欠發達地區縣級公共圖書館法治建設任重道遠

肖希明 王子健

摘 要：文章選取了我國欠發達地區25個縣級公共圖書館，圍繞《中華人民共和國公共圖書館法》的具體實施情況開展深入調查。發現當前我國欠發達地區縣級公共圖書館的法治化治理水平有所提升，但地方政府依法保障的情況仍然堪憂。為此提出了四個基層公共圖書館法治建設著力點，為新時代基層公共圖書館的法治化建設和高質量發展提供參考。

關鍵詞：基層公共圖書館；法治建設；《公共圖書館法》；欠發達地區

中圖分類號：G259.2 9 ?文獻標識碼：A

The Rule of Law in County-level Public Libraries in Underdeveloped Areas Has a Long Way to Go： Investigation and Analysis of Several County-level Libraries in Hubei， Chongqing， Hunan， and Guizhou

XIAO Ximing， WANG Zijian

Abstract： This paper selects 25 county-level public libraries in underdeveloped areas of China to carry out in-depth investigation on the specific implementation of the Public Library Law of the People's Republic of China. It is found that the current level of rule of law governance of county-level public libraries in underdeveloped areas in China has been improved， but the situation guaranteed by local governments according to law is still worrying. This paper puts forward four focus points for the rule of law construction of grassroots public libraries， in order to provide reference for the rule of law construction and high-quality development of grassroots public libraries in the new era.

Keywords： grassroots public library; rule of law construction; Public Library Law of the People's Republic of China; underdeveloped area

0 引言

2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議表決通過了《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱：《公共圖書館法》），并于2018年1月1日起正式施行。《公共圖書館法》作為黨的十九大之后首部文化立法，一方面彰顯出公共圖書館事業在中國特色社會主義新時代文化發展中的重要地位，另一方面也標志著我國公共圖書館事業的發展不再一味地借鑒西方公共圖書館事業發展模式，而是開始尋求符合自身特色與社會實際情況的發展途徑。《公共圖書館法》實施5周年來，我國公共圖書館國家治理體系和治理能力現代化水平得到明顯提升，公共圖書館服務體系城鄉一體建設實現持續深化，“以人為中心”的公共圖書館功能轉型升級初見成效，公共圖書館事業取得舉世矚目的重要成就［1］。

回顧過去的5年，《公共圖書館法》為我國公共圖書館事業的發展做出了以下四個標志性的貢獻：一是形成了具有中國特色的公共圖書館法律界定，明確了政府保障公共圖書館發展的主要責任，確立了滿足中國特色社會主義發展需要的公共圖書館主要功能和目標任務；二是完善了公共圖書館發展的體制機制，建立起符合我國社會發展實際情況的總分館法律制度；三是推動了公共圖書館服務內容的突破性發展，鼓勵和促進公共圖書館服務與現代科學技術相結合；四是引導了地方的公共圖書館立法工作，為地方根據自身實際情況細化公共圖書館管理制度提供了根本依據。學界也圍繞著《公共圖書館法》的制定和施行展開了諸多討論。在法律制度的理論價值層面，李國新總結了《公共圖書館法》的出臺對我國公共圖書館事業發展的8大歷史貢獻［2］；鄧杰明以制度理性、法律價值和法律實踐為標準，確定《公共圖書館法》在公理性、具體執行性和司法適用性上的5大原則［3］；金勝勇等從指引、評價、教育、預測、強制作用五個方面闡釋了《公共圖書館法》的法律價值［4］；米傳振則對《公共圖書館法》的立法技術進行了全方位的比較分析［5］。在法律制度的實踐價值層面，李玉海等以《公共圖書館法》為依據，構建出包含基礎-進階-競爭3層等級的圖書館館員知識和能力體系［6］；金武剛從地方立法需求視角出發，分析了《公共圖書館法》實施以來我國圖書館配套制度建設取得重要進展［7］；張健和張東禹對司法場域中《公共圖書館法》的表達與實踐進行了探討［8］；時誠則以《公共圖書館法》第43條為研究對象，對數字時代讀者個人信息、借閱信息與隱私信息的關系進行了分析［9］。

上述研究從不同角度對《公共圖書館法》的貢獻和現存不足進行了多方面的分析，但對于《公共圖書館法》在地方實際落實情況的調查研究卻有所欠缺。為了彌補當前研究領域的薄弱部分，本文選擇我國公共圖書館事業發展的難點和重點之一——欠發達地區基層公共圖書館作為研究目標，從鄂、渝、湘、黔四省交界地區的縣級圖書館中取調查樣本，深入實地調研《公共圖書館法》在欠發達地區縣級圖書館的落實情況和實施現狀，希望能為促進欠發達地區公共圖書館事業的發展貢獻提供一點參考。

1 調研發現

1.1 調查概況

鄂、渝、湘、黔四省交界區域山川河流密布、地形復雜、交通不便，是國家確定的欠發達縣市較為密集的區域之一。域內縣級行政區域經濟、政治、文化發展環境具有高度相似性，這些縣的人口數量、地區生產總值、人均可支配收入等社會經濟指標均處在中國縣級行政單位的中間段位［10］，是調研中國縣級社會發展現狀、開展社會科學調研的良好樣本。本文選擇該地區的25個縣級公共圖書館作為調研樣本［本次調研的25個縣具體為：湖北省長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣、秭歸縣、當陽市、宜都市、枝江市、利川市、隨縣；湖南省冷水江市、洞口縣、邵陽縣、麻陽苗族自治縣；重慶市城口縣、豐都縣、巫山縣、巫溪縣、秀山土家族苗族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣；貴州仁懷市、金沙縣、習水縣、鎮遠縣、松桃苗族自治縣、三都水族自治縣。］，以圖書館館長為訪談對象，通過半結構化訪談與實地觀察的方式，對縣級公共圖書館的法治建設情況進行全方位的調研。

為了盡可能地獲取最真實的訪談資料，筆者并未選擇預約的方式與受訪者見面，而是直接抵達現場后出示學校開具的介紹信表明身份，與縣圖書館的工作人員見面后隨即開始交流。本次訪談共采訪到19位館長、6位副館長，采用一對一深度訪談的方式，與每位受訪者的交流時間約為1.5 小時，給受訪者留有相對充分的思考和表達余地，最大限度地避免受訪者過于局促而影響到訪談質量。訪談問題以《公共圖書館法》為基礎，圍繞著政府依法保障情況與本館依法治理情況兩大部分展開，共選取了14條法律條款，詢問和觀察這些條款在縣級公共圖書館中的落實情況。具體的受訪者編號見表1：

1.2 政府依法保障情況

針對該部分情況，本文共選取了7條《公共圖書館法》中明確作出要求的條款作為訪談問題，詢問和觀察各圖書館的具體落實情況，以此來調查欠發達地區地方政府對于縣級公共圖書館發展的保障情況。

（1）縣級公共圖書館納入本地發展規劃情況。《公共圖書館法》中第4條明確規定：“縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展規劃。”但在訪談中有11位館長明確表示縣級公共圖書館的發展并未納入地方社會和經濟發展規劃之中。有7位館長表示，雖然地方社會和經濟發展規劃中制定了有關公共文化事業的發展目標，但基本上都是在向公共圖書館提出發展任務和要求，圖書館并未因此獲得實質上的經費補貼和政策扶持。其余館長則對此均表示不知情，不確定地方經濟和社會發展規劃中是否有涉及公共圖書館事業發展的內容。

（2）縣級公共圖書館經費保障情況。《公共圖書館法》中第4條要求各級政府加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付。但從調研情況來看，縣級公共圖書館所的經費保障問題仍然相當嚴峻。有23位受訪者不約而同地提到了縣級圖書館缺乏經費的問題，更有受訪者直言“因為經費的缺乏，我們圖書館的生存比較艱難（E）。”各種細節也反映出縣級公共圖書館面臨的經費壓力，筆者發現在訪談過程中僅有4個圖書館的空調正常開放，其余圖書館為了節約電費均未打開空調。

（3）縣級公共圖書館館舍設施的維護和更新情況。《公共圖書館法》第13條規定：“縣級以上地方人民政府應加強固定館舍和流動服務設施、自助服務設施建設。”但筆者在調研中觀察到，除了2個縣級圖書館剛剛遷入新的館舍外，其余縣級公共圖書館的館舍設施普遍較為陳舊。訪談過程中可以明顯感受到受訪者對于館舍基礎設施陳舊的遺憾和無奈，例如受訪者R所言：“我們這場館從沒整體翻新過，設施都很老了，椅子坐上去也不舒服，大家其實也不愿意來。”此外，調研中還發現了公共圖書館設施被占用的情況，受訪者P表示：“我們有一個20人坐席的社區閱覽室，總是被居委會用作開會或其他事情，我們也沒什么辦法。”

（4）縣級公共圖書館文獻信息資源建設情況。《公共圖書館法》第15條專門要求縣級以上人民政府在設立圖書館時要“具備與其功能相適應的文獻信息”。從調研發現的實際情況來看，縣級公共圖書館的文獻信息資源建設堪憂。17個圖書館沒有的資源購置專項資金常年難以得到落實，甚至有7個圖書館已經有至少一年沒有新增任何文獻資源。受訪者B表示：“每年政府給的錢基本上就是20萬免費開放的錢，多余的錢，好的光景就給點，差的光景就一分錢不多給。”文獻信息資源增長緩慢甚至停滯的現象，在本文所選取的25個縣級圖書館中普遍存在。

（5）縣級公共圖書館數字化設備建設情況。《公共圖書館法》第31條規定“縣級政府應當完善公共圖書館數字化、網絡化服務體系和配送體系。”經過調研發現，縣級圖書館的數字化設備斷代和閑置的情況十分突出。2個遷入新館舍的圖書館均配置了完善的自助借閱系統和資源查詢設備，電子閱覽室也配備了新的數字化閱讀設備，但卻因為無人使用導致大部分設備閑置。其余圖書館的數字化設備也存在大量的損壞和閑置情況，或是因為缺少維護和更新已經無法正常使用，或是因為圖書館工作人員不會操作而長期處于關機狀態。

（6）縣級公共圖書館館長和工作人員任職資格情況。《公共圖書館法》第19條規定政府設立的公共圖書館館長應當具備相應的文化水平、公共圖書館工作人員應當具備相應的專業知識與技能。從調研結果來看，這一規定顯然在縣級公共圖書館沒有得到很好地落實。受訪者T作為縣級圖書館館長僅有小學文化水平；受訪者U既是這座百余萬人口大縣的縣級公共圖書館館長，同時也是該縣最大的營利性連鎖書店和教育輔導機構的老板。對于圖書館工作人員的專業知識與技能也缺乏相應的標準和考核，調查所選的25個縣級公共圖書館均沒有制定專門的人員考核條例，受訪者S更是直言不諱地表示：“大部分工作人員都是圖這里工作輕松，走關系從別的單位調過來的。”

（7）縣級公共圖書館總分館制度實施情況。《公共圖書館法》第31條要求縣級人民政府應當因地制宜建立符合當地特點的以縣級公共圖書館為總館，鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）圖書室等為分館或者基層服務點的總分館制。調查中所有受訪者表示總分館制度已經基本實現，圖書館資源的通借通還、服務向基層延伸和對基層圖書館開展指導工作的規定也已經基本得到落實。但也有不少受訪者提出了總分館制度在實施過程中的遇到的困難，例如受訪者K反映的缺少其他機構配合的問題：“我們在把服務向社區延伸，但社區一直沒有給什么支持，我們自己做的很難”；受訪者C反映的缺少人力和物力落實的問題：“通借通還在名義上是可以的，但在實際中還沒遇到過。人家在別的地方借的書，就算還給我們，我們也沒那個能力給送到那邊去。”

1.3 本館依法治理情況

針對該部分情況，本文共選取了7條《公共圖書館法》中明確作出要求的條款作為訪談問題，詢問和觀察其具體實施情況，以此來調查欠發達地區縣級公共圖書館的依法治理情況。

（1）縣級公共圖書館章程制定情況。《公共圖書館法》第16條要求公共圖書館章程應當包括名稱、館址、辦館宗旨、業務范圍、管理制度及有關規則、終止程序和剩余財產的處理方案等事項。本次調研的25個縣級公共圖書館都設有明確的管理章程，章程內容基本涵蓋了《公共圖書館法》中所規定的幾個重要內容。有不少圖書館還根據自身所處地區的實際情況，對管理章程做出了補充。例如有5個位于少數民族聚居區的縣級圖書館，在管理章程中對于尊重少數民族風俗習慣、保護少數民族特色文化等方面做出了專門的規定。

（2）縣級公共圖書館資源共享共建情況。《公共圖書館法》第30條明確表示：“國家支持公共圖書館開展聯合采購、聯合編目、聯合服務，實現文獻信息的共建共享，促進文獻信息的有效利用”。所有受訪者均表示，目前已經建立起了省-市-縣-鄉村（街道）的公共圖書館文獻信息資源共享共建體系。對于縣級公共圖書館而言，文獻信息資源共享共建的意義重大，正如受訪者G所言：“如果沒有省圖這幾年不停地給我們送書送資源過來，我這個圖書館擁有的東西可以說不到現在的一半。”但從當前的現實情況出發，縣級公共圖書館更多的是作為資源“共享”的受益方，而在資源“共建”方面則很少發揮出應有的作用。多名受訪者表示本館并未參與到資源的聯合采購中，向鄉村和街道傳遞的文獻信息資源也大多來源于省、市級公共圖書館。

（3）縣級公共圖書館免費開放及基本服務情況。《公共圖書館法》第2條明確規定公共圖書館應向社會公眾免費開放，并提供“收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務。”本次調研所選取的25個縣級公共圖書館均做到了免費開放，也都向公眾提供了相關基本服務。所有受訪者都支持公共圖書館的免費開放政策，一方面是因為該政策符合公共圖書館的性質，另一方面是因為國家與省政府提供的免費開放專項經費是一項比較穩定和確定的經費來源，甚至是大多數縣級圖書館唯一可以按時撥付的經費來源。也正是因此，有13位受訪者在訪談中表達出了提高免費開放專項經費的期待。

（4）縣級公共圖書館提供的閱讀指導情況。《公共圖書館法》第36條要求公共圖書館應當通過開展閱讀指導、讀書交流、演講誦讀、圖書互換共享等活動，推廣全民閱讀。但在本次調研的25個縣級公共圖書館中，普遍存在閱讀指導活動場次少、影響范圍小、公眾參與少的問題。有6個圖書館在過去的一年內沒有舉辦任何閱讀推廣活動，僅有4個圖書館在過去一年舉辦了5次以上的閱讀推廣活動。還有12個縣級圖書館僅在本館內舉辦活動，并未將活動向鄉村或街道推廣。有18位舉辦過閱讀推廣活動的圖書館館長表示，舉辦活動時經常出現參與人次較少、社會反響不夠強烈的問題。

（5）縣級公共圖書館公休日免費開放情況。《公共圖書館法》第38條明確規定公共圖書館在公休日應當開放，在國家法定節假日應當有開放時間。本次調研的25個縣級公共圖書館的均做到了公休日正常開放，即使是在春節、中秋節等國家法定節假日，也會在固定時間內開放圖書館的借閱室和自習室，并安排工作人員值班進行管理。

（6）縣級公共圖書館數字資源建設情況。《公共圖書館法》第40條要求公共圖書館應當加強數字資源建設、配備相應的設施設備，建立線上線下相結合的文獻信息共享平臺。從調研情況來看，數字資源是縣級公共圖書館資源體系建設的短板部分。訪談中有21位館長明確表示目前沒有力量獨立建設數字資源庫，剩余的4個圖書館雖然在嘗試建設本館數字資源平臺，但也都進展緩慢。本次調研的25個縣級圖書館中，至今沒有一個圖書館建立起本館的線上線下相結合的文獻信息共享平臺。受訪者A在訪談中提到：“我不太懂你說的這個數字平臺，我們搞這個有什么作用呢？我搞了也沒有老百姓來用啊。”這表明，縣級公共圖書館在數字資源建設時除了要面臨資源、經費和人員等方面的壓力，縣域居民的實際需求問題也應當是一項重要的考量范疇。

（7）縣級公共圖書館古籍保護情況。《公共圖書館法》第41條要求公共圖書館應當加強館內古籍的保護，根據自身條件采用數字化、影印或者縮微技術等推進古籍的整理、出版和研究利用。所有館長均表示，古籍保護工作是本館的工作重點之一。尤其是處在少數民族聚集區的縣級圖書館，一直以來都相當重視少數民族古籍、非物質文化遺產和民族特色習俗的收集與保護。從調研結果來看，雖然縣級公共圖書館普遍較為重視古籍保護工作，但依舊缺乏對于古籍資源研究、開發和利用的能力。有12位受訪者表示，在整理地方古籍的過程中需要省、市兩級圖書館的配合，包括提供專家和設備等；還有7位受訪者表示，省、市級圖書館是整理和利用地方古籍的主力，縣級圖書館只能做一些基本的保障工作。

2 問題總結與原因分析

調研結果反映出，《公共圖書館法》在欠發達地區縣級公共圖書館的實施情況既有成效，也有不足。針對這些不足，本文從法治視角出發將其背后的原因總結為以下四方面：

2.1 法治思維較為薄弱

《公共圖書館法》為我國公共圖書館事業的發展提供了重要的法律保障，對政府所負擔的責任做出了明確的界定和要求。但法律頒行以后，其實施就成為公共圖書館法治化建設的重要問題，這一問題在欠發達地區則更為突出。事實上，法律永遠是應然與實然的矛盾體［11］，前者是法律條文確立的法律制度，表達的是立法者的意志；而后者則是法律條文的落實和實施情況。

從本次調查情況來看，《公共圖書館法》這種應然與實然的矛盾是很明顯的。例如經費保障情況，法律要求地方政府：“加大公共圖書館投入，足額、及時的撥付經費”，但實際情況卻是25個縣級公共圖書館中有20個圖書館的經費已經連續縮減了兩年以上，甚至有部分圖書館的經費只有國家強制規定的免費開放經費可以按時撥付。還有納入地方發展規劃的問題，調查所選取的25個縣均未按照法律規定將公共圖書館事業的發展列入本縣社會經濟發展規劃中。此外，圖書館長和工作人員的任職資格、圖書館場所被占用的等方面也存在不少問題。以上這些“立法是一套，實踐是另一套”的社會現象，已經成為目前縣級公共圖書館治理中普遍存在的問題。其背后的根源，就是地方縣級政府在治理公共圖書館事業時的法治思維薄弱，有法不依、執法不嚴。對《公共圖書館法》及其具體規定不夠重視，在治理本地公共圖書館過程中忽視了法治的重要意義。

2.2 政策條文有待完善

客觀地分析，圍繞公共圖書館法治化治理的相關政策條文不夠完善，也是導致《公共圖書館法》中“應然”與“實然”產生矛盾、部分條款難以落實的重要原因之一。所謂的“政策條文”主要包括兩個方面：一是《公共圖書館法》中部分條款的表述有待完善。例如經費保障中的“足額、及時撥付”，這里的兩個詞就過于模糊，不具備可操作性，給撥款部門自由裁量的空間太大；還有要求館長應當具備“相應的文化水平、專業知識和組織管理能力”，這里缺少基本的評價標準，難以判斷是否符合“相應”的要求。

二是《公共圖書館法》配套法規與政策的制定有待完善。《公共圖書館法》的法律規定大多為原則性、方向性甚至是鼓勵性內容，涉及圖書館事業發展和圖書館日常運行的許多具體問題，還需要各級行政管理部門通過制定各種法規政策、標準規范將有關法律規定具體化。因此，特別需要地方政府立法加以本地化，來配合《公共圖書館法》的落實和執行。但在本次調查中發現，大多數縣級文化管理部門只是對上級的文件照發照轉，缺少結合本地實際情況、具有可操作性的政策與制度文件，因而很多問題只能憑決策者的個人意志決定，成為阻礙公共圖書館法治化治理的重要原因之一。

2.3 普法工作不夠深入

《公共圖書館法》已經實施了五年，但對于該法律的普及和宣傳工作卻仍然不夠深入，集中表現為社會公眾對公共圖書館和自身文化權利的忽視、誤解甚至偏見。通過調研得知，有居民認為自身應得的文化權益是政府的“恩賜”（M），進而對圖書館這個機構產生了畏懼心理；還有部分公眾不知道自己可以免費獲取公共圖書館的資源服務，甚至認為圖書館要收費才能進入（N）。令人擔憂的是，公眾對縣級公共圖書館所存在的誤解遠不止個人文化權益方面，甚至有些誤解已經固化成為社會層面普遍存在的偏見。例如，“公共圖書館舉辦的活動被認為沒有意義（O）”“在縣圖書館工作受到領導的漠視和家人的不理解（P，C）”。

其實，《公共圖書館法》對于圖書館的服務體系建設、服務內容、服務對象、服務方式、服務時間與空間、促進全民閱讀、讀者權益保障等工作環節都有明確的規定，充分表達出了公共圖書館的目的就是保障公民基本文化權益、提高公民科學文化素質和社會文明。而且公共圖書館的所有服務內容和公共活動都是免費舉辦，并且呼吁公眾積極參加。但由于《公共圖書館法》的社會知曉度仍處于較低水平，公眾對法律本身和法律賦予自身的權益都知之甚少，為公共圖書館依法促進全民閱讀、保障公眾文化權益等方面帶來了巨大阻礙。

2.4 監督問責機制有所缺失

之所以會出現有法不依、執法不嚴的情況，還有一個關鍵因素是對于縣級政府或文化主管部門來說，違反或忽視《公共圖書館法》的某些規定并未對其產生任何不利影響，而縣級圖書館也沒有能力和權利去督促政府嚴格執行《公共圖書館法》的各項規定。從調研情況來看，缺少對《公共圖書館法》落實情況的監督機制和相應的問責機制，已經成為當前縣級公共圖書館的法治化治理水平不足的重要原因之一。

受訪者E、M與S與在訪談中也表達了類似的觀點，即縣級公共圖書館事業發展停滯甚至倒退，對于領導人而言幾乎不用承擔責任；國家開展的縣級以上公共圖書館評估的結果，在地方政府看來遠不如創建精神文明城市的評估結果。其實不單是對政府缺少監督懲戒，對于公共圖書館是否嚴格執行了《公共圖書館法》的監督和懲戒同樣不足。調查中發現部分縣級公共圖書館沒有按照法律的相關規定，在長達一年的時間內都舉辦任何活動推進全民閱讀，存在明顯的“懶政”問題。但縣級政府和文化主管單位依舊沒有對館長或其他責任人給予警告和處分，也未見任何督促圖書館積極舉辦活動的文件或通知。在此背景下，如果長期處于缺少監督和懲戒的外部壓力，地方政府和公共圖書館本身可能會更加忽視《公共圖書館法》的存在，進一步破壞公共圖書館法治化治理的進程。

3 基層公共圖書館法治建設的著力點

3.1 完善與健全相關法律及配套制度

公共圖書館法治化治理是圖書館事業健康發展的根本保障，也是黨中央提出“全面依法治國”戰略的重要組成部分。《公共圖書館法》的頒布與實施是我國圖書館法治建設進程中的重要里程碑，但圖書館法治化建設不能僅通過一部法律來實現，而是要建立起相應的法律保障體系，全面推動圖書館事業發展依法治理、有法必依、執法必嚴、違法必究，通過建立健全相關制度和運行機制將法律條文的規定落到實處。結合調研結果與縣級公共圖書館實際情況，本文認為應當首先將以下兩方面作為重點：

（1）盡快出臺落實地方政府責任的地方性法規或政策文件。必須以地方性法規的形式明確地方政府對公共圖書館建設的主要責任，將公共圖書館事業納入當地國民經濟和社會發展規劃。經費保障最能體現地方政府的保障力度，地方性政策法規文件（條例）可以明確提出圖書館經費應占本縣財政預算的比例并足額撥付。還應當詳細列出圖書館經費范圍，包括文獻信息、人員、服務、設施、設備、圖書館運行與維護等方面，務必做到“專款專用”。

（2）制定細化落實《公共圖書館法》及相關法律對圖書館工作要求的文件。根據基層公共圖書館的特點，對《公共圖書館法》和國家各部門頒發的相關文件（包括法律、法規和政策等）中有關圖書館工作的內容提出細化要求和落實措施。這些工作涉及基層圖書館的文獻資源建設、數字化建設、文獻保護與處置、古籍保護、文物保護、免費開放、服務時間、未成年人保護、接受捐贈、鼓勵社會力量參與圖書館建設、志愿者服務等許多方面。

3.2 樹立法律權威，嚴格依法治理基層公共圖書館

調研中發現的有法不依、執法不嚴的現象，從側面反映出《公共圖書館法》的權威性受到了挑戰。對法律的忽視甚至無視，都嚴重破壞了公共圖書館事業法治化治理的進程，因此，本文認為應當從以下兩個方面出發，嚴肅《公共圖書館法》的法律權威性，依法嚴格治理基層公共圖書館。

（1）基層公共圖書館的各級責任主體要牢固樹立法治思維，摒棄人治思維，切實維護法律的嚴肅性和權威性。特別是《公共圖書館法》中有很多是對相關責任主體的強制性條款（常用“應當”作為表述）。對這些條款，各級責任主體都要有敬畏之心，嚴格依法辦事，依法行政。決不能以個人意志或好惡進行決策，也不能以各種借口或偶發事件的變化作出有違《公共圖書館法》的決定。

（2）建立依法治理縣級公共圖書館的監督機制。國家監察部門應該將公共圖書館的各級責任主體“是否履行了《公共圖書館法》所規定的法律義務”以及“在履職過程中是否符合存在違背《公共圖書館法》及其他相關法律的行為”納入監察范圍。應當建立對違法行為的追責機制，同時應該賦予并落實公共圖書館乃至社會公眾對各種違背《公共圖書館法》的決策和行為提起行政訴訟的權利。

3.3 大力開展《公共圖書館法》的宣傳普及活動

從實際情況來說，政府對保障公共圖書館事業發展職責的不清晰、社會公眾對自身文化權利的模糊以及公共圖書館對自身職能的認識不足，很大程度上是源于《公共圖書館法》的宣傳不夠普及和深入，社會各界包括基層圖書館本身都對法律認知相當模糊。因此，基層公共圖書館應當在全面開展法律法規學習活動的基礎上，大力宣傳和普及《公共圖書館法》的具體內容和法律精神，引導地方政府與社會公眾正視和重視公共圖書館事業發展。本文認為可以具體從以下三方面出發：

（1）重視自身的宣傳推廣工作。在宣傳形式方面，基層公共圖書館可以充分學習大中型城市圖書館的經驗。如將圖書館的名稱、館址等納入城鎮路標、路牌、公共交通等公共標識系統，以提高圖書館的知曉度、辨識度；確定本地的讀書月、讀書季，開展各種活動，推動、引導、服務全民閱讀，同時擴大圖書館的影響；與廣播、電視、報刊、融媒體等公共媒體合作。還可以借助抖音等短視頻媒體平臺，將圖書館事業發展與服務的宣傳作為公益宣傳內容。在宣傳內容方面，大量加入《公共圖書館法》中有關保障公眾基本文化權益的條款，提高法律社會知曉度的同時，讓更多公眾正確的認識公共圖書館。

（2）把握與政府和主管部門互動的機會。基層公共圖書館應努力把握一切與政府領導人和主管部門負責人可以產生互動的機會，包括邀請縣級領導參與和指導圖書館舉辦的相關活動、積極參與地方政府及有關部門舉辦的活動、以各種靈活多樣的方式匯報圖書館工作，并指出這些工作是《公共圖書館法》的規定與要求，讓政府及主管部門了解圖書館對本地經濟和文化發展的貢獻，了解到法律中涉及自身的相關規定。

（3）加強與社會力量的合作。公共圖書館應當重視與企業和媒體等社會力量的互動，獲得資源投入的同時擴大圖書館的社會影響力。基層公共圖書館可以與本地企業開展合作，幫助企業建設圖書館閱覽室，與企業合作舉辦慶祝活動等。并且依據公共圖書館可以依據《公共圖書館法》，報請當地政府對為圖書館事業作出突出貢獻的社會力量進行表彰。利用“依法宣法”的形式，讓更多人了解到《公共圖書館法》鼓勵社會力量的參與，并且規定了要對退訂圖書館事業發展作出貢獻的社會力量予以獎勵，進一步擴大法律的普及范圍。

3.4 法治與德治有機結合

習近平總書記在十八屆中央政治局第五次集體學習時強調“要堅持依法治國和以德治國相結合”，為公共圖書館事業發展如何貫徹依法治理提供了新思路。法治和德治可以在公共圖書館治理中相互補充、相互促進，形成具有中國特色的公共圖書館法治化治理體系。筆者認為可以將以下三點作為公共圖書館法治與德有機結合的著力點：

（1）塑造圖書館職業精神。所謂“圖書館職業精神”，主要包含有圖書館人對職業持有的信念和秉持的價值觀。中國圖書館學會早在2008年就發布了《圖書館服務宣言》，對我國圖書館核心價值體系進行了細致的詮釋。基層公共圖書館可以以此為基礎，根據自身所處地區的特色，制定能夠體現本館實際發展水平和發展目標的“職業精神綱領”，塑造起每一位職工的圖書館職業精神。

（2）培育圖書館職業自信。職業自信為職業精神的塑造提供了重要支撐。基層公共圖書館的存在使得基層群眾可以免費、平等、便利的獲取信息和知識服務，并且提供了公開的文化活動場所及必要的基本公共服務。每一位圖書館職工都應該意識到，自己所做的工作是在為廣大基層群眾服務，對保障基層群眾的基本文化權益和基層社會經濟的穩定發展具有不可替代的作用。這是圖書館所特有的，區別于其他行業和領域的工作特點，也是圖書館職業自信和職業自豪感的重要來源。

（3）提升圖書館機構凝聚力。基層公共圖書館德治建設水平的推進，離不開一支敬業樂業的圖書館員隊伍，這就要求基層公共圖書治理過程中注重“以人為本”。基層公共圖書館在要充分相信職工，在各種發展困難的情況下都盡可能地善待職工。讓職工在充滿人文關懷的圖書館工作環境中，構建起公共圖書館自身的“職業凝聚力”。同時，這里的“以人為本”還應當包括讀者群體。基層公共圖書館應當尊重和重視居民的實際文化需求，以當地特色的文化底蘊為基礎，以“以人為本”為服務理念，為公眾提供優質的文化服務內容。總的來說，就是“用特色吸引讀者、用資源滿足讀者、用服務感化讀者”，構建起公共圖書館自身的“文化凝聚力”。

4 結語

治玉石者，既琢之而復磨之，治之已精，而益求其精也。我們應當在充分肯定我國欠發達地區縣級公共圖書館發展成果的同時，注意到其法治建設之路依舊任重而道遠。結合調研結果與實地觀察的情況，本文所選取的14條法律條文中，有關總分館制度、圖書館章程設置、資源共享共建、地方古籍保護、場館免費開放和公休日開放的6項規定已經基本得到了落實。雖然在執行過程中存在不少現實困難，但制度的實施已經對地方公共圖書館事業的發展產生了一定成效。其余8項法律條款的落實情況則令人擔憂，且主要集中在政府依法保障方面。尤其是經費保障情況和納入地方發展規劃的情況，亟須引起相關部門的重視和妥善解決。為此，本文圍繞著《公共圖書館法》的在欠發達地區縣級公共圖書館的落實情況，提出了4個基層公共圖書館法治建設著力點，希望能為新時代基層公共圖書館的法治化建設和高質量發展提供參考。

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作者簡介：

肖希明（1955— ），男，博士，教授，任職于武漢大學信息管理學院。研究方向：圖書館學基礎與理論、公共文化服務。

王子健（1996— ），男，武漢大學信息管理學院博士研究生在讀。研究方向：公共文化服務。