政府投資建設項目全過程造價控制探討

郝婧

（太原市投資和預算評審中心，山西 太原 030000）

0 引言

政府投資建設項目是以財政基本建設資金投入為主要渠道，與一般建設項目相比，更容易受到社會公眾的關注，因此政府投資項目也擁有更嚴格的管理程序，例如立項審批、政府采購、項目評審、工程管理等各個節點均有嚴格的流程把控。本文根據政府投資項目的特點，探討政府投資建設項目全過程造價控制的重要性、難點、流程，以及應用的方法與技術手段。希望通過深入研究，為提高政府投資建設項目的管理水平和效率提供有益參考。

1 政府投資建設項目概述

1.1 政府投資建設項目的范圍

政府投資建設項目是指由政府部門出資或主導，旨在改善社會基礎設施、推動經濟發展或提供公共服務的項目。這類項目在現代社會扮演著至關重要的角色，涵蓋范圍廣泛，包括道路、橋梁、水利、能源、環保、教育、醫療等各個領域的建設與改造。政府投資建設項目的核心目標是滿足公眾需求，提高人民生活水平，促進社會全面發展。這些項目常常由政府提供資金，或聯合私營企業合作，力圖推動城市和鄉村的可持續發展。

1.2 現階段政府投資建設項目的造價控制難點

1.2.1 項目決策階段的控制難點

結合大量政府投資建設項目的工程實踐可以看出，決策階段的造價控制對投資者正確控制投資目標金額具有重大意義。但大部分政府部門缺乏專技人才，編制項目可行性研究報告時，為了推進項目實施，夸大社會效益、壓低估算金額、風險性分析不夠深入，無法正確評價項目的長遠社會效益和經濟效益。同時決策程序本身不合理，對項目投資資金核算準確性困難，相關利益主體分散關注點不同等原因，也會造成投資項目決策困難或決策失當。

1.2.2 項目設計階段的控制難點

設計階段是建設工程由設想變為實際具有決定意義的工作階段，是造價控制的關鍵一環，而現階段存在一些導致造價失控的因素，例如為了保證工程按照重大時間節點完工導致的設計時間不足、深度不夠，增加了施工過程的變更；設計方案重技術輕造價等，此外設計人員的素質對造價的影響也不可忽視。

1.2.3 項目實施階段的控制難點

在招投標階段，確定合適的承包單位是建設過程中的重要一環，對于政府投資項目而言，有時出于本地企業保護或者依據慣例，容易忽視承包單位與項目的匹配度；對于工程量清單、招標控制價以及合同訂立的核查，由于缺乏專業人才把關，不易分辨清單列項、暫列金金額設置和合同編制是否得當等問題。

在施工階段實施過程中發生的簽證、設計變更以及補充合同增加的工作內容都會對總投資產生影響。設計階段深度不足的影響在實施階段展漏無疑，工程量增加，施工措施變化等情況均有發生。此外工期縮短、質量升級、不當索賠、資金撥付不合理、非原施工范圍的工作內容并入補充合同等因素造成的投資增加也時有發生。因此在這一階段，如何約束上述因素引起的投資增加成為造價控制的重點。

1.2.4 項目結算階段的控制難點

結算階段的造價控制工作重點在于根據合同、竣工圖等相關文件和法律法規、行業規定，對量與價進行核定。該階段是考察項目實施過程中有效造價資料留存完整性和結算依據合理性的重要節點，均對造價金額有所影響。同時對工程量計算規則、定額使用合理性、設備材料價格的裁定也都直接關系到項目總投資的金額確定。

由于政府投資項目多是為社會提供服務，對造價的管控應是造價、工期、質量三位一體的綜合管理。因此如何將有限的資金合理分配，使得項目能以盡可能經濟的方式實現最大的社會效益，是當前需要不斷探索的努力方向。

2 全過程造價控制的重要性

全過程造價控制是指一個項目從規劃到竣工交付的整個生命周期中，通過有效管理和控制項目各項造價，確保項目在預算范圍內高質量完成的過程。該方法的重要性在于它對項目成功存在直接影響。首先，合理的造價控制有助于確保項目在預算內完成，降低資金管理的風險。可通過對建設項目資源的有機整合，優化資源配置，確保資金投入的合理性和科學性。其次，通過全過程的造價控制，可以實現良好的動態經濟管理，能夠滿足較好的時間進度和質量要求，提高項目交付的穩定性和可靠性。最后，全過程造價控制也有助于提高資源的利用效率，降低浪費，對于社會的資源可持續利用均有積極的意義。

3 全過程造價控制流程

隨著城市基建項目建設規模的擴大和項目管理精細化要求的提高，全過程造價咨詢將成為未來造價控制的主要趨勢，若想對政府投資建設項目實施行之有效的造價控制，就不能只著力于某一階段的造價管理，而應在項目的不同階段進行逐步地優化和控制。

3.1 前期準備階段的造價控制

在政府投資建設項目的立項和可行性研究階段中，全過程造價控制有助于對項目進行全面的經濟評估和風險分析。首先，對項目的投資成本進行準確預測，包括土地購置、基礎設施建設、施工費用、設備采購等。通過科學合理的成本估算，充分進行技術經濟方案對比，避免項目預算不足或過度投入的問題，確保項目的資金可行性。其次，充分考慮風險因素，制定風險應對措施，降低項目實施過程中的不確定性。此外，基于政府投資項目的特性，要對項目的經濟效益和社會效益進行綜合評估，選擇對社會最有價值的項目[1]。

3.2 設計階段的造價控制

設計階段的工作重點是對評價項目的資源配置優化情況，審核設計圖紙，根據項目要求確保設計方案和施工圖紙質量高，安全性好。施工階段引起設計變更與工程變更的原因主要是由于現場勘察設計成果沒有全面反映出項目特點所致，無法對不可預見引起造價變化的事項提前預防。因此在此階段需著重評估投資金額，在初設階段進行設計方案的技術經濟比選，隨后對選定的設計方案進行優化；同時要審核施工圖紙的完整性，方便招投標階段的工作開展[2]。

3.3 實施階段的造價控制

實施階段是政府投資建設項目的核心階段，也是造價控制的重要環節。在實施階段，全過程造價控制涉及招投標與合同管理、進度與質量控制以及變更管理。

首先，在招投標與合同管理方面，全過程造價控制有助于選擇合適的承包商和供應商。通過合理的競爭和招標程序，政府可以獲得最優質、最具性價比的服務和產品。其次，在進度與質量控制方面，要監控項目的實際成本和進度，及時調整項目計劃，確保項目按時按質完成；同時對項目的施工進度和質量進行實時監測和評估，及時發現問題并加以解決。最后，在變更管理方面，要合理處理項目變更，避免因變更導致的成本增加和項目延誤。

3.4 收尾階段的造價控制

收尾階段是政府投資建設項目的最后階段，也是全過程造價控制的總結和歸納階段。在收尾階段，全過程造價控制涉及竣工決算和結算與驗收。在該階段，首先要對整個項目的成本進行總結和核算，與前期預算進行比對，查找成本差異并進行分析，為今后類似項目提供經驗教訓。其次，在結算與驗收方面，要確認項目的最終成本和質量，對項目的各項費用進行結算，確保項目的交付和驗收達到預期目標。

4 全過程造價控制方法與技術手段

4.1 完善政策制度，使其與全過程造價控制方法相適應

作為政府投資項目，經濟性、效率性和效果性比一般投資項目要更受關注，因此如何加強對項目的監督管理成為社會經濟管理的重點。在這方面，可通過以下要點進行優化：首先，要加強審計部門對政府投資項目造價控制的監管。項目開工前要確定項目資金落實情況，具備開工條件后方可上馬；在建過程中及時糾正存在問題；決算時要核查決算資料是否真實完整合規，核實資金使用的合理性。其次，針對政府部門造價控制專業人才的短缺問題，建議放開政府投資項目的咨詢服務市場，令市場公開平等地進行競爭；同時建立獨立的專家論證和評估體系，對不同項目運用不同評價指標體系，提高項目決策的合理性和科學性。此外，要加強法律和造價相結合的動態風險管控機制，以合同管理為手段，造價管理為核心，做好政策與合同的銜接，合理設計合同條款，厘清合同執行過程中各種糾紛與變動的責任主體，引導造價變化的合法合理性[3]。

4.2 培養復合型人才，以滿足全過程造價控制要求

政府投資項目的造價控制屬于知識密集型工作，核心要素是專業人才。在對影響全過程造價控制實現因素的探究過程中發現，人員素質對全過程造價控制集成性的實現有重大影響。造價控制人員主體的統一是影響全過程造價控制各階段專業工作開展、造價控制目標實現、信息集成的關鍵，而影響上述工作成果的主要因素是咨詢人員的專業技術和綜合素養[4]。

目前行業內普遍存在專業知識面窄、年齡老化、兼職掛名人員多、專職人員少、綜合素質不高等問題。很大一部分從業人員對工程技術知識的認識深度和廣度不夠，局限于算量套價的傳統工作中，沒有能力從造價控制的高度上對設計和施工方案提出優化建議，在工作中法律觀念和知識運用不足。2020 年7 月為充分發揮市場在資源配置中的決定作用，住建部發布了工程造價市場化改革方案，提出逐步停發預算定額，這也對從業人員的能力水平提出了更高的要求。因此為了能適應未來市場發展的需求，需盡快根據《建設項目全過程工程咨詢標準》的要求，在從業人員知識能力和結構上做調整，除了掌握工程技術和算量計價的基礎知識外，還必須學習項目管理的相關內容，了解政策制度、財稅、法律知識，扎實做好市場詢價，掌握市場行情，培養富有實踐經驗的高層次復合型的技術管理人才。

4.3 充分運用技術手段輔助決策管理

全過程造價控制涉及政府投資建設項目項目的各個階段。為了實現造價控制目標，需要采用多種方法和技術手段來支持和輔助決策與管理。在此過程中，成本估算與預測技術、價值工程與優化設計、風險管理與風險評估以及信息技術在造價控制中的應用都發揮著重要作用。在項目的前期準備階段，可通過成本估算與預測技術對項目的可行性研究和投資進行估算，初步確定項目的成本范圍和投資計劃。在實施階段，通過對項目進度和資源投入的控制，可及時預測項目的最終成本。在項目設計與規劃階段，通過價值工程的應用，可以最大限度地滿足項目的功能需求，同時降低成本，實現資源的高效利用。優化設計則是在項目實施階段，根據實際情況對設計進行優化調整，以適應項目的進展和需求變化，進而達到成本控制的目標。政府投資建設項目面臨著各種不確定性和風險，如市場風險、技術風險、政策風險等。全過程造價控制需要對這些風險進行評估和管理，制定相應的風險應對措施，降低風險對項目的不利影響。因此風險管理與風險評估的科學性和全面性將決定項目的穩健推進和成功實施。

在項目的整個建設過程中，信息的科學性與準確性是準確決策的基礎，而信息的科學性與準確性又來源于信息的廣度與有效管理。因此要進行準確決策，一定要建立有效的信息管理系統。在新時代背景下，得益于互聯網的發展，我們可以運用行業大數據、智能算法、BIM 模型等新技術，建立數據信息庫。可以將BIM模型作為載體，通過建立集成數字管理平臺，對工程造價實施集成化管理，將決策咨詢、設計管理、施工管理、招標采購等進行統籌管理，形成全過程造價控制管理系統。這樣有利于改變信息流動的單向性，實現項目參與人員的信息共享，減少信息傳遞過程中失真和溝通成本的問題[5]；同時管理過程中產生的成果文件和過程資料等可納入各個工作模塊，形成造價指標數據庫、項目特征數據庫等子數據庫，以此搭建各區域內建設項目的數據中心，用于指導其他處于決策階段的項目，優化決策結果，實現信息流向前端移動。

5 結語

經分析，可知政府投資建設項目的全過程造價控制的重要性和必要性。通過剖析項目前期準備、實施階段以及收尾階段的造價控制難點，明確了通過精細管理和控制，可以實現項目的預算合理、進度高效、質量可靠。在未來的項目管理中，將繼續強調全過程造價控制的重要性，充分發揮成本估算與預測技術、價值工程與優化設計、風險管理與風險評估以及信息技術在造價控制中的作用，培養與全過程造價控制相適應的復合型人才，在政府政策制度的引導下，以不斷提高項目的管理水平和成本控制能力，為社會的可持續發展貢獻更多的價值。只有通過不斷探索和創新，才能更好地應對日益復雜多變的項目管理挑戰，實現政府投資建設項目的長期穩健發展。