行政協(xié)議單方變更解除權(quán)的司法審查研究

[摘要]現(xiàn)行行政協(xié)議單方變更解除權(quán)司法審查困境主要包括三方面：一是行使條件，二是行使程序，三是行使后果。本文擬通過規(guī)范公共利益界定、健全程序規(guī)制、完善補(bǔ)償規(guī)則，以加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)單方變更解除權(quán)行使的規(guī)制，加強(qiáng)保障協(xié)議相對人的合法權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]行政協(xié)議；單方變更解除權(quán)；行政優(yōu)益權(quán)

[中圖分類號(hào)]D925.2? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.04.003

一、行政協(xié)議單方變更解除權(quán)司法審查之法理基礎(chǔ)

（一）行政協(xié)議的概念

行政協(xié)議需具備四要素：一是主體要素，即簽訂行政協(xié)議的一方當(dāng)事人是行政機(jī)關(guān)；二是目的要素，即簽訂行政協(xié)議的目標(biāo)是以實(shí)現(xiàn)公共管理與服務(wù)為目的；三是意思要素，即協(xié)議的簽訂經(jīng)行政機(jī)關(guān)與協(xié)議相對人協(xié)商一致；四是內(nèi)容要素，即簽訂行政協(xié)議在內(nèi)容上須具備行政法上的權(quán)利義務(wù)。

（二）行政協(xié)議單方變更解除權(quán)的理論基礎(chǔ)

行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)之一的單方變更解除權(quán)，其區(qū)別于民事合同雙方享有的協(xié)議變更解除權(quán)。為規(guī)制行政協(xié)議中行政權(quán)利的濫用，法國率先構(gòu)建了行政優(yōu)益權(quán)理論；以“契約自由”為價(jià)值追求的德國，在《聯(lián)邦行政程序法》中對行政優(yōu)益權(quán)的行使采取嚴(yán)格限制的方式。究其屬性，行政優(yōu)益權(quán)是由于行政協(xié)議具有保護(hù)公共利益和行政管理活動(dòng)的目的賦予行政機(jī)關(guān)一方特權(quán)。[1]

（三）行政協(xié)議單方變更解除權(quán)的特征

1.行政性與協(xié)議性并存

行政協(xié)議是一種兼具行政性與協(xié)議性的混合法律行為，二者存在主次之分，其以行政性為主、以協(xié)議性為輔。單方變更解除權(quán)作為行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)享有的行政優(yōu)益權(quán)，也同樣遵守行政性與協(xié)議性的特性，保障行政目的實(shí)現(xiàn)的同時(shí)兼顧協(xié)議相對人的合法權(quán)益。

2.專屬性

行政協(xié)議的締約主體不同于民事合同，其要求一方締約主體須為行政機(jī)關(guān)，主體的特殊性決定了在特殊情況下存在雙方權(quán)利義務(wù)的不平等。協(xié)議的單方變更解除權(quán)只能由行政機(jī)關(guān)行使，原因在于行政機(jī)關(guān)的雙重身份，既是契約的相對方，又是公共利益的維護(hù)者，而公共利益決定了行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)的正當(dāng)性和權(quán)力專屬性。

3.法定性

行政協(xié)議的行政性決定了行政機(jī)關(guān)能夠行使單方變更解除權(quán)這一高權(quán)行為，因此單方變更解除權(quán)的“權(quán)”本質(zhì)上屬于“權(quán)力”而非“權(quán)利”。權(quán)力具有法定性，單方變更解除權(quán)作為權(quán)力的一種也自然具有法定性，其主要表現(xiàn)在：一是行政機(jī)關(guān)應(yīng)在滿足法律規(guī)定的情形下行使單方變更解除權(quán)；二是行政機(jī)關(guān)在行使過程中應(yīng)當(dāng)遵守法定程序；三是行政機(jī)關(guān)在行使后要接受嗣后審查。

二、行政協(xié)議單方變更解除權(quán)司法審查之現(xiàn)實(shí)困境

（一）行政協(xié)議單方變更解除權(quán)司法審查之行使條件

1.公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明

在以盧梭與邊沁的觀點(diǎn)為代表的社會(huì)公益論中，盧梭主張“公共利益是由公民意志共同體構(gòu)成的公共利益觀，并不是簡單的將公民意志進(jìn)行相加或集合，任何個(gè)人利益必須讓步于公共利益”；而邊沁的功利主義論則主張“個(gè)人利益疊加后形成的公共利益觀，將個(gè)人利益進(jìn)行匯總即形成公共利益，實(shí)現(xiàn)公共利益的根本是實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的利益。”

在“永佳紙業(yè)有限公司訴四川省大英縣政府案”中，大英縣政府為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)而與永佳紙業(yè)有限公司締結(jié)了行政協(xié)議，協(xié)議中約定永佳紙業(yè)有限公司關(guān)停退出造紙行業(yè)、公司資產(chǎn)由鎮(zhèn)政府受讓并支付對價(jià)，永佳紙業(yè)有限公司依約履行關(guān)閉義務(wù)，然而地方政府支付了部分款項(xiàng)后卻以“永佳紙業(yè)有限公司并未完成清算注銷，其資產(chǎn)也不能合法轉(zhuǎn)讓，如若永佳紙業(yè)有限公司繼續(xù)要求政府給付剩余數(shù)以千萬的財(cái)政資金作為資產(chǎn)受讓款，則會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國家和廣大人民群眾的利益”為由一直拒絕支付剩余款項(xiàng)。此案的審理法官認(rèn)為：“大英縣政府的主張尚不足以證明會(huì)損害到公共利益，大英縣政府單方解除協(xié)議的行為不具有合法性。”公共利益本身代表著所有人的利益，若不對其進(jìn)行科學(xué)、合理的解釋，就可能被異化為壓迫私主體的工具。

（二）行政協(xié)議單方變更解除權(quán)司法審查之行使程序

1.程序正當(dāng)性的缺位

程序正當(dāng)原則作為《行政法》中的一項(xiàng)基本原則，不僅要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)體上遵循合法行政、合理行政等原則，同時(shí)在程序上行政機(jī)關(guān)的行為也應(yīng)當(dāng)符合法律所規(guī)定的程序要求，這也是約束行政權(quán)力擴(kuò)張的一個(gè)重要手段。行政協(xié)議的性質(zhì)決定了行政機(jī)關(guān)在該契約關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，賦予行政機(jī)關(guān)一定的行政優(yōu)益權(quán)本質(zhì)是通過行政機(jī)關(guān)發(fā)揮行政管理職能保障行政協(xié)議最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[2]

在“徐朝永等20人訴永康市人民政府案”中，徐朝永、沈莉珍等人在簽訂《房屋拆遷協(xié)議》后一直未得到政府的安置，2019年8月永康市人大常委會(huì)下發(fā)《關(guān)于永康市新城區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃的決議》導(dǎo)致原有涉案協(xié)議的安置方式不再符合新規(guī)劃，2020年3月永康市政府同意并批準(zhǔn)《江南街道大塘沿等村拆遷安置區(qū)建設(shè)方案》、并在新方案中單方將原有“一戶一宅垂直式安置”變更為“水平式套房安置”。依照《土地管理法》第四十七條、《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告、聽取意見，必要時(shí)應(yīng)舉行聽證，但永康市政府并無證據(jù)證明其進(jìn)行了公告的張貼和聽取了被征遷人的意見。法定程序的缺失導(dǎo)致被征遷人的知情權(quán)和異議權(quán)被剝奪，而關(guān)于住房的安置方式又涉及到人民群眾的切身利益。權(quán)力是天然具有擴(kuò)張性的，如果不從程序上加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)的規(guī)制，會(huì)產(chǎn)生行政腐敗、政府公信力下降等問題。

（三）行政協(xié)議單方變更解除權(quán)司法審查之行使后果

1.行政機(jī)關(guān)的賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊

行政協(xié)議相對人的信賴?yán)媸芊伤Ｗo(hù)，相對人可就其損失享有相應(yīng)的補(bǔ)償、賠償請求權(quán)。我國現(xiàn)有規(guī)定僅規(guī)定了相對人享有該權(quán)利，卻沒有對補(bǔ)償、規(guī)則進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，補(bǔ)償、賠償責(zé)任的模糊性導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)履行補(bǔ)償、賠償責(zé)任的不到位，在金額方面也存在較大差異等問題。

在“劉樹清訴貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府案”中，最高人民法院認(rèn)為“國務(wù)院下發(fā)的文件致使銅仁市政府需要重新調(diào)整和制定新的城市規(guī)劃，碧江區(qū)人民政府單方變更《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》中原先約定的征地補(bǔ)償方式系為了維護(hù)公共利益，該行為合法有效，但應(yīng)當(dāng)就給原告造成的損失給予補(bǔ)償。”在“蔡小佑訴貴州省盤州市人民政府案”中，終審法院認(rèn)為“盤州市人民政府單方變更《房屋拆遷過渡協(xié)議》的行為雖被確認(rèn)合法，但盤州市人民政府應(yīng)及時(shí)履行協(xié)議被變更后產(chǎn)生的補(bǔ)償責(zé)任，蔡小佑可就安置方式和地點(diǎn)被變更而產(chǎn)生的損失依法要求盤州市人民政府予以補(bǔ)償。”在以上兩個(gè)案件中，法院雖然經(jīng)過審理皆判決被告行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任，但對具體怎樣補(bǔ)償、補(bǔ)償金額是多少皆處于模糊狀態(tài)，這也間接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在補(bǔ)償、賠償方面自由裁量權(quán)過大，很難使相對人的權(quán)益得到充分救濟(jì)和保障。

三、行政協(xié)議單方變更解除權(quán)司法審查之完善路徑

（一）規(guī)范公共利益認(rèn)定

維護(hù)公共利益不僅是行使單方變更解除權(quán)的前提要求，也是目的要求。但公共利益的概念具有高度模糊性和不確定性，難免會(huì)給行政機(jī)關(guān)帶來識(shí)別和判斷上的困難，也可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)被擴(kuò)大，從而造成單方變更解除權(quán)的濫用。因此，需要對行政機(jī)關(guān)認(rèn)定公共利益作具體規(guī)范要求。

鑒于公共利益內(nèi)涵的模糊性，以一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來界定公共利益的范疇并不具有現(xiàn)實(shí)可行性，為防止行政機(jī)關(guān)對公共利益內(nèi)涵的不當(dāng)擴(kuò)大可以從以下方面入手：一是應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)對行使單方變更解除權(quán)所憑借的公共利益承擔(dān)著舉證責(zé)任，公共利益既代表著社會(huì)絕大多數(shù)人的共同利益也包含著國家利益，至于政府利益能否等同于公共利益需要行政機(jī)關(guān)仔細(xì)加以斟酌；二是行政機(jī)關(guān)還要提供證據(jù)證明繼續(xù)履行原有行政協(xié)議帶來的不利后果會(huì)給公共利益造成實(shí)質(zhì)性障礙；三是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制公共利益所依據(jù)規(guī)范基礎(chǔ)，公共利益必須以法律規(guī)范作為依托。[3]

（二）明確程序正當(dāng)性原則

按照現(xiàn)代行政法治理論，一套充滿正義與效率的程序制度設(shè)計(jì)是行政協(xié)議的本質(zhì)要求。從程序上完善對行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除權(quán)的規(guī)制需要的不僅僅是將程序正當(dāng)原則作為原則性規(guī)范，還需要建構(gòu)程序的具體制度來闡明行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的法定程序具體內(nèi)涵，從整體上對行政機(jī)關(guān)行使單方變更解除進(jìn)行程序規(guī)制。

1.協(xié)商制度

協(xié)商制度的設(shè)置是對行政協(xié)議契約性的契合，建立在締約雙方協(xié)商一致并達(dá)成合意的基礎(chǔ)之上。行政協(xié)議的成立離不開協(xié)商，當(dāng)行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而行使行政優(yōu)益權(quán)單方變更或解除行政協(xié)議時(shí)，協(xié)議相對人是否能夠繼續(xù)同行政機(jī)關(guān)協(xié)商。由此可見，協(xié)商制度的建立是完善行政協(xié)議單方變更解除權(quán)程序性規(guī)范中必不可少的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。[4]

2.聽證制度

行政程序中規(guī)制權(quán)力的核心程序同時(shí)也最能體現(xiàn)公平正義的程序便是聽證程序。在行政處罰和行政許可領(lǐng)域早已廣泛實(shí)施聽證制度，聽證制度是一種具有準(zhǔn)司法審判功能的制度，為出現(xiàn)相反意見的行政機(jī)關(guān)與行政相對人提供溝通平臺(tái)，同時(shí)具有公開性；無利害關(guān)系人員的參與有助于排除行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的恣意性，最終得出充滿公正性的處理結(jié)果。

（三）明確賠償補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在行政協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)帶來的補(bǔ)償、賠償責(zé)任是必不可缺的附屬物，沒有它將會(huì)顯失公平。法國建立的對相對人的特殊保護(hù)制度即“財(cái)務(wù)平衡原則”值得我們借鑒，該原則是指在雙方不受法律苛責(zé)的前提下，行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)對行政協(xié)議進(jìn)行了單方修改或者終止后，應(yīng)當(dāng)維護(hù)協(xié)議相對人“現(xiàn)實(shí)直接損失”與“預(yù)期可得利益”之間的經(jīng)濟(jì)平衡，并且在承諾給予協(xié)議相對人的利益與強(qiáng)加給協(xié)議相對人的損失之間找到均衡點(diǎn)。

另外，針對補(bǔ)償、賠償多少具體金額的問題，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)并不足夠公開和透明。德國在補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額上要求參照解除協(xié)議時(shí)的市場流通價(jià)格而定，且要達(dá)到完全補(bǔ)償?shù)某潭龋欢覈姓C(jī)關(guān)普遍采用的補(bǔ)償、賠償具體金額的判定標(biāo)準(zhǔn)較低，要求達(dá)到合理程度即可。因此，可以在補(bǔ)償和賠償方面借鑒德國的以市場價(jià)格為參照標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還可以將行政訴訟中涉及補(bǔ)償、賠償?shù)木唧w個(gè)案作類型化分析，并把補(bǔ)償、賠償金額量化分析后設(shè)定統(tǒng)一的數(shù)額計(jì)算規(guī)則。[5]

四、結(jié)語

在打造法治政府、服務(wù)政府的要求下，政府的行政管理方式發(fā)生變革，應(yīng)對行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中的超越性權(quán)力予以規(guī)制。為防止行政機(jī)關(guān)肆意破壞合意基礎(chǔ)、濫用行政優(yōu)益權(quán)，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范公共利益的認(rèn)定，程序方面應(yīng)當(dāng)遵循協(xié)商、告知、聽證等具體制度，權(quán)益保障方面應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償、賠償責(zé)任、彌補(bǔ)協(xié)議相對人的損失。

參考文獻(xiàn)：

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[2]邢鴻飛，朱菲.論行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2021（1）：110-118.

[3]張千帆.“公共利益”是什么？——社會(huì)功利主義的定義及其憲法上的局限性[J].法學(xué)論壇，2005（1）：28-31.

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[5]熊勇先.論行政機(jī)關(guān)變更、解除權(quán)的行使規(guī)則——基于司法裁判立場的考察[J].政治與法律，2020（12）：84-94.

基金項(xiàng)目：青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：行政協(xié)議單方變更解除權(quán)的司法審查研究（項(xiàng)目編號(hào)：04M2023076）

作者簡介：張鈺佳（1996.12-），女，漢族，江蘇徐州人，碩士，研究方向：行政法學(xué)。