構建新型城鎮化建設投融資體系的思考

袁貝貝

（中鐵第五勘察設計院集團有限公司，北京 102600）

隨著我國經濟的快速發展和城市化進程的推進，新型城鎮化建設成為國家戰略的重要內容。在這個過程中，投融資體系的建設起到了關鍵作用。本文以Z市為例，對構建新型城鎮化建設投融資體系進行思考，旨在為相關政策制定和實施提供參考。

一、新型城鎮化概述

（一）新型城鎮化的概念

新型城鎮化是中國經濟社會發展的重要戰略，它是在新的歷史條件下，以人的全面發展為核心，以提高城市化質量為主要目標，推動城市化與工業化、信息化、農業現代化同步發展的過程。新型城鎮化強調以人為本，注重城鄉融合發展，提升城市綜合競爭力，實現經濟、社會、文化、生態的協調發展[1]。新型城鎮化的概念是在對中國傳統城鎮化進程進行深刻總結的基礎上提出，傳統城鎮化過程中，我國城市化速度迅速，但同時也出現了城市病、資源環境壓力加大、農村人口流失等問題。新型城鎮化旨在解決這些問題，實現城鄉共同發展，提高人民生活質量。

（二）新型城鎮化的特點

一是人本化：新型城鎮化強調以人為本，關注人的全面發展，提高居民生活水平和幸福感。在城鎮化過程中，要充分尊重和保障人民群眾的權益，滿足人民群眾多樣化、多層次的需求。

二是協調發展：新型城鎮化注重城鄉融合發展，推動城鄉一體化。在城鎮化進程中，要充分發揮城市和農村的優勢，促進城鄉經濟、社會、文化、生態的協調發展。

三是綠色環保：新型城鎮化倡導綠色、低碳、循環的發展理念，注重生態環境保護，提高資源利用效率，在城鎮化過程中，要嚴格控制環境污染，改善城市生態環境，實現人與自然和諧共生[2]。

四是創新驅動：新型城鎮化強調創新驅動發展，提升城市綜合競爭力。在城鎮化過程中，要推動科技創新、產業升級、人才培養，促進經濟高質量發展。

二、Z市城鎮化建設現狀

（一）城鎮化水平提升現狀

中華人民共和國成立后，Z市城鎮化如表1所示。從發展趨勢來看，Z市的城市化水平與全國和全省水平相當，而城鎮化水平則處于全國和全省的平均水平之下。迅速推進的城市化進程，極大地改變了城市和農村人民的居住條件和生活模式，統籌發展成果顯著。Z市在城鎮經濟高速發展的情況下，其鄉村地區的經濟也得到了很大的發展，呈現出一種統籌城鄉經濟發展的良好局面。

表1 Z市建國以來城鎮化發展情況（單位：萬人、%）

一是減少了比例的差異。2023年，Z市縣城與核心城區GDP、稅收在全省經濟總量中的比例仍有51.6個百分點、34.8個百分點，而縣級與核心城區的比例則較2025年提升1.4個百分點、14個百分點。2023年，Z市中部地區國內生產總值為487.8億元，財政收入為66.93億元，同比增加2.1倍，其中，全縣國內生產總值為1529.99億元，財政收入為138.55億元，與2022年相比，增幅均較為強勁，并且縣域略快于中心城市。

（二）城鎮規模現狀

20世紀八十年代以后，Z市建制鎮呈現出“數量擴張”的特點，“撤鄉建鎮”現象占全國新建建制鎮的60%，但“陳酒新封”，并沒有在規模上改變。目前，Z市城關鎮112個，鄉鎮9個，小城鎮92個，鄉集鎮26個。城關鎮與小城鎮作為區域政治、文化、經濟、信息等的小城鎮，其土地面積和人口數量較少，很難充分發揮其規模效應和中心帶動效應，對鄉村經濟結構的調整優化形成了一定的限制。

在Z市常住城鎮人口達5萬人左右的有nz鎮、tl鎮、fl鎮、sa鎮和xx鎮5個，而xp、sc、wa、hf等城鎮人口僅2-3萬人。其他的小城鎮（含城市規劃區相對獨立的小城鎮）除角美鎮（含角美工業開發區）人口近2萬外，用地和人口規模偏小，就是把鎮區的農村人口統計在內，多數小城鎮的人口規模在1萬人以下，具體情況詳見表2。

表2 小城鎮人口與面積情況

有些山區縣，比如ha縣鄉，其鄉轄區內的人口只有6000余人，集鎮規模也就是鄉直部門的幾幢辦公大樓和一些新建的民房；即使是省市確定的一些重點（試點）小城鎮，其規模都很小，各個行業的發展水平都很不均衡，全國試點的鄉鎮都有一些工業園區，而其他的鄉鎮則很少，從而造成了對小城鎮的支持能力較差，很難起到輻射、集聚作用。

（三）城鄉居民對金融服務的需求

隨著城市化進程的推進，農村和城市居民對金融的要求越來越多元化，既有在就業、創業、消費等方面的小信貸需要，又有對投資理財、資金匯兌、保險等生活服務的需要。波士頓顧問公司（BCG）公布的一篇報道指出，2022-2023年間，中國正處于快速城市化時期，中國的私人房貸余額年均增速達到29%。根據央行公布的數據，居民家庭消費信貸在2022年末達到12.98萬億，較上年同期增加24.3%，而家庭商業信貸則達到6.88萬億，較上年同期增加20.8%，Z市在2023年的消費信貸中，信用卡消費信貸、汽車消費信貸和住房抵押信貸在消費信貸中所占的比重見圖1。

圖1 2023年Z市個人貸款分布

三、Z市構建新型城鎮化投融資體系的具體措施

（一）創新投融資機制

Z市應注重創新投融資機制，積極探索多元化、市場化的融資方式。一方面，Z市可以通過加強與金融機構的合作，引導更多的社會資本投入重點領域和薄弱環節。例如，可以與銀行、證券、保險等金融機構合作，推出一系列針對中小企業、科技創新等領域的金融產品和服務，以滿足不同層次的資金需求[3]。

另一方面，Z市可以積極發展多層次資本市場，為企業提供更多的融資渠道，例如，可以推動企業上市、掛牌，鼓勵企業通過債券、基金等市場化方式融資，同時也可以發展私募基金、風險投資等多元化融資方式，為企業提供更加靈活、高效的融資服務。

此外，Z市還可以通過政府引導基金、產業基金等手段，撬動更多的社會資本投入重點領域。這種做法不僅可以促進經濟發展，還可以推動產業升級和結構調整。政府引導基金和產業基金作為一種有效的金融手段，可以在很大程度上調動社會資本的積極性，引導其投向具有發展潛力和戰略意義的領域。

例如，政府可以通過設立引導基金，以財政資金為引導，吸引更多的社會資本參與。通過政府引導，可以有效地緩解社會資本在投資過程中的風險顧慮，提高其投資積極性。同時，政府還可以根據市場需求和產業發展趨勢，有針對性地引導社會資本投向重點領域，從而實現資源的高效配置。

產業基金則可以聚焦于特定產業或領域，通過股權投資、并購等方式，推動產業的發展和創新，產業基金通常由政府、企業和社會資本共同參與，如此可以更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進產業鏈的完善和升級，為確保政府引導基金和產業基金的有效運作，Z市還需要建立健全相關管理制度和風險控制機制，包括明確基金的投資方向、嚴格篩選投資項目、完善退出機制等。

（二）加大財政支持力度

優化財政支出結構是Z市實現可持續發展的關鍵，在當前的經濟形勢下，Z市應當把握機遇，加大財政投入，著力推進城鎮化建設。

首先，公共交通。公共交通是城市發展的動脈，對于提高城市運行效率、緩解交通擁堵具有重要意義。Z市應將財政資金投向公共交通基礎設施建設，如地鐵、輕軌、公交專用道等，提高公共交通服務水平。同時，鼓勵和發展公共交通工具，如新能源汽車、共享單車等，減少私家車出行，降低能源消耗和污染排放[4]。通過優化公共交通體系，提高市民出行滿意度，促進城市可持續發展。

其次，環境保護。隨著城鎮化進程的加快，環境保護問題日益凸顯，Z市應將財政支出更多地投向環境保護領域，加大污染防治力度。一方面，加強對污染企業的監管，嚴懲環境違法行為；另一方面，推廣綠色生產技術和清潔能源，引導企業轉型升級。此外，還應加大生態建設投入，推進城市綠化、湖泊保護、河道整治等工作，提升城市環境質量，為市民創造宜居的生活環境。

最后，民生改善。民生是城市發展的根本目的，Z市應將財政資金更多地投向民生領域，切實改善市民生活水平。一方面，加大教育、醫療、養老等社會保障體系的投入，確保市民基本生活需求得到滿足；另一方面，推進住房保障工程，解決中低收入家庭住房問題。此外，還應關注市民精神文化生活，加大對文化、體育、旅游等產業的扶持力度，豐富市民業余生活，提高市民幸福感。

（三）引導社會資本參與

Z市積極營造良好的投資環境，吸引社會資本參與新型城鎮化建設，這一戰略舉措不僅為城市發展注入了新的活力，還為投資者提供了廣闊的發展空間，在此過程中，Z市堅持創新發展，深化改革，不斷提升城市品質，為投資者營造一個公平、透明、可預期的投資環境。

一方面，Z市加大政策支持力度，為社會資本參與新型城鎮化建設提供有力保障，市政府出臺了一系列優惠政策，包括稅收優惠、土地使用權出讓、融資支持等，以降低投資者的成本，提高投資效益，加強政策宣傳和解讀，讓投資者充分了解政策內容和實施細則，增強投資信心。

另一方面，Z市強化基礎設施建設，提升城市功能品質，在城市交通、供水、供電、環保等方面加大投入，完善城市公共服務體系，為居民和投資者創造一個宜居、宜業的環境，注重生態建設，大力實施綠色發展理念，推動產業結構優化升級，努力實現經濟發展與環境保護的和諧共生[5]。

在推動新型城鎮化建設過程中，Z市還注重發揮企業的市場主體作用，鼓勵企業參與城市建設和管理，通過政府與企業合作模式（PPP），引導社會資本投入公共服務、基礎設施建設等領域，實現政府與市場的有效銜接，提高公共服務的質量和效率，重視人才培養和引進，提升城市創新能力和競爭力。市政府制定了一系列人才政策，包括人才住房保障、子女教育、職稱評定等，吸引各類人才投身于Z市的發展建設，加強與高校、科研院所的合作，搭建產學研一體化平臺，推動科技成果轉化，為城市創新發展提供強大動力。

（四）優化融資渠道

為了更好地解決融資難題，Z市政府應著力優化融資渠道，提高融資效率，降低融資成本，Z市可以通過推動金融機構創新，引進各類金融機構，包括銀行、證券、保險等，為企業和個人提供更多元化的融資選擇，此外，還可以鼓勵金融機構加大對中小微企業的支持力度，拓寬中小企業融資渠道，幫助它們解決融資難題。通過完善金融基礎設施，提升金融服務水平，簡化融資流程，減少融資環節，從而提高融資效率，還可以利用金融科技手段，如區塊鏈、大數據等，提高融資信息的透明度，降低信息不對稱帶來的融資成本。并且Z市可以通過政策引導，降低金融機構的融資成本，進而降低企業和個人融資成本。例如，可以通過財政補貼、稅收優惠等政策，鼓勵金融機構為中小企業提供低成本的融資服務，加強對金融市場的監管，打擊非法集資等現象，保護投資者權益不受侵害。