券等全生命周期的數字化管理，為績效評估提供必要的支持。

二是建立項目數據庫管理系統。專項債券資金要嚴格落實專款專用的要求，地方政府可在現有債務管理系統上設立分支，將所有使用專項債券資金的項目進行整合，構建專項債券項目數據庫，依照項目領域、地區、收益率等不同維度進行分類。要分行業、分類別、分項目掌握項目準備、建設、運營、資產管理、收入等相關情況，促進實現專項債券項目績效一體化管理。

三是落實專項債券穿透式檢測。專項債券從項目申報到組織發行，整個過程涉及主體涵蓋省、市縣財政部門、金融機構、第三方機構等，資金流向透明度相對較低。為切實提升績效管理信息化水平，地方政府應靈活運用區塊鏈技術，建立地方專項債券項目穿透式監測平臺，通過實時動態監管項目的建設和資金流通各環節，以“無形的手”確保償債風險始終處于可控水平。

（四）強化信息交流與共享，促進相關單位合理開展評價工作

一是建立專項債券工作聯動協調機制。以往專項債券工作大多由財政部門負責統籌，其余部門積極配合，而隨著“資金跟著項目走”觀念的逐漸深入，地方政府應牽頭成立債券管理領導小組，明確各成員單位及分工內容。在不同環節加強協調聯動，確保資金安全有效。債券項目在申報階段發改部門應加強審核把關；評審階段要與上級財政、發改部門積極對接，并依照要求督促債券發行主體完善評審資料；項目實施階段由財政、發改及行業主管部門共同指導項目建設單位做好項目推進與資產收入管理等工作；績效評價階段由財政部門設立績效指標框架，將績效考核結果與債券額度分配相掛鉤，實現績效管理提質增效。

二是加強各部門、項目單位之間的溝通。對因客觀原因（宏觀環境惡化、行業需求變動、利率政策變化等）造成的建設內容、債券資金使用等存在異議的，要及時向省級主管部門書面報告調整，不能僅從建設內容判定項目是否達標，還應綜合考慮項目績效目標完成情況，避免債券資金使用風險和浪費問題的發生。

（五）立足于項目全周期的監管與評價

地方政府應當強化對專項債券資金使用的全周期管理，以切實規避風險、提升債券資金的利用率。

一是強化債券資金管理各環節主體責任。從省財政到地方財政、地方發改、項目主管部門、建設單位、運營單位層層負擔起債券發行、限額下達、資金撥付、項目跟蹤、資金使用、基本建設、項目運營、收益償還等具體責任。從全周期的角度出發，堅持資金跟著項目走的原則，從項目立項開始到最后形成資產和償還債務各個環節，全流程監管地方專項債券資金的發行和使用，防止資金閑置、浪費，甚至被挪作他用。

二是進一步健全債券跟蹤監管機制。地方政府應當借助債務管理機制，采取穿透式監測的方式對專項債券項目進行監管，全面監測項目概況、預期收益與項目融資平衡等項目準備情況，重點監測項目運營招投標、建設資金分年度安排、建設進度、實物工作量等項目建設情況，重點關注項目運營涉及的財務收支核算等運營情況和專項收入繳庫、還本付息等收入情況，從而有效落實針對專項債券資金的全周期管理機制。

三是嚴肅查處債券資金使用違法違規行為。事后評價監督是績效管理的最后環節，地方政府要將監督納入專項債券發行和使用的全過程。財政部門要將專項債券發行使用進度和績效評價成果應用到債券限額分配上，制定激勵懲罰措施，對于債券資金使用效率較高的地區，應適當增加特別債券和轉移支付的規模。對管理不善甚至違法違規的地區，適當減少專項債券數量，追回違法資金[4]。

四、結語

國家經濟建設發展涵蓋多方面的內容，地方專項債券的發行為市政和產業園區、保障性住房、生態環保、鄉村振興、醫療衛生和民生工程等各類基礎設施項目的建設提供了不可或缺的財政保障，在國民經濟的跨周期調節中發揮了重要作用。由于地方專項債券起步較晚，資金在使用管理過程中或多或少存在一些問題，容易影響項目推進乃至地區經濟的發展。因此地方政府需結合專項債券發行、償還特點，堅持“舉債必問效、無效必問責”原則，進一步完善績效管理制度，增強績效意識，動態監控債券資金的管理、使用，并將績效評價結果合理運用到專項資金的分配上，發揮績效管理的約束和激勵作用，促進專項債券資金的合理配置。

參考文獻：

[1]李雪婷.地方政府鄉村振興專項債現狀與建議[J].現代金融導刊，2023（04）：39-43.

[2]林熠.地方政府專項債券管理及優化路徑[J].中國外資，2022（16）：130-132.

[3]付達杰，唐琳.包容與發展：職業教育賦能農民素養與技能提升研究[J].職教發展研究，2023（02）

[4]寧菁.加強地方政府新增專項債券監管的實踐與建議[J].財政監督，2022（14）：9-12.

（作者單位：秦皇島市撫寧區財政局河北秦皇島066000）

（責編：若佳）