工業園區環境保護管理存在的問題及治理對策淺析

徐 毅

（江蘇鹽城環保科技城管理委員會，江蘇 鹽城 224000）

引言

工業園區是通過行政手段劃分出的，以發展工業制造及服務業為主要需求的一塊區域，該區域通過整合生產要素、統一管理經濟及環境，使得園區產業特色突出、集約化程度高、分工協作能力強[1]。工業園區在降低基礎設施成本和刺激地方經濟發展方面發揮了積極促進作用，但工業集中帶來的環境問題也引起了廣泛關注，例如園區布局不合理、資源能耗高、污染治理不深入、環境管理水平不高等問題[2]。有鑒于此，本文對工業園區環境保護管理存在的問題及治理對策進行了探討。

1 工業園區環境保護管理存在的問題

1.1 園區規劃不合理，環境保護被弱化

工業園區立項建設時并非沒有規劃，而往往是環境保護規劃與其他規劃在編制和實施過程中，既沒有對各規劃之間進行統籌協調，也沒有發揮規劃環評的把關作用，使得招商引資過程中，環境保護讓位于經濟發展。為了盡快產生經濟效益，某些園區一味追求入園企業數量和規模，但大量企業聚集使園區周邊環境不堪重負。隨著園區項目不斷落地，引發的環境問題經常引起周邊居民的強烈不滿[3]。園區產業定位不清、布局不合理，選址不經過科學論證，以致常出現將重污染企業布置在主導風向上風向的怪事[4]。在園區規劃實施過程中，為了讓項目盡快上馬，很多園區采取各種優惠政策，降低環境準入門檻，通過“先上車后買票”的方式“搭便車”和規避環評，導致園區資源能耗高、污染大[5]。在進行園區規劃時，環境保護常被削弱的根本原因是相關人員綠色發展意識不濃，存在經濟發展優先于環境的錯誤認識。園區為吸引企業入駐開辟所謂“綠色通道”，項目未批準或正在報批期間就已開工建設，使得入駐企業不受環境管理的約束[6]。雖然黨的十八屆三中全會將綠色發展、高質量發展理念作為經濟工作的中心，但受多年來“經濟增長至上”觀念的影響，綠色發展理念還未完全融入園區規劃建設之中。

1.2 體制機制不健全，保護責任難落實

目前，許多工業園區正在逐步落實環境保護目標責任制、排放污染物許可證等制度，但在現實層面，這些制度很難得到完全落實。園區制定并發布的各項環境保護規章制度只是行政管理手段，與園區實際工作聯系不緊密，致使環保責任未能真正落實[7]。無論園區工作人員還是周邊群眾，很多人并沒有意識到環保工作是整個園區尤其是領導干部的重要職責，以為環保只是環保部門負責的工作，與其他部門及人員沒有關系。這就導致環保部門工作人員在執法時進退維谷，如果嚴厲管理并處罰污染企業，導致經濟增長受挫，擔不起阻礙當地經濟發展的“罪責”，因此對污染企業“放一馬”；當上級部門查出問題時，又會面臨環保工作失職、失察的結果。還有一些園區對環境保護“一崗雙責”認識不深，職責落實不到位。以水環境保護為例，其涉及規劃、國土、住建、農林、水務、城管、環保等眾多部門，但各部門保護職責未明確劃分，存在職能交叉重疊、缺位等問題，造成“多龍管水”卻管不好水的局面。以上種種問題的根源在于環境保護管理體制不健全，問責機制未理順，出了問題總有環保部門兜底，其他部門很難將環境保護工作真正重視起來。

1.3 管理方式簡單化，監察執法很被動

很多工業園區存在環境保護專業隊伍薄弱、執法能力不強的問題。環境保護機構辦事人員少，執法隊伍中專業人員不足，面對園區入駐企業越來越多的局面，環保工作人員工作強度大、責任重，無法保證對所有企業進行全過程、全方位監管，以致污染投訴、信訪等事件時有發生。執法人員執法時存在態度粗暴、手段單一、被動執法等問題。受經費不足等因素影響，許多園區環境監察機構的環境監測設備少、更新慢、陳舊落后，導致調查取證能力弱，無法及時獲取污染排放的有效證據，從而影響執法成效。由于環境監察機構行政級別低，沒有能力統籌各部門開展統一行動，許多需要聯合行動的工作不得不單獨行動，無法對排污者進行有效管束，使其有恃無恐。

1.4 企業違法成本低，不重視環境保護

工業園區以發展經濟為主要目標，政府對環境問題的關注點集中在近期、嚴重的污染事件，而沒有對長期性、一般性的污染問題給予足夠重視，這導致企業對環境保護管理采取漠視態度，以被動應付方式對待，沒有意愿主動承擔環境保護管理責任。許多企業沒有建立完善的污染物排放監測、考核制度，抽查環保管理臺賬，常發現殘缺、補記現象甚至為應付檢查臨時找人編造等現象。污染治理要從源頭開始，但許多企業未針對環保管理設置專人專崗，兼職人員也未接受過系統的環保管理培訓。他們只關注末端治理，有選擇地運轉生產線上配置的環保設施，以應付環保檢查和群眾投訴為目的。與偷排產生的效益相比，違法付出的成本輕如鴻毛，因此即使偶爾受到處罰，一些企業仍堅持偷排偷放。

1.5 公眾參與不積極，環保氛圍較淡薄

隨著公眾環境意識的增強，許多人已認識到環境保護的重要性，但大多數人仍缺乏環保參與意識。相當一部分人認為環保應由政府負責，而政府對環境保護的宣傳停留在特定時期（例如世界環境日、全民環保月）的活動上，以掛橫幅、貼板報、發放宣傳單為主，難以適應新形勢下環保工作的需要。公眾對環保知識一知半解，主動參與熱情不高，除非環境問題已損害到自身利益，才不得不維權。形成這種情況的原因，一方面是公眾參與的法規制度不健全，且參與人的權利保障也未得到充分體現；另一方面缺乏參與環境保護的平臺，環保工作基本由政府牽頭實施，園區項目規劃大都是在決策形成后才征詢公眾意見，公眾參與也只是履行程序所需，難以發揮實質作用。

2 工業園區環保管理問題的治理對策

2.1 推進規劃環評，提高入園門檻

2.1.1 牢固樹立綠色發展理念

工業園區的領導和工作人員應當牢 固樹立綠色發展理念，摒棄唯經濟增長的觀念，既關注當前發展，更要著眼未來。在園區規劃建設時審慎處理發展與環境的關系，以循環經濟、綠色發展的理論科學規劃園區發展宏圖，尤其是要落實規劃環評工作，從源頭上把控入園準入門檻，依據“三線一單”要求，強化空間和總量管理，嚴禁高污染、高能耗產業入園。

2.1.2 發展循環經濟

綠色發展理念的主旨是在充分考慮資源環境容量的前提下實現可持續發展的目標，而循環經濟理論則是基于對自然生態過程的觀察提出重復利用廢料的循環生產方式，將對資源環境的破壞性影響削減至最低程度，使得經濟發展得以持續不斷地進行下去。

2.1.3 全過程貫徹規劃環評工作

在開展規劃環評工作時，相關部門及人員必須嚴格遵循規劃環評的基本程序，包括規劃綱要擬定、規劃區域調查、規劃指標體系的構建、環境影響的預測評價以及規劃論證、審查和反饋等，以此保障規劃環評活動的有效性。規劃環評應從園區規劃啟動時就積極介入，并使規劃環評貫穿于園區規劃編制的全過程，通過規劃環評，促使園區規劃從決策源頭保護環境[8]。規劃環評越早介入，就越能從園區建設的決策層面施加影響，因此相關部門及人員在進行頂層設計時就應注意保護環境。

2.2 健全體制機制，完善治理體系

2.2.1 建立健全環境保護責任制度

工業園區環境保護人人有責，從園區黨政領導到各部門都要承擔起環境保護的職責。首先，環境保護應從落實責任制入手，建立健全環境保護責任制度，明確各部門的環境保護職責，在考核評價指標體系中加入對環境質量指標的評價，并賦予其足夠的權重，通過簽訂環境質量目標責任狀，促使各部門落實環境保護職責。領導干部離任時必須進行環境資產審查，通過建立離任審計環境保護制度，明確其在任期間自然資源資產和環境保護責任的落實情況。

2.2.2 健全各部門協作機制

各部門應樹立環境保護聯防聯控的新觀念。環境保護既不是環保部門一家之事，也不是環保部門一家就能完成的工作，必須打破各部門行政邊界，形成環境保護共責共擔機制。園區政府應在完善聯防聯控制度的基礎上，建立各部門協商機制，各方多溝通、多協商，在園區領導下統一標準、協調執行。

2.2.3 加大多部門聯合執法力度

在各部門協作機制的基礎上，建立城建、安監、環保、公安、城管等多部門聯合執法機制。對“未批先建”項目一律取締，對“邊批邊建”項目一律停建，對環保設施不健全項目一律整改，對排放不達標企業一律停產整頓，對發生重大環境污染事故的企業責令其退出。

2.2.4 完善治理體系建設

完善治理體系建設，使環境保護治理體系現代化。全面梳理現有的環境保護制度、條例、規劃等文件，及時修改和廢止不符合國家現行法律法規、政策要求的部分，使環境執法合法合規。

2.3 創新管理手段，優化服務職能

2.3.1 建設自動化、信息化的環境監測體系

相關部門應積極開展園區環境保護能力建設，構造覆蓋全園區的環境監測體系。隨著信息化、物聯網、人工智能等技術的發展和應用，提高監測設施的自動化、信息化水平成為必要且現實的選擇。對于排污企業來說，逃避監管可以使其少繳納排污費，而信息不對稱使得排污企業可以輕易隱瞞其排污行為。排污企業此種行為的根源在于環保管理者不能充分掌握排污信息，因此要讓污染源始終處于有效監管之下。受監管人員不足的局限，人工監測有極大的漏洞，許多排污企業每年接受監測的次數不足10次，而自動監控系統可以全年不間斷進行監測，極大克服了信息盲點。

2.3.2 提升執法人員業務水平

針對環保執法力量不足的問題，相關部門應結合園區執法現狀，適當增加人員數量，并加強對執法人員的培訓教育，規范執法程序，提升依法行政和規范執法水平。園區環保執法機構應定期組織學習環保法規和相關知識，同時加強與其他地區環保機構的交流，使執法人員開闊視野，提升業務水平。

2.3.3 創新環保管理手段，提升環境服務職能

園區環保監管機構應跳出“以罰促管”的剛性管理桎梏，多采用更加人性化和柔性的管理手段，例如將以“事后處罰”為主轉變為注重“事前把關”和“事中管理”。事前嚴格進行環保審批；事中對可能存在的違法行為及早給予警示，通過約談、上門告誡等方式打好“預防針”。管理手段盡可能多樣化，軟硬結合，這樣才能更有效地引導企業守法、合規，主動進行污染防治工作。

2.3.4 引入第三方服務模式

相關部門可以將園區環保監管薄弱環節委托給第三方專業機構，通過市場手段解決園區環保監管部門一些難以解決的問題。例如污染源自動監控系統的維護管理工作，既可以發揮專業機構的經驗和特長，也便于園區環保監管部門騰出手來強化環境治理體系建設。

2.4 強化企業責任，鼓勵清潔生產

2.4.1 強化企業環保主體責任

企業是園區工業生產及服務的主體，也是履行環保責任的主體，必須強化企業環保的主體責任。首先，企業主要負責人要落實環保“一崗雙責”制，既要承擔企業生產責任，也要做好環保工作，將企業的發展與環保成效緊密聯系起來，做到企業生產與環保兩不誤。同時，園區政府要建立企業環保業績考核制度，督促企業加強對污染治理設施的日常管理，完善臺賬記錄，認真開展環境安全隱患排查，制定突發環境事件應急預案，自覺繳納排污費。通過制度斷絕企業在環保問題上的任何僥幸心理，不管哪一次“搭便車”，都會遭到雷霆打擊。

2.4.2 推行正面清單制度

推行正面清單制度，鼓勵企業開展清潔生產和使用清潔能源，通過技改減少污染物的生成和排放。園區政府應制定正面清單，鼓勵企業通過科技手段更新生產技術，提高循環利用率，減少污染排放，推動企業由污染型企業向綠色型企業轉型。例如對醫藥企業產出的藥渣要進行分類管理，無害藥渣通過堆肥處理實現廢物再利用，有害藥渣則按危險廢物處理要求進行處理。

2.4.3 推行企業生產責任延伸制度

園區政府應積極引導企業將生產責任延伸，不僅要做好企業生產工作，還要加強廢物回收利用，提高再生原料使用率，同時完善生產信息的收集和管理，主動向社會公開企業的環保信息。鼓勵企業對生產技術進行更新換代，改造環保設施，在提高生產效率的同時，顯著改善污染治理水平。

2.4.4 善用獎懲激勵措施

園區政府在“罰劣”的同時也要“獎優”，一方面將污染嚴重的企業列入“黑名單”，另一方面采用正面激勵手段，利用稅收優惠、管理費用減免、表彰獎勵等手段激勵企業守法，改變企業“違法成本低、守法成本高”的局面，營造“尊崇守法、鄙夷違法”的氛圍。

2.5 加強全民教育，提倡公眾參與

2.5.1 公開環保信息

環境保護僅靠政府的行動、企業的自覺還遠遠不夠，全社會共同參與才能形成強大的環境保護動力。首先，為保障公眾對環保管理的知情權和監督權，園區應建立環境信息公開平臺。公眾參與環保管理的先決條件是全面、準確地掌握環境信息，因此園區政府有責任和義務公開環境相關信息，并采用通俗易懂的語言向公眾展示環境信息。信息公開的渠道既要接地氣也要與時俱進，除了在廣播電視、報紙等傳統媒介上公開環境信息，也要通過微信、微博、環保APP等形式向公眾開放相關信息。

2.5.2 加強環保宣傳教育

加強環保管理知識的宣傳教育，可以增強全民參與環保管理的意識。園區政府在開展宣傳教育工作時，要使公眾意識到環保管理既是政府的責任，也是全體公民的義務，所以宣傳教育一定要做到全面覆蓋。相關人員要進入社區、學校、企事業單位開展宣傳，并將宣傳內容與公眾的日常生活、出行、消費等聯系起來。宣傳形式應當不拘一格，既可以通過廣播電視、報紙、宣傳欄、宣傳手冊等，也要利用好新媒體進行宣傳。

2.5.3 全方位拓寬公眾參與環保管理的渠道

以往的公眾參與以被動參與為主，公眾很少有機會主動參與，為此園區政府可創造條件促進公眾參與。例如鼓勵民間成立非政府環保組織及政府出資購買非政府組織服務等，通過非政府組織搭建公眾與政府、企業間溝通的橋梁。同時，還要完善公眾參與環保管理的激勵機制，園區應開設環保熱線電話，暢通群眾投訴渠道，設立有獎舉報制度，鼓勵群眾參與環境監督。

3 結語

針對工業園區環境保護管理存在的園區規劃不合理、體制機制不健全、管理方式簡單化、企業違法成本低、公眾參與不積極的問題，相關部門可采取推進規劃環評、健全體制機制、創新管理手段、強化企業責任、提倡公眾參與等措施，通過打造全民共治共保的治理體系，推動環境與經濟發展互利共濟目標的實現。