內(nèi)部控制視角下高校預(yù)算績效評價體系研究*

陸正艷

江蘇信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇 無錫

一、高校預(yù)算績效評價的重要意義

1.提高資金使用效率

隨著高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，財政撥款的增長率逐年下降，資金出現(xiàn)一定缺口，高校需要建立完善的資金分配機(jī)制，不斷提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益最大化。

通過開展預(yù)算績效評價工作，可以幫助高校深入分析項(xiàng)目的成本、效益等信息，從而制定合理的資金使用方案。高校在制定發(fā)展規(guī)劃時，可以優(yōu)先選擇綜合效益較高的項(xiàng)目，避免出現(xiàn)重復(fù)投入、資金浪費(fèi)的現(xiàn)象。

另外，通過開展預(yù)算績效評價工作，可以幫助高校及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施存在的問題，并利用績效運(yùn)行監(jiān)控等手段，及時調(diào)整工作方案。對于效率低下、管理薄弱的項(xiàng)目，可以通過轉(zhuǎn)、并、撤等方式進(jìn)行優(yōu)化，從而提升高校項(xiàng)目管理水平，提高資金使用效率。

2.加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目庫管理

通過開展預(yù)算績效評價工作，高校可以對項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行客觀評價，進(jìn)一步確定項(xiàng)目的優(yōu)先級和實(shí)施必要性，有利于高校確定預(yù)算項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目排序。對于績效不佳的項(xiàng)目，可以降低項(xiàng)目的優(yōu)先級，或者撤銷項(xiàng)目，從而提高項(xiàng)目質(zhì)量，確保資金分配過程公開、公平、公正，有效降低風(fēng)險。

3.提高預(yù)算執(zhí)行率

高校開展預(yù)算績效評價工作，可以加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，對項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行動態(tài)管理，并按照時間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行資金支付，提高預(yù)算執(zhí)行率。

通過加強(qiáng)項(xiàng)目管理，提高預(yù)算執(zhí)行率，能夠減少違規(guī)行為。同時，通過信息公開等方式，高校的工作人員能夠深入了解項(xiàng)目實(shí)施情況，加大項(xiàng)目監(jiān)督力度，有利于提升項(xiàng)目管理水平。

4.提高項(xiàng)目的綜合效益

通過開展預(yù)算績效評價工作，高校可以對項(xiàng)目的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展情況、滿意度等進(jìn)行全面評價，有利于發(fā)掘能夠彰顯高校特色、符合高校發(fā)展趨勢、具有較好前景的項(xiàng)目，從而幫助高校加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃。

通過開展預(yù)算績效評價工作，高校可以選擇綜合效益較高的項(xiàng)目，提高資金使用效率，從而順利實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、高校預(yù)算績效評價存在的問題

部分高校在預(yù)算績效評價過程中還存在很多問題，嚴(yán)重影響了預(yù)算績效評價的有效性，不利于建立完善的預(yù)算績效評價體系。

1.重建設(shè)、輕規(guī)劃

部分高校在預(yù)算績效評價過程中，缺乏全局意識，存在重建設(shè)、輕規(guī)劃的情況。部分項(xiàng)目既沒有進(jìn)行事前論證，也沒有建立項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致資金使用不合理。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，購置的設(shè)備和軟件的使用率較低，沒有安排專人進(jìn)行管理和維護(hù)，造成人力、物力、財力浪費(fèi)，導(dǎo)致很多項(xiàng)目存在同質(zhì)化的現(xiàn)象。

部分高校的預(yù)算績效評價體系沒有結(jié)合戰(zhàn)略目標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算績效評價體系與實(shí)際情況不符，資金分配不合理，影響了各項(xiàng)工作順利開展。

由于預(yù)算績效評價體系不完善，績效目標(biāo)不明確，績效指標(biāo)不合理，部分高校在項(xiàng)目管理過程中缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，為了加快項(xiàng)目立項(xiàng)，會設(shè)置容易完成的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算績效評價流于形式。

2.重投入、輕執(zhí)行

在預(yù)算績效評價體系中，預(yù)算執(zhí)行是關(guān)鍵。高校一般會根據(jù)實(shí)際情況，制定科學(xué)合理的預(yù)算方案。在制定預(yù)算方案的過程中，項(xiàng)目預(yù)算審核是重點(diǎn)。由于受到各種因素的影響，部分高校在項(xiàng)目預(yù)算審核過程中存在很多問題，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率不高。

第一，由于預(yù)算方案不合理，影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，需要頻繁調(diào)整預(yù)算方案，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率不高。

第二，部分項(xiàng)目由于啟動時間較晚或資金到位時間較晚，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，預(yù)算執(zhí)行率較低，影響了項(xiàng)目順利實(shí)施。

第三，預(yù)算調(diào)整程序不完善，部分高校隨意調(diào)整預(yù)算方案，導(dǎo)致預(yù)算績效評價工作難以順利開展。

3.重形式、輕應(yīng)用

目前，大多數(shù)高校將預(yù)算績效評價體系按照責(zé)任部門進(jìn)行職責(zé)劃分，通常按照人員經(jīng)費(fèi)、教學(xué)經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)、人才培育經(jīng)費(fèi)、學(xué)生活動經(jīng)費(fèi)、公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)等方向進(jìn)行劃分，通過劃分歸口部門的方式，有利于提高預(yù)算績效評價質(zhì)量，避免出現(xiàn)互相推諉的情況。

但在實(shí)際工作過程中，很多項(xiàng)目只是明確了項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、中長期規(guī)劃、績效目標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)周期、項(xiàng)目預(yù)算等基本內(nèi)容，項(xiàng)目的預(yù)算績效評價方案不夠細(xì)化，導(dǎo)致預(yù)算績效評價缺乏科學(xué)依據(jù)。

另外，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與高校運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)存在交叉的情況，給會計核算帶來一定的困難，導(dǎo)致績效評價結(jié)果失真、績效評價結(jié)果應(yīng)用價值低等情況，影響了預(yù)算績效評價質(zhì)量。

4.重立項(xiàng)、輕監(jiān)督

監(jiān)督是預(yù)算績效評價體系構(gòu)建過程中的重點(diǎn)因素。大部分高校在預(yù)算績效評價過程中，通過內(nèi)部審計部門進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

但在實(shí)際工作過程中，項(xiàng)目一旦獲得立項(xiàng)，各項(xiàng)監(jiān)督責(zé)任難以得到落實(shí)，影響了預(yù)算績效評價的科學(xué)性和獨(dú)立性。部分涉及校企、校際合作的項(xiàng)目，內(nèi)部審計部門也難以進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，導(dǎo)致風(fēng)險防控存在漏洞，影響績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性。

三、內(nèi)部控制視角下高校預(yù)算績效評價體系構(gòu)建

高校在建立預(yù)算績效評價體系的過程中，需要以內(nèi)部控制為抓手，以預(yù)算管理為主線，將績效理念融入預(yù)算績效評價的全過程，覆蓋所有部門、所有崗位、所有資金和所有工作流程，加強(qiáng)事前績效評估、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用，加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，提高工作人員的綜合素質(zhì)，規(guī)范各項(xiàng)工作流程，提高工作效率，降低風(fēng)險。

1.預(yù)算績效評價體系構(gòu)建原則

（1）規(guī)范科學(xué)原則。高校需要落實(shí)相關(guān)政策文件和法律法規(guī)的要求，建立完善的預(yù)算績效評價流程，將預(yù)算績效評價流程與各部門的工作相結(jié)合，完善績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，推動高校預(yù)算績效評價向標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、規(guī)范化方向發(fā)展。

（2）公開透明原則。高校需要根據(jù)上級主管部門和財政部門的要求，及時公布績效信息和績效評價結(jié)果，主動接受內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，及時采納合理建議，不斷提高資金使用效率。

（3）剛性約束原則。高校應(yīng)該確保預(yù)算的約束力，強(qiáng)化責(zé)任意識，明確各部門的職責(zé)。同時，高校需要完善獎懲制度，將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，完善資金分配方案，從而調(diào)動各部門的積極性。

（4）有效可行原則。高校開展預(yù)算績效評價工作，需要結(jié)合戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)際情況，提高工作方案的有效性和可行性。相關(guān)工作方案需要廣泛征求意見，經(jīng)過調(diào)研和論證，完善績效目標(biāo)和績效指標(biāo)。同時，高校需要定期調(diào)整工作方案，不斷完善工作流程，從而順利推進(jìn)預(yù)算績效評價工作。

2.預(yù)算績效評價體系的保障機(jī)制

（1）營造重視預(yù)算績效評價的工作氛圍。部分高校不重視預(yù)算績效評價，影響了資金使用效率。要想充分發(fā)揮預(yù)算績效評價的積極作用，高校需要增強(qiáng)預(yù)算績效評價意識，營造重視預(yù)算績效評價的工作氛圍。

通過加大宣傳力度，以工作任務(wù)的形式將預(yù)算績效評價責(zé)任落實(shí)到高校的各部門，提高各部門的重視程度。同時，成立預(yù)算績效評價機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推動預(yù)算績效評價在全校范圍內(nèi)實(shí)施，并處理各種突發(fā)情況。

（2）完善預(yù)算績效評價的頂層設(shè)計。目前，大部分高校已經(jīng)制定了預(yù)算績效評價相關(guān)的規(guī)章制度，但普遍缺少實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰，預(yù)算績效評價工作缺乏指導(dǎo)。

因此，高校需要完善預(yù)算績效評價的頂層設(shè)計，探索制定實(shí)施細(xì)則，編制工作手冊，制定獎懲制度，完善獎懲措施，調(diào)動各部門的積極性。

（3）建立完善的預(yù)算績效評價系統(tǒng)。預(yù)算績效評價的工作內(nèi)容和工作流程較為繁雜，高校需要加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立完善的預(yù)算績效評價系統(tǒng)。高校需要以內(nèi)部控制建設(shè)為抓手，打破信息壁壘，將財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、采購管理、學(xué)生管理、科研管理、項(xiàng)目管理、人力資源管理、內(nèi)部審計管理、內(nèi)部控制管理等相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高績效信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和及時性。

（4）加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)。高校開展預(yù)算績效評價工作，需要加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，可以充分利用工商管理、財務(wù)管理、計算機(jī)等學(xué)科優(yōu)勢，選拔或招聘掌握財務(wù)、審計、計算機(jī)等專業(yè)知識的人才。

高校需要加強(qiáng)與其他單位之間的交流，開展業(yè)務(wù)交流活動，分享成功經(jīng)驗(yàn)，不斷提高工作人員的綜合素質(zhì)。

另外，高校還可以借助社會力量，積極學(xué)習(xí)政府機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的先進(jìn)做法，為預(yù)算績效評價提供更多思路。高校需要建立預(yù)算績效評價專家?guī)欤⑼晟乒ぷ鳈C(jī)制，為高校開展預(yù)算績效評價工作提供支持。

3.預(yù)算績效評價體系的實(shí)施建議

（1）設(shè)置合理的績效目標(biāo)。高校需要根據(jù)實(shí)際情況，按照輕重緩急從預(yù)算項(xiàng)目庫中挑選項(xiàng)目，并將項(xiàng)目事前績效評估納入預(yù)算編制環(huán)節(jié)，重點(diǎn)審核績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性和有效性。對于績效目標(biāo)設(shè)置過低、績效指標(biāo)不合理的項(xiàng)目，高校應(yīng)該及時清理。

（2）加強(qiáng)監(jiān)督。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，高校需要建立預(yù)算監(jiān)督與項(xiàng)目監(jiān)督相結(jié)合的雙監(jiān)督體系，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、績效目標(biāo)完成情況和績效指標(biāo)完成情況。對于偏離績效目標(biāo)的情況，歸口部門需要及時進(jìn)行整改。

（3）積極應(yīng)用績效評價結(jié)果。高校需要及時公布績效評價結(jié)果，督促相關(guān)部門制定工作方案，對預(yù)算績效評價問題進(jìn)行整改。

高校需要將績效評價結(jié)果與部門績效、員工績效相結(jié)合，發(fā)揮預(yù)算績效評價的約束和激勵作用。高校可以將績效評價結(jié)果劃分為優(yōu)、良、合格、差四個檔次，并采取相應(yīng)的獎勵或處罰措施。對于績效評價結(jié)果為優(yōu)的部門，高校可以優(yōu)先安排預(yù)算。對于績效評價結(jié)果為良的部門，經(jīng)過整改之后，可以安排下一年度的預(yù)算。對于績效評價結(jié)果為合格的部門，高校需要削減預(yù)算，并停掉部分低效項(xiàng)目。對于績效評價結(jié)果為差的部門，高校只安排基本經(jīng)費(fèi)，在下一年度不再安排新項(xiàng)目。

四、結(jié)語

綜上所述，高校的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動越來越多，對高校內(nèi)部管理提出了更高的要求。對此，高校需要建立完善的預(yù)算績效評價體系，增強(qiáng)預(yù)算績效評價意識，完善規(guī)章制度和工作流程，推進(jìn)信息化建設(shè)，提高工作人員的綜合素質(zhì)，積極應(yīng)用績效評價結(jié)果，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，提高資金使用效率，提升預(yù)算績效評價水平，促進(jìn)高校可持續(xù)發(fā)展。