統籌推進全面實施預算績效管理的進程與展望
——以安徽省為例

●孔 粒 楊作華 王 旭

近年來，安徽省財政廳堅決貫徹落實黨中央、國務院及省委、省政府關于全面實施預算績效管理的決策部署，始終將財政績效作為財政工作的生命線，堅持將績效理念貫穿預算管理全過程，積極改革創新，強化制度保障，完善管理方式，規范業務流程，在基本建成“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效管理體系、實現預算和績效管理一體化基礎上，推動預算績效管理改革不斷擴圍提速、提質增效， 更多財政資金流向使用績效好、人民群眾滿意度高的領域，有力保障黨中央、國務院重大戰略部署落地見效。

一、 統籌推進全面預算績效管理的經驗及成效

（一）圍繞“一個目標”，高位一體推進，推動形成全省上下合力實施預算績效管理的工作格局

緊緊圍繞安徽省委、省政府提出的“省級層面到2020 年底、市縣層面到2022 年底，基本建成全方位、全過程、 全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化” 總體目標，將全面實施預算績效管理作為省委深化改革任務加以推進。 安徽省政府成立以分管副省長為組長、有關部門負責同志為成員的省預算績效管理工作領導小組，形成“省委統一領導、政府統籌推動、財政牽頭組織、各成員單位協調聯動、各地各部門主體落實、各方共同參與”的預算績效管理工作格局，為全面實施預算績效管理提供堅強保障。

（二）扭住“兩個關鍵”，完善管理機制， 推動預算績效管理規范化、標準化

將“機制”和“制度”建設作為推進預算績效管理改革的兩個關鍵。

1.健全績效管理工作機制。 建立財政、人大、審計協同推進預算績效管理工作機制，共享績效評價、財政監督、 人大審查和審計監督等信息，形成財政、人大、審計合力共抓、銜接有序的工作格局。 安徽省財政廳成立了以主要負責同志為組長的預算績效管理工作領導小組，完善內部工作規程和協同機制。

2.健全績效管理制度體系。 堅持“層級配套、功能協調、覆蓋到位”原則，建立健全“1 個實施意見+X 個辦法+X 個規程+X 個指引”的績效管理制度體系，推動預算績效管理工作規范有序開展。 同步構建了內容完整、層次分明、 涵蓋685 條共性指標和1.33 萬條分行業分領域核心指標的《安徽省省級預算績效指標庫》，夯實預算績效管理工作基礎。

（三）盯緊“三個環節”，構建管理閉環，推動績效管理全面覆蓋、高效運行

將績效管理深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前、事中、事后績效管理閉環。

1.事前突出績效導向。2019—2023 年，安徽省財政廳每年結合預算編制，對預算金額超過1000萬元的30 個左右重大政策和項目開展事前績效評估，評估結果作為預算安排的重要參考依據；每年全面設置2500 多個項目和140 多個部門整體支出績效目標，并嚴格將績效目標編制作為申請預算的前置條件， 推動績效目標和指標設置科學合理、細化量化、可比可測。

2.事中嚴格績效監控。 嚴格實施績效目標實現程度和預算執行進度“雙監控”，2019 年監控范圍擴大到省級部門預算所有項目，并試點開展部門整體績效運行監控；2020 年實現部門整體和項目績效運行監控全覆蓋。

3.事后強化績效評價。 創新績效評價常態化機制，形成單位自評、部門評價和財政評價多層次評價體系。 在實現績效自評全覆蓋基礎上， 每年選擇20%左右的重點項目開展部門評價， 選擇20%左右的省直部門對其所有自評和部門評價進行抽查復核，并遴選30 個左右項目開展財政重點績效評價。 在財政重點評價中， 探索形成具有安徽特色的“財政人員+行業專家+第三方技術協作骨干”的績效評價模式，并建立評價工作方案審核報備和評價結論集中審查機制，形成“兩單一表、一報告、一摘要”（即績效目標完成清單、評價問題清單和評分情況表、評價報告及報告摘要）工作成果。

（四）突出“四個維度”，強化結果應用，推動預算績效管理不斷提質增效

重點從問題整改、預算掛鉤、信息公開、工作考核等四個維度，加強績效管理結果應用，切實發揮預算績效管理實效。

1.健全績效結果反饋和問題整改責任制。2019 年以來，每年將事前績效評估、績效目標審核、績效監控、績效自評和財政重點績效評價等結果反饋部門并督促整改落實， 對財政評價發現的重大問題提請省政府督查室督辦，形成問題反饋、落實整改和提升績效的良性循環。

2.推動績效管理結果與預算安排掛鉤。 將事前績效評估、 績效評價結果等嚴格與項目預算安排使用和調整政策掛鉤。 2019 年以來統籌壓減資金15.46 億元，清理收回資金2.04 億元，切實推進預算績效管理取得實效。

3.完善績效信息公開機制。2019 年以來，省級將5336 個重點項目績效目標、5754 個項目自評結果和140 多個財政重點績效評價結果隨預決算向社會公開。 自2023 年起，省級基本實現績效目標和績效自評結果公開全覆蓋。同時，每年隨預決算草案向人大報告重點項目績效目標和重點項目績效評價報告。 2020 年以來，省級累計向省人大報告重點績效目標640 個， 累計將152 個財政重點績效評價報告報省人大審查。

4.建立健全績效管理工作考核機制。 從2020年開始， 對省直部門和市縣預算績效管理工作開展考核，考核結果已納入省委綜合考核、省政府目標管理績效考核和高質量發展綜合績效評價，并積極推動市縣建立健全績效管理考核和問責機制。

（五）抓好“五項服務”，寓服務于管理，推動預算績效管理能力和水平不斷提升

通過一系列“省市協同、上下聯動”的創新實踐，使績效管理業務信息化、標準化、規范化，讓財政、 預算部門和第三方等不同主體清晰掌握各環節應該做什么、怎么做和做成什么樣，不斷提升預算績效管理能力。

1.建立全流程信息化。 將全過程績效管理業務嵌入預算管理一體化系統， 促進績效管理與預算管理、財務管理、資產管理等實質性融合，實現全省預算績效管理全流程信息化。

2.建立績效管理地方標準。 創建預算績效管理安徽省地方標準， 研究制定績效管理重點環節標準化范本，編制“制度+規程+指南+模板”的全過程工作手冊，為各地各部門提供一套“工具書”。

3.建立常態化培訓機制。 邀請省內外預算績效管理專家線上授課，開展23 期績效“云培訓”，全省各級各部門累計參訓15 萬人次。

4.建立工作服務交流機制。 搭建省直部門和市縣預算績效管理工作交流群，由專家團隊實時在線答復各地各部門的疑問，提供專業服務指導。同時，適時組織專家人員上門為省直部門服務，幫助提高績效目標編制質量和績效自評質效。

5.建立第三方機構和專家庫。 通過框架協議采購81 家第三方機構， 從中遴選687 名 “主評人”，形成第三方機構及技術協作骨干庫，供各級各部門按程序選擇使用，并強化執業質量監督，引導第三方為安徽績效提供智力支持。 從省直主管部門、事業單位、科研院所等遴選各行各業443 名專家，建立績效管理行業專家庫，引智借力提升預算績效管理水平。

二、 當前全面實施預算績效管理面臨的挑戰

2018 年，黨中央、國務院對全面實施預算績效管理作出了部署安排，從目標任務、業務流程、保障措施等全面進行了頂層設計， 全面實施預算績效管理進入提質增效的重要階段，但從近幾年的實踐來看， 對照全面實施預算績效管理的部署要求，在一些機制、流程和要求上還存在一定改進空間。

（一）鞏固提升現有改革成果存在瓶頸

雖然全省預算績效管理體制機制建設已建立健全，但隨著改革深入推進，工作推進的體制機制還要進一步優化提升。

1.財政部門熱、預算部門冷的局面尚未發生根本改變。 截至2022 年底，安徽省基本建成“三全”預算績效管理體系，預算績效管理各項業務已實現全覆蓋， 但仍有部分預算單位主體責任落實還不夠到位，存在績效與業務、績效與預算“兩張皮”情況。 從外部看，普遍認為績效管理是財政部門的事，主體責任落實還不夠到位；從內部看，預算部門普遍認為績效工作就是財務的事， 業務處室參與度不夠。

2.省、市層級熱，縣(區)層級冷的情況依然存在。 縣（區）和鄉鎮推進預算績效管理積極性普遍不高，存在布置什么做什么的現象。主要是縣（區）財政部門負責預算績效管理人員少， 預算部門財務人員大多數身兼財務、預算、資產、采購、績效等數職，而第三方機構少且懂績效業務的不多，加上縣（區）預算項目較多，完成“量”的全覆蓋上已經用盡全力，“質”上確實欠缺較多。

（二）配套改革推進難度較大

黨的二十大報告指出要 “健全現代預算制度”。 隨著全面實施預算績效管理進入新階段，鞏固提升現有改革成果， 同步推動配套改革成為亟待解決的突出短板。

1.支出標準體系建設等配套改革推進較慢。2022 年，安徽省出臺《安徽省全面實施零基預算改革方案》，針對當前支出固化、“錢等項目”等現象， 打破預算安排和資金分配的基數依賴， 按照“項目跟著政策走，資金跟著項目走”原則，推動部門“先謀事、再排錢”，避免資金沉淀浪費。同時，要求健全預算安排與績效管理等掛鉤機制，構建“誰用錢、誰負責，花錢要有效、無效必問責”的資金使用機制，量入為出，把財政資金每一分錢都用在刀刃上、花在緊要處。這些要求對預算績效管理在每個項目的成本效益分析上、 績效評價結果的應用上都提出了更高的要求。 但是一些配套改革跟進不足，如支出標準體系建設、成本效益分析、省以下財政體制改革等都尚未全面推開， 導致預算績效管理無法獲取準確的信息， 一定程度上影響了預算績效管理有效開展。

2.部分領域績效管理規范尚未出臺。 如部門整體支出績效管理、 下級政府財政綜合運行績效評價、 政府收入績效管理等尚未出臺規范的制度辦法， 以及政府性投資基金等一些重點領域績效管理僅出臺整體要求， 對各環節以及評價指標體系等尚不完善，對于基層推進工作造成一定難度。

（三）績效結果應用難以突破

“花錢必問效，無效必問責”的“最后一公里”尚未完全打通，績效管理結果與預算安排、政策調整和改進管理掛鉤機制需進一步健全。

1.績效評價質量亟需提高。 預算部門和單位普遍對績效自評避重就輕、敷衍了事，高分評價現象普遍，且績效自評報告整體質量不高。目前大部分預算部門績效評價說成績多、講問題少，問題多涉及“支出不均衡”“支出率較低”等，很少涉及決策、管理等深層次問題，預算部門自評報告實用性不強，對加強管理、提升效益參考意義不大。

2.績效管理結果應用力度需加強。目前績效自評和部門評價結果應用較少， 且部分單位對財政重點評價中發現的問題整改落實不夠到位。 財政績效評價結果應用停留在發現問題、反饋整改的層面，缺乏跟蹤督查、責任追究等剛性約束， 同時預算部門對績效評價中發現的問題不夠重視，未充分將評價結果應用到單位財務、業務管理中，亦未與國家戰略、部門職能、資金分配、人事選拔等形成有效聯通。

（四）專業人員和機構培育不足

雖然全省各市、縣（區）財政部門成立了績效管理工作機構， 預算部門配置相關人員專項管理，但預算績效管理人員數量仍顯不足、專業技能不夠熟練， 不能完全滿足新時代預算績效管理需要。

1.市縣（區）預算績效管理人員還需擴充。受部門整體編制影響，部分市、縣（區）績效管理科室實行合署辦公，大部分縣（區）因人力問題出現一人多崗現象， 難以完善精進預算績效管理工作。

2.財政和預算部門績效管理人員專業技能有待提升。 由于績效管理涉及生態、產業、民生等各個領域，專業性較強，績效管理人員專業知識和能力有限，在目標編制和審核、自評和部門評價以及財政重點評價中存在能力不匹配現象。

3.第三方機構力量和人員水平參差不齊。一方面， 由于全面實施預算績效管理實施時間不長， 第三方機構的建立和培育從時間上來說還要進一步沉淀， 一定程度上造成當前參與績效管理業務的第三方機構主要以會計師事務所為主，大多數業務人員從事會計審計多年，仍習慣于用財務審計思維來開展績效管理工作，總體實踐能力水平不高，尚不能滿足財政績效評價需求。 另一方面，當前雖已出臺了規范第三方機構參與預算績效管理的辦法，但對第三方機構資質規定以及人員資質規定上不夠明確具體；加之，預算績效管理行業協會僅部分地區進行嘗試，行業標準和規范、行業自律等均沒有統一標準，造成預算績效管理行業管理薄弱，缺乏行業自律，一定程度上造成第三方機構參差不齊。

三、 統籌推進全面預算績效管理展望與建議

展望未來，安徽省將認真貫徹落實黨的二十大精神， 緊扣績效與預算深度融合這一主線，持續探索創新， 推進預算績效管理改革走深走實，充分發揮績效信息在預算決策和政府治理中的基礎性作用，推動績效管理不斷擴圍提質增效。

（一）找準打破現有瓶頸的新入口

從“以政領財、以財輔政”的高度深入推進預算績效管理， 各級績效主管部門要進一步結合國家治理體系和治理能力現代化建設要求，突出宣傳預算績效管理在促進政府部門提高公共服務供給效率方面的重要作用，形成強化績效管理的濃厚氛圍。

1.注重利用各類新聞媒體、政府網絡平臺等，多種手段加大宣傳力度。 將全省各市縣開展績效評價的制度創新、特色做法、經驗啟示、成果成效進行宣傳推廣，擴大社會影響，讓“績效為先”的理念入腦入心入工作。 采取育學于會、會學兩參的形式，在市縣級工作會議、調度會議、各項業務工作會議中不斷深化預算部門領導層和管理層績效理念，增強部門單位的主體責任意識。

2.建立高效協同機制。 推動預算部門內部設立跨科室預算績效管理小組，合作開展績效目標編制、預算編制、績效監控和績效評價工作；加強財政部門內部業務科室和預算績效管理科室的分工協作，由預算績效管理科室牽頭統籌，調動業務科室積極性，讓干項目、懂項目的人更多參與預算績效管理。

（二）找準推進配套改革的新路徑

堅持以人民為中心， 更加強調成本效益，不斷提升財政資源配置效率和財政資金使用效益。

1.開展成本預算績效管理。 按照零基預算和省以下財政體制改革要求，結合支出標準體系建設，試點選擇部分市、縣（區）基礎設施建設、公共服務等領域， 先行探索成本預算績效管理改革。通過開展成本效益分析、 完善預算支出標準、實施成本管控等措施，更好服務財政預算管理中心工作，并推動部門在項目執行中更好樹立成本管理理念。

2.推動財政重點評價提質增效。 進一步探索完善部門和單位整體支出、政府投資基金、政府專項債券、政府和社會資本合作、國有資本資產使用等績效評價。 推進財政重點績效評價結果共享機制，作為完善政策、安排預算、改進管理的重要依據，相關轉移支付項目為省與市縣事權和支出責任劃分提供參考。 結合財政事權與支出責任劃分改革等，總結各地試點經驗，建立健全對下級政府財政運行綜合績效評價體系，推動評價結果與轉移支付分配掛鉤。

（三）找準績效結果應用的新動力

結果運用是績效管理的最終環節， 也是最重要的環節，必須要有“刀刃向內”的改革勇氣，真正將結果運用與政策調整、資金分配等實質掛鉤。

1.健全以績效為導向的預算分配體系。 對資金使用違規、挪用資金的，要及時追繳收回；對資金使用無效、低效的，要削減或取消后續資金；對績效目標偏移、實現度低的，及時調整政策支持方向和統籌壓減預算。 推進財政內部績效評價結果共享機制，及時與財政支出管理機構分享項目評價結論，作為向部門和單位下達預算控制數時調整項目資金的依據； 健全績效評價通報機制，在一定范圍內對評價結論予以通報，促使預算部門保質保量完成績效評價工作；不斷完善預算績效管理領導職責和問責機制，對預算績效管理工作開展不力、財政資金配置和績效執行未能達到預期部門、市（縣、區）實行績效問責，強化績效考核結果應用。

2.將績效評價作為財會監督的重要舉措，加大監督問責力度。 加強與人大監督、紀檢監督、審計監督等工作協同，協同推進財政、審計聯動機制落地見效，推進績效管理工作與人大、紀檢監察等監督機關信息共享、協同聯動，對資金績效低下、嚴重違規違紀的單位和責任人員嚴肅追責問責，真正形成“花錢必問效、無效必問責”的強大威懾。

3.積極提升績效信息透明度。 更加側重財政預算管理實績和資金使用總體效果， 以部門和單位績效目標、績效自評結果全覆蓋，推動績效管理質量不斷提升。

（四）找準人員和機構培育的新方法

堅持人才內部培養與外部智力引進并舉，全面加強績效管理人才隊伍建設， 做好第三方資源管理，充分發揮各領域人才優勢，為全面實施預算績效管理改革提供智力支撐。

1.加強基層績效管理隊伍建設。 通過掛職交流、學習考察、聯合培養等方式，培育一批懂績效、財務、管理以及行業知識的綜合性績效管理人才；探索實行“科室負責制”，安排支出科室和預算部門“一對一”業務指導，雙向提升績效管理隊伍業務能力。

2.加強第三方資源管理。積極建立績效評價專家庫和第三方機構技術協作骨干庫， 引入高等院校、科研機構等第三方機構參與績效管理，通過引智借力，建強績效人才隊伍；用好預算績效評價第三方機構信用管理平臺， 開展第三方機構績效評估評價報告質量抽審，強化行業自律，對入庫機構進行業務指導、培訓和考評，提升第三方機構能力。

3.加強預算績效培訓。 強化培訓內容，定期收集市、縣（區）績效管理培訓需求，圍繞需求制定針對性強、業務需求貼合緊密的培訓計劃；創新培訓形式，加強實操性培訓，采取“以戰帶訓”“以審帶培”等方式，提升一線人員績效評價能力和水平；拓展培訓范圍，將預算部門業務人員、領導納入績效管理培訓對象范圍， 進一步增強預算部門整體績效意識。