政府投資項目審計監督模式探討

歐雨晴

沛縣審計局 江蘇 徐州

一、引言

合理有效的政府投資,能推動區域基礎設施建設、公共服務供給、就業增長等，促進區域協調發展和民生改善。如何加強和改進政府投資決策、資金使用和績效評價，實現投資監督全過程覆蓋，提高資金使用效率，已成為政府治理的重要課題。政府投資項目審計監督作為投資管理的重要環節，肩負著保障投資合法合規和效益最大化的重任。然而當前某些政府投資項目存在監管邊界不清、監督不力、審計風險較大等問題。這主要是由于對審計獨立性的認識不足，審計監管目標過于注重資金合規性而非效益性，以及審計組織建設不完善等原因造成的。如何完善政府投資項目審計監督模式，提升審計監管效能，保障投資資金使用效益，已成為新時代政府投資項目審計監管的重要課題。本文擬在分析現存問題的基礎上，提出完善政府投資項目審計監督的對策建議，為推進政府投資項目審計監管能力現代化提供借鑒參考。

二、當前政府投資項目審計監督存在的主要問題

1.審計監管邊界不清

政府投資項目往往時間跨度大、涉及環節多，這要求審計全過程跟蹤。但在實際操作中，政府審計部門為了貼近項目全過程，往往過度介入項目內部管理，甚至參與項目論證、可行性研究、概算編報等前期工作，也會參與項目招標、合同簽訂、開工見證、質量驗收、結算審核等具體實施環節，這不僅增加了審計部門的工作量，也與審計部門的監督職能產生了矛盾，影響了審計的獨立性和權威性。此外，審計部門過度介入項目實施環節，也使行政職責與經濟職責混同，增加了紀檢監察部門對審計部門人員的監督壓力。具體到操作層面，審計部門參與工程價款審核、出具工程結算報告等，不僅增加了審計風險，也易引發相應經濟糾紛，使審計部門卷入復雜的行政糾紛或民事訴訟。因此，審計監管邊界不清，既削弱了審計獨立性，也給審計帶來了很大風險。

2.監督職能缺失

政府投資項目審計應發揮對財政資金的監督作用，但當前監督不力的問題突出。具體體現在三個方面: 一是多數審計過于注重資金使用的合法合規性，而非投資項目的績效和效益。審計人員把大量時間精力放在檢查資金使用證據和票據上，而對項目整體設計方案、實施過程中的重大管理決策關注不足；二是受限于審計資源有限，政府對重大投資項目的審計覆蓋不足，僅重點審計個別重點項目或涉及大額資金的項目，大量普通項目缺乏監管；三是審計的時間節點集中在項目竣工后結算階段，較少關注決策管理階段。這不僅導致審計漏洞較多，也無法對項目全生命周期效益做出評估。因此，目前政府投資項目審計監督職能發揮不充分，存在監管盲區。

3.審計風險較高

隨著政府投資項目快速增長，政府審計部門內部審計人員有限，個別政府過度依賴外部中介機構進行審計監督，也帶來了一定風險。具體問題有三:一是審計人員個人工作量大、壓力較大，審計質量得不到充分保證。根據統計，個別地區每名審計人員年審計項目多達30個，難以保證審計質量；二是過度依賴外部中介機構帶來監管失位問題。外部中介機構業務能力參差不齊，也存在為迎合政府而低質審計的風險；三是審計內部控制和風險管理體系不健全也導致審計風險較高。如缺乏審計報告質量復核機制，審計檔案材料管理不規范等問題，都可能導致審計質量過低或審計過程存在違規操作。

4.審計結果干預現象時有發生

個別政府審計結果涉及重大問題時，相關部門和人員往往承壓較大，容易通過各種途徑違規干預審計結果。常見做法包括：一是在審計報告形成后強行修改報告內容或結論，或者抽換審計工作底稿，刪除或添加審計證據；二是對審計人員實施打擊報復，通過權力或人情關系影響正常審計工作；三是在審計結果出具后，故意拖延不整改，甚至以各種理由擱置審計結果。這些做法都破壞了審計工作秩序，削弱了審計結果的權威性。

5.審計配合監察不力

根據監察法規定，審計監督部門應當配合紀檢監察機關開展違法違紀問題線索和案件信息的移送。但由于部門之間信息隔離嚴重，且審計部門不愿承擔移送信息風險，真正移送監察部門的違規線索較少。也有個別審計人員發現問題不報告，以在項目結算和驗收階段謀取不正當利益。這些情況導致審計與監察協同不足，也增加了監管漏洞。

上述問題導致當前政府投資項目審計監督效能難以有效發揮，亟待通過頂層設計和制度創新等方式加以完善。

三、政府投資項目審計監督存在問題的原因

1.審計定位認識不準確

一是政府對審計獨立性的認知存在不足。政府將審計部門視為服務型部門，要求其提供各類咨詢和評估服務，過分參與具體項目管理工作，這削弱了審計的獨立監督地位；二是社會審計發展滯后也增加了各單位對政府內部審計部門的依賴。我國社會審計起步較晚，專業服務能力有待加強。政府外部審計部門又難以承擔大規模審計工作，導致政府內部審計部門承擔過重任務；三是對審計與監察關系和邊界認識不清也導致審計獨立性受損。部分政府將審計作為監察的預審性工作，這無形中增加了審計的風險。

2.審計監管目標不科學合理

一是現行審計監管過于強調資金使用的合法合規性，而非投資項目效益或績效。這導致審計重形式輕結果，忽視了效益評價；二是項目決策管理過程監管缺位也導致監管目標偏離。目前審計部門很少介入項目籌備和決策階段，少有對項目選址、技術方案等前期決策的合理性評估，這也是導致低效益投資項目屢禁不止的原因之一；三是沒有建立科學合理的審計監管重點區域識別和評估體系。各地區不同階段的風險重點不同，但目前審計監管重點更多依賴經驗判斷。

3.審計組織人員建設不完善

一是內部審計人員專業化建設滯后，業務能力有待加強。政府審計部門內部編制精簡，多數審計人員缺乏專業背景和經驗。業務培訓不足也制約了專業化建設；二是重大項目社會審計機構選擇管理不規范也帶來風險。目前，社會審計機構選擇缺乏競爭性評估機制，容易引入不夠專業的機構進行審計監管；三是缺乏審計人員職業發展通道，也不利于人才隊伍建設。審計業務性強，但目前審計人員職業發展與行政管理崗位脫鉤，不利于吸引、留住人才。

4.審計監督體系缺乏聯動機制

一是內部審計與外部監督不銜接。現行機制中，上級政府審計部門對下級政府投資項目監督力度不夠，且各級政府審計之間也缺乏協同聯動；二是決策管理部門對審計部門監督不配合。項目決策管理部門不重視審計過程，不支持并配合審計工作開展；三是被審單位整改不力。審計結果反饋后，相關被審計部門不主動整改或整改不到位的情況較多；四是審計與監察協調配合機制不健全，也削弱了監督實效。

5.審計結果應用和公開不充分

一是審計結果評價考核激勵作用發揮不充分。現行機制中，審計結果、政府目標考核、領導班子評價關聯度不高，形同虛設；二是審計結果信息公開不足也削弱了社會監督作用。重大投資項目審計信息缺乏主動公開渠道，公眾參與監督的途徑有限；三是審計發現問題線索移送相關部門機制不順暢。審計與監察、調查等部門之間信息隔閡嚴重，一些違規線索未能有效移交。

上述問題導致審計監管存在系統性短板，需要從頂層設計和制度建設層面加以完善。

四、完善政府投資項目審計監督的對策建議

1.明確審計職能定位，保障審計獨立性

應明確審計機構在投資項目管理中的職能定位，充分發揮監督的核心作用。一是要糾正誤區，認識到獨立性和權威性是審計監管的生命線。審計機構不能淪為項目管理部門的附屬，更不能成為項目決策的組成部分，需要保持與項目管理決策部門的必要距離，減少非監督性工作的介入，以維護審計獨立客觀地位；二是要理順內部審計與外部審計的關系，發揮二者監督的協同效應。內部審計聚焦日常監管，及時發現問題；外部審計著眼總體評價，對整體投資活動進行全面的系統審計；三是要明晰審計與監察的定位差異，審計堅持事前事中監督，監察側重事后處置。不能簡單地把兩者混為一談，更不能讓審計機構背負上處罰權力，以免影響獨立性；四是建立審計與其他部門的協作機制，形成合力。項目管理部門應全面配合審計監督工作，兩個部門應互通信息、互為支援，共同提高投資管理水平。通過頂層設計，厘清各方職責邊界，讓審計重新回歸獨立監督的本位，發揮應有作用。

2.轉變審計理念，實現全面監管

應轉變審計監督理念，從注重項目資金使用合規性，向關注投資效益、經濟性、項目績效全面轉變。一是建立全生命周期審計機制，實現項目前期、中期、后期及運營的全過程監管，消除監管盲區。審計部門要重點關注項目立項評估、招標采購、資金撥付各環節，發現違規問題；二是建立動態審計機制，對重復發生低效益的項目“回頭看”，形成閉環管理；三是注重評估項目經濟效益、社會效益和生態效益，不能簡單以資金使用合規為準繩；四是建立審計發現的重大風險事項報告制度，發現可能影響地區發展的重大投資風險，應主動報告政府，作為調整投資結構的參考；五是建立投資項目績效評價體系，將項目績效與審計結果掛鉤。轉變理念，實現投資審計監督的全面覆蓋是關鍵。

3.建立專業的審計隊伍，控制審計風險

應大力培養專業化的審計人才隊伍，提升監管效能。一是加大內部審計人員培訓力度，通過定期培訓、掛職交流、學習典型案例等方式，提高業務技能和專業素養；二是建立激勵機制，吸引社會專業人才進入政府審計部門，優化人才結構；三是建立審計人員定期輪崗制度，避免利益輸送；四是建立社會中介機構資質認證和管理制度，規范外部力量介入，防控風險；五是建立審計檔案管理制度，保證審計依據真實完整；六是建立內控制度，強化審計全過程監督。通過深化人才隊伍建設和完善內控制度，增強審計部門自身效能。

4.建立科學的監督評價體系

應建立科學、系統的審計監督評價體系。一是建立全面考核機制，項目管理部門要配合審計監督，根據審計結果完善管理制度和流程，消除腐敗風險；二是建立審計與評優掛鉤機制，審計結果應作為考核政府和領導班子的重要依據；三是建立項目責任追究制，對審計發現的問題線索，要嚴肅問責追責；四是對審計中表現突出的個人和機構進行表彰和獎勵。完善激勵約束體系，能推動各方面更加重視投資審計工作。

5.創新運用信息技術手段

要大力推進智慧審計建設，運用信息技術創新審計監管方式。一是構建投資項目全生命周期信息化管理平臺，實現項目數據的全過程、實時記錄；二是建設智能化審計系統，利用大數據分析項目風險，輔助審計監管決策；三是使用區塊鏈技術保證審計信息的真實不可篡改；四是建立視頻監控系統，對重大項目進程進行全程監控；五是推廣移動審計系統，實施無紙化審計；六是開發智能審計機器人，提高審計效率。充分運用科技手段，是推動審計現代化的重要舉措。

綜上所述，明確審計定位、轉變理念、強化隊伍、完善機制、運用科技，能促進政府投資項目審計監督不斷完善，監管更加精準高效，為地方經濟社會發展保駕護航。這是一項系統化的工程，需要各部門通力協作、積極作為。相信通過持續改革創新，我們一定能以審計監督這一“掣肘器”，突破當前政府投資管理中存在的“痼疾”，提高資金使用效益，造福人民。

五、結語

完善政府投資項目審計監督模式，是推動政府治理能力現代化的重要環節。要加強頂層設計，健全法規和制度，轉變審計理念，強化監督功能，完善人員隊伍建設，加強科技應用，以提高審計效能，保障政府投資效益，服務地方經濟社會發展。