中國養老金融：現狀、問題與建議

摘要：我國對人口老齡化問題高度重視，中央金融工作會議強調做好養老金融工作。在政策大力支持下，我國已初步建立了全面的養老金融體系，但仍面臨一些問題，對此，本文從制度建設、產品創新等方面提出相應建議，以促進我國養老金融更好地發展。

關鍵詞：養老金融 老齡化 企業年金 REITs

第七次全國人口普查結果顯示，截至2020年末，我國60歲及以上老年人口已占到總人口的18.7％，65歲及以上人口占總人口的比重為13.5%，超過國際通行的老齡化社會界定標準1；同第六次全國人口普查結果相比，兩者分別上升5.4個百分點和4.6個百分點。當前，我國青壯年勞動力減少，社會供養負擔加重，給我國經濟和社會的健康發展帶來了新挑戰。

黨中央對此高度重視。2023年10月召開的中央金融工作會議強調做好包括養老金融在內的“五篇大文章”。養老問題具有不確定性，利用金融手段實現資源的跨周期、跨部門配置是解決好養老問題的重要途徑和題中應有之義。

當前學術界已就養老金融開展諸多研究，不同學者對其概念和內涵有不同理解。雖然并無統一標準，但目前學界較為廣泛認可的一個定義是：養老金融是服務養老的一切金融活動的總和，包括以養老金制度安排和養老金資產管理為主的養老金金融，金融機構圍繞老年人財富管理需求開展的養老服務金融，以及金融支持養老產業投融資及其發展過程的養老產業金融（董克用等，2017）。

下文將梳理當前我國養老體系和養老金融的發展現狀，在此基礎上洞悉面臨的挑戰，最后就如何更好發展養老金融提出相應的政策建議。

發展現狀

（一）我國養老體系現狀

我國人口老齡化問題具有鮮明的特點，筆者認為主要體現為三點：第一，未富先老，未備先老。我國在2000年前后正式步入老齡化社會時，人均國內生產總值（GDP）水平僅為同期世界平均水平的1/5。較低的人均GDP水平意味著我國大部分老年人缺乏足夠的財富用于個人養老。加之我國資本市場還在發展完善進程中，老年人金融素養有限，部分老年人缺乏足夠的養老意識和養老手段。第二，老年人口絕對規模大。2020年末，我國65歲及以上老年人口約為1.91億人，排名全球第一，排名全球第二的印度這一指標不足1億人。老年人口絕對規模大意味著需要更多的養老金融產品供給。第三，老年人口增長速度快。我國人口結構從成年型轉為老年型僅用了20多年，而世界各國普遍經歷了50～100年。較快的老年人口增長速度意味著我國應對老齡化問題的緩沖時間較短，需要抓緊儲備應對手段。

（二）我國養老金融現狀

我國人口老齡化問題的鮮明特點決定了我國養老金融發展也具有其自身的特殊性。

養老金金融方面，我國已經初步建立了國際通行的三支柱養老金體系。其中，第一支柱為基本養老保險，由政府主導，財政兜底；第二支柱為企業年金和職業年金，由雇主和個人共同繳費積累；第三支柱為個人儲蓄養老計劃，個人自愿參加。從數據來看，人力資源社會保障部發布的《2022年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，截至2022年末，全國參加基本養老保險人數為10.53億人，年末基本養老保險基金累計結余6.99萬億元；全國有12.80萬戶企業建立了企業年金，參加職工為3010萬人，年末企業年金投資運營規模為2.87萬億元，職業年金基金投資運營規模為2.11萬億元。目前暫無個人儲蓄養老計劃的權威數據，但據估算，個人儲蓄養老在養老總資產中占比顯著低于企業年金。國務院在2015年8月17日頒布了《基本養老保險基金投資管理辦法》，允許養老基金進入資本市場進行投資。但當前，我國社保基金主要由各省自主運營，考慮到安全性等問題，地方養老金大多存于銀行或購買國債，收益不高。

養老服務金融方面，各行業廣泛探索，初步形成了多元化的產品體系。銀行、證券、保險、信托等行業紛紛參考國外經驗，推出大量養老金融產品。國外較為通行的長期護理保險、養老目標基金、住房反向抵押貸款、房地產信托投資基金（REITs）等創新型養老金融產品都已逐步在我國落地發展。例如，我國長期護理保險自2016年開始試點，截至2022年末，已有1.7億人參保長期護理保險；養老目標基金自2018年開始試點，截至2022年末，已有300余只養老目標基金，發行規模超800億元，整體來看發展速度較快，但仍處于發展的早期階段；2014年，住房反向抵押貸款開始試點，但經過近10年的發展，相關產品仍供給不足，實際參與者較少，運行效果不佳；2009年，REITs開始試點，經過近15年的發展，我國REITs相關產品及法律法規日趨完善，不過真正基于房地產相關資產的REITs規模依然有限。總體而言，我國養老服務金融仍處于初步探索階段，還有較大的發展空間。在我國科技和數字化高速發展的大背景下，金融機構借助智能化手段，大概率能更好地提供養老服務（黨雪，2021）。

養老產業金融方面，當前我國涉老產業超過90%的金融支持來自政府，政府主要通過專項債、政策性貸款、投資基金、政府和社會資本合作（PPP）等模式給予養老產業支持。在政策的大力支持下，私人資本和社會資本開始進入養老產業上下游。但由于養老產業具有周期長、回報慢等特點，來自私人部門的投融資力度不足。部分行業開始探索開發新型養老產業模式，如保險公司利用自有資金，通過重資產或是輕資產模式投資養老產業建設，并將其與自身提供的保險產品相結合，打造出“投資+產品”的全面布局模式。

問題與挑戰

筆者認為，當前我國養老金融在發展過程中主要面臨以下四方面問題與挑戰。

首先是需要加強頂層法律與政策指導，促進監管協調統一。其一，我國當前對于養老金融的管理多基于較低層級的管理辦法、規劃或指導意見，尚缺少與《中華人民共和國社會保險法》相配套的法律體系（楊秀玲等，2014）。其二，我國養老金融缺乏統一的監管機構，不同部門之間需要協調，降低了監管效率。具體來看，我國由人力資源社會保障部、財政部統籌負責養老保險的監督管理工作，國家金融監督管理總局監管銀行、保險公司發行的養老金融產品，證監會則管理證券類產品，需促進監管協調，避免監管不足和監管重復的問題。

其次是政府的主導作用較強，市場的參與程度有待提高。其一，在目前我國的三支柱養老金體系中，第一支柱占比較高，第二、第三支柱比重不足15%，還有很大提升空間。人口老齡化程度的不斷加深使得人口紅利減少，不應繼續讓第一支柱承擔較重的支出責任，有必要大力發展第二、第三支柱以緩解政府部門支出壓力。就企業年金和職業年金而言，部分國家采用強制性手段，要求企業必須建立職業養老金，并設立“自動加入”政策。目前，我國企業可自行選擇是否設立，同時部分企業采用只為部分員工繳費的方式規避有關政策（婁飛鵬，2020）。就個人儲蓄養老計劃而言，當前我國個稅遞延的稅收激勵政策效果不佳，部分原因在于我國較大部分人群屬于低納稅主體，且部分靈活就業人員、自由職業者也無法享受此種稅收激勵政策（董克用等，2020）。其二，養老金融本身的普惠性和長期性特征與商業性存在矛盾，這決定了社會資本進入動力不足。當前，我國養老金融仍是由政府占據絕對主導地位，特別是在養老產業領域，絕大多數金融支持來自政府，市場化工具有限，民間和社會資本參與力度不夠。

再次是資本市場需要繼續完善。其一，股票市場波動較大，我國養老資金出于安全考慮，目前較少在股票市場進行資產配置，大多選擇存于銀行或購買國債。實際上，我國股票市場缺乏真正的長期資金和長期機構投資者，而養老資金自身的長期性和穩定性決定了其可以扮演好這一角色。養老資金的進入不僅有利于資本市場的長期穩定發展，也有利于自身的保值增值。從國際經驗來看，20世紀80年代初期，美國推行的401K計劃鼓勵養老資金入市，其作為長期資金充當了第三次技術革命的催化劑和紐帶，帶動股票市場、債券市場和金融衍生品市場發展，養老資金也迎來爆發式增長。其二，考慮到養老產業自身具有周期長、回報慢等特點，從事養老產業的企業難以在資本市場上獲得投資者青睞，直接融資渠道不順暢。養老產業發展離不開資本市場的大力支持。除傳統的股票融資、債券融資外，還可參考國際經驗，采用REITs和私募基金手段為養老產業提供融資。

最后是促進養老金融產品和服務供給更加豐富。當前，我國養老產品需求較大，正規養老金融產品和服務的供給均不充分。同時，金融機構提供的養老金融產品大多同質化，難以滿足不同人群多樣化的養老需求（婁飛鵬，2019）。一方面，這與我國傳統文化和居民的金融素養有關。如在“養兒防老、福澤子孫”等傳統思想影響下，老年人傾向于將房產留給子孫，導致住房反向抵押貸款運行不佳（吳錫揚等，2016）。另一方面，受制于金融機構的創新能力和創新意愿，部分金融機構機械照搬國外相關金融產品和服務，難以滿足我國本地化需求。

政策建議

第一，提升養老金融相關法律層級，強化統一監管。在較低層級的規章制度已經充分試點的情況下，需要科學總結相關經驗，并通過合法途徑將其上升到法律層級，以構建系統全面的養老金融法律體系，發揮全面指導作用。此外，可以考慮在國家金融監督管理總局內設立養老金融監管機構，實行對養老金融的統一監管。

第二，加大市場的參與力度。一方面，政府可以通過稅收政策和補助手段大力鼓勵支持第二、第三支柱發展。就企業年金和職業年金而言，需要進一步加大稅收補貼力度，同時可以考慮變企業自愿設立為準強制設立，并嘗試借鑒發達國家經驗采用“自動加入”機制。就個人儲蓄養老計劃而言，可以考慮對購買個人儲蓄養老產品無法享受稅收激勵政策的人群直接進行財政補貼。另一方面，善于利用政府引導基金、PPP等工具，積極引導私人和社會資本進入養老領域，實現風險共擔和收益共享，從而充分發揮市場力量。要鼓勵企業使用股市、債市融資等市場化手段進行養老產業建設。政府實現從主要承擔者向引導者和監管者的角色轉變，由私人資本和社會資本承擔起相應的社會責任。

第三，持續完善資本市場建設。我國現階段需要大力完善資本市場建設，構建多層次、全方位的資本市場。應強化資本市場投資者行為規范，鼓勵價值投資和長期投資，以減少市場異常波動，提高預期收益。在此基礎上鼓勵并吸引養老資金進入資本市場，利用養老資金具有長期性、穩定性的特點不斷促進資本市場長期穩定發展，從而形成“資本市場完善→養老資金入市→養老資金投資收益提高→資本市場更加完善”的正向循環。地方養老金可借鑒全國社保基金的做法，委托專門機構投資運營，實現資產的保值增值。同時，大力支持養老產業領域的企業進入資本市場，拓寬其資金來源渠道。

第四，以供給側結構性改革為抓手，優化養老金融產品和服務供給。建議出臺相關政策，大力支持金融機構強化養老金融產品和服務創新，推進供給側結構性改革，以滿足不同群體多樣化、個性化的養老需求。金融機構在設計相關養老金融產品和服務時，除了參考國際經驗，還需要充分考慮我國傳統文化、居民金融素養、養老金融發展現狀等現實特征，開發適合我國國情的養老金融產品和服務。如進一步改進住房反向抵押貸款，開發多樣化的養老目標基金，以及大膽嘗試債券品種創新，發行養老專項債券等。

參考文獻

[1]黨雪. 金融科技在養老金融發展中的賦能作用與路徑[J]. 西南金融，2021（2）.

[2]董克用，施文凱.加快建設中國特色第三支柱個人養老金制度：理論探討與政策選擇[J]. 社會保障研究，2020（2）.

[3]董克用，張棟. 中國養老金融：現實困境、國際經驗與應對策略[J]. 行政管理改革，2017（8）.

[4]婁飛鵬. 我國養老金三支柱體系建設的歷程、問題與建議[J]. 金融發展研究，2020（2）.

[5]婁飛鵬. 養老金融發展的理論與實踐問題[J]. 西南金融，2019（7）.

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[8]中銀理財產品研發部. 養老理財產品的設計宗旨與創新思路[J]. 債券，2022（5）. DOI： 10.3969/j.issn. 2095-3585.2022.05.007.