大變局背景下的中國海外利益保護和拓展

趙 紀 周

(中國社會科學院 歐洲研究所,北京 100732)

習近平總書記提出的“世界百年未有之大變局”“世界進入新的動蕩變革期”,是對當今時代特征和世界局勢演進的系列重要論斷。在推進共建“一帶一路”倡議的過程中,中國海外利益的內涵、數量以及面臨風險的可能性都進一步增加。2023年,中國-中亞五國峰會、第三屆中國-中東歐國家博覽會暨國際消費品博覽會、第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇等一系列重大活動成功舉辦,標志著“一帶一路”建設進入了新的發展時期。未來關于中國海外利益保護和拓展的研究應與時俱進,從理論與實踐方面提出新的思考和建議。2022年10月,黨的二十大報告已經明確將中國海外利益安全納入了總體國家安全觀的范疇[1]52-53。在大變局背景下,全面深入認識新時代我國海外利益的內涵外延、發展趨勢與風險挑戰,有利于統籌做好中國海外利益保護和拓展工作。當前和今后一個時期,要用黨的二十大精神武裝頭腦,牢固樹立正確的中國海外利益觀,不斷完善海外利益保護與拓展機制,加強海外安全保障能力建設,開創中國特色海外利益保護和拓展工作的新局面,為進一步推動落實“一帶一路”倡議、全球發展倡議、全球安全倡議和全球文明倡議,進一步推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系,進一步推動構建人類命運共同體和進一步開拓中國特色大國外交的全新實踐,作出新的更大貢獻。

一、中國海外利益的內涵與外延

隨著中國國家綜合實力的提升和“一帶一路”倡議的提出,海外利益保護和拓展的重要性日益凸顯,并受到黨和國家領導人的高度重視。2014年11月,習近平總書記在中央外事工作會議上發表重要講話,強調要高舉和平、發展、合作、共贏的旗幟,統籌國內國際兩個大局,統籌發展安全兩件大事,維護國家主權、安全、發展利益,為和平發展營造更加有利的國際環境[2]。這對開創新時期中國特色大國外交新的實踐,包括中國海外利益保護和拓展的宗旨、目標與路徑,提供了重要的思想引領和行動指南。實際上,從歷史和現實兩方面來看,無論是基于西方大國崛起的經驗總結,還是出于中國推進“一帶一路”建設的理性考量,海外利益的保護與拓展都是大國崛起過程中難以回避的問題。今天的美國作為一個全球性大國,其中之義不僅僅是它擁有全球性的影響力,還在于它的利益范疇已經拓展至全球范圍,而且擁有較為全面、系統的保護和拓展其自身海外利益的全球性戰略與強大保障機制[3]。因此,大國的崛起不僅意味著自身海外利益的擴大,也意味著與其他國家既有海外利益存在著一定的碰撞、競爭乃至沖突。在百年變局和“一帶一路”倡議邁入下一個更高質量發展的十年以及加快實現中國式現代化的背景下,中國海外利益的保護與拓展應該也必須成為一項服務于中國和平崛起和中華民族偉大復興的重要且具有緊迫性的研究課題。

國內學界對中國海外利益的公開研討,大約始于21世紀初期。隨著2001年加入世界貿易組織,中國融入世界的步伐加快,在與世界各國利益交匯的同時,也面臨利益可能受損等風險。在此背景下,2004年6月,中國現代國際關系研究院的幾位專家以筆談的方式討論了中國海外利益的概念內涵、風險挑戰、應對建議等問題[4]。這次研討,開啟了國內學界中國海外利益研究的序幕。此后,國內學界持續關注中國海外利益保護和拓展的相關研究,提出了很多對策和建議。例如,在2013年的“保護海外公民:中國與歐洲的視角與經驗”學術研討會上,有學者指出,“保護新時期的中國海外利益,同時得到國際社會和多數國家的理解,是外交研究的迫切任務”,為此,“對于‘不干涉內政’思想,不能做機械化的理解與解釋”,應在新時期海外利益增大乃至中國全方位崛起的情況下“創新不干涉原則”,通過“創造性介入”加大保護海外利益的力度[5]。中國作為成長中的世界大國,“必須探索一種維護和拓展自身海外利益的恰當模式”,即“結合中國具體國情”,“以正確義利觀為觀念內核,突出共同利益;以綜合運用自身實力為權力內核,堅持和平發展;以現代化國際制度能力為制度內核,彰顯高效有序”[6]。近年來,學界關注和討論了“一帶一路”背景下中國海外利益在小國的保護、通過構建跨國政策聯盟以保護和拓展中國海外利益、私營安保公司在非洲維護中國海外利益方面的優勢與不足、通過在非傳統安全領域的國際多邊合作加強中國海外利益保護、貫徹“海洋強國戰略”目標并運用海權維護中國海外利益以及加強中國提供國際海上公共產品的能力、中國海外利益保護機制及其國際合法性、中國周邊地區海外利益維護、全球治理視野下中國海外利益的法律保護等一系列重要問題,提出了很多具有較強創新性和一定實操性的觀點和建議[7-16]。

隨著國際環境和自身實力變化,中國海外利益規模日益龐大,內容更為豐富,也面臨諸多挑戰。但一段時期以來,國內學界對中國海外利益的解讀和分類,主要體現在資產利益、人身利益、海外市場拓展、重要物資和能源的獲取與運輸等方面。時至今日,國內學者對“中國海外利益”這一概念的界定尚未形成統一認識,主要存在三種觀點。

(一)“海外利益”實際上是“境外的國家利益”,屬于國家利益的組成部分。中國“海外利益”即中國“領土之外的中國國家利益”,可分為海外政治利益、海外經濟利益、海外文化利益以及海外安全利益[4]。從內涵上看,海外利益屬于國家利益的重要組成部分;從外延上看,海外利益是一種“境外國家利益”,與國內國家利益相對照,是國家利益的海外延伸。這種觀點強調上述各種利益的主體是國家,其實質是指“中國海外國家利益”。但必須明確的是,中國永遠不稱霸,不謀求劃分勢力范圍,中國保護和拓展海外利益絕不等同于美歐等西方國家過去的殖民主義擴張及當下的霸權主義欺凌。

(二)中國“海外利益”即中國“領土之外的中國利益”,這與第一種觀點在概念界定方式上類似,即以邊境和海關為界,將中國利益劃分為境內境外兩類,但在利益內容上卻更加豐富。例如,陳偉恕認為,“中國海外利益”又可以被稱為“中國境外利益”,是指“在有效的中國主權管轄范圍之外地域存在的中國利益”,與其相對應的是“中國境內利益”或者“中國內部利益”[17]。這種觀點認為,中國海外利益從狹義上看是指中國機構和公民在海外的生命、財產及活動的安全,而從廣義上看,還包括境外所有與中國政府、法人和公民發生利益關系的有效協議與合約,境外所有中國官方和民間組織或個人所應公平獲得的尊嚴與名譽。按照這一觀點,中國海外利益即“中國境外的中國利益”。

第一種觀點與第二種觀點的差別在于:從利益承載的主體上看,第二種觀點更具多樣性,包括國家層面的政府、社會層面的企業及個人層面的公民等,而不是特指國家;從利益涵蓋的內容上看,第二種觀點則更加豐富,囊括了駐外公司企業的商業利益,海外公民僑民的人身及財產安全等;從利益概念的外延上看,第一種觀點比第二種觀點更加廣泛,強調了中國在境外的政治、經濟、文化及軍事等方面的國家利益。因此,上述兩種觀點盡管都認為國家利益分為國家境內利益和國家海外利益,但國家海外利益和中國海外利益是兩個既有內容重合但又各有側重的概念,它們關于中國海外利益概念界定的主要差別在于:對利益承載主體界定的區別導致二者在利益涵蓋內容上的分類不同。學界對中國國家利益、中國海外利益的研究尚存在一些模糊和混亂的認識。實際上,中國海外利益與國家利益中的海外構成部分相比,在范疇上更為寬泛,在內容上更加豐富。

(三)中國海外利益是指“中國政府、企業、社會組織和公民通過全球聯系產生的、在中國主權管轄范圍以外存在的、主要以國際合約形式表現出來的中國國家利益”[18]。按照這一觀點,可以有以下幾種解釋:其一,中國海外利益的主體是更加多元的,包括政府、企業、法人、社會組織及公民等;其二,中國海外利益的內容是更加具體的,包括中國駐外機構和人員的財產與人身安全、中國的海外市場與原料基地、中國企業海外投資項目,以及中國在公海、外太空、極地等領域的科考與商業活動,等等;其三,中國海外利益的保護是“有法可依”的,各類利益主體借助全球化網絡拓展了自己的利益鏈,并以相關國際合約的形式得到了確定,即中國現有海外利益是有國際合約“保護”的。在“一帶一路”倡議不斷推進的背景下,僅以“國際合約”來限定中國海外利益保護和拓展的范圍顯然是狹隘的,畢竟世界上有些國家并不是國際合約的成員。因此,第三種觀點延續并豐富了第二種觀點在中國海外利益概念界定上的層次分析,并將中國海外利益的內容闡釋更加具體化,但它與第一種觀點的類似之處在于,最終將中國海外利益納入了國家利益的視野范疇,而且它所強調的中國海外利益具有的“合約屬性”——得到國際合約的確認——其實基于一個前提,那就是現行“國際合約”在未來依然有效或者能夠得到尊重,但這種觀點側重的是中國海外利益可以得到國際合約形式的“保護”,卻忽略了應該從國際國內相關法律規范意義上思考如何“拓展”中國海外利益的問題。當然,正如有學者指出的那樣,當前中國海外利益保護的法律體系尚不完善,構建中國海外利益保護法律體系作為一項歷史性任務,需要夯實基礎、立足長遠[19]。

在當今國際政治現實和中國對外關系實踐中,隨著國際形勢演化和中國自身國力發展,已經存在或將會出現一些尚未得到國際合約確認或仍待國內立法保障的中國國家利益(包括海外利益),需要以法律法規或國際慣例等形式將其納入正當保護范圍之內。因此,還應統籌考慮那些需要非國際合約的東道國法規和中國國內法律保護的合法海外利益,應堅持正當性原則并將其作為中國海外利益的兜底原則,避免某些原則因為界定不準確、表述不嚴謹等導致國際社會對中國海外利益的理解存在偏差或缺漏。

綜上所述,可以對“中國海外利益”概念作出如下界定:中國海外利益是指中國政府、企業、社會組織和公民僑民因全球聯系產生的,處于中國主權管轄范圍以外,但受到國際合約、東道國法律法規或中國國內法律體系保護而且具有正當性的中國國家利益。這一定義突出了中國海外利益概念構成的四大要素:(1)強調境外性,即存在于中國主權管轄區域之外;(2)重視層次性,即利益承載主體多元化而且利益內容豐富;(3)遵從合法性,即得到國際合約確認或符合現有法律保護范疇;(4)堅持正當性原則,即在實踐中新出現的有待于納入立法保護的中國國家利益以及有待于以法律形式確認的戰略性利益也應屬于中國海外利益的范疇[20]。由此可見,中國海外利益的內涵和外延早已超出了傳統國家利益概念的范疇,而且仍處于不斷發展完善之中,但無論如何,國家仍然是中國海外利益最主要的承載者,更是中國海外利益保護和拓展的最重要主體。

隨著“一帶一路”倡議、全球發展倡議、全球安全倡議和全球文明倡議的不斷推進,對中國海外利益保護和拓展的研究應該做到“與時俱進”,包括對新時代中國海外利益概念的界定及其內涵外延的解讀。為此,一方面,要厘清中國國家利益與中國海外利益的關系,二者相互聯系但又存在差別,前者包括后者,但中國海外利益的保護和拓展要服從并服務于中國國家利益;另一方面,中國海外利益保護和拓展研究是一個跨學科、涉及多個領域的重要理論與現實問題,需要學界乃至政策界進一步提高思想站位、凝聚擴大共識、進行科學預判、適時關注并科學應對,盡力避免概念解讀混亂、論據觀點片面的情況。故在相關學術和政策研究中不應“各自為戰”,在成果評價上不宜“厚此薄彼”。比如,經濟學視角的研究有的更加關注海外投資的成本-收益,因而偏重“發展”問題[21],卻淡化“安全”問題,忽視國際政治和國際關系學者所強調的海外投資的地緣戰略意義;有的更加強調海外利益的保護以及面臨的風險挑戰而偏重“安全”問題,卻沒有對海外利益的“發展”或拓展給予足夠的重視[22-24]。為此,國內學界特別是相關研究者需要進一步認真學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,堅持用黨的二十大精神武裝頭腦,深刻領會和把握總體國家安全觀的要求與內涵,以時代和發展的眼光來發現、思考和分析新問題,更要注重將理論與實踐相結合來提出新方案、解決新問題和構建新話語體系,在進一步推動落實“一帶一路”倡議、全球發展倡議、全球安全倡議和全球文明倡議的過程中,為統籌做好新時代中國海外利益的保護和拓展以及助力中國和平崛起,提供必要的人才支撐與智力支持。

二、中國海外利益面臨的新挑戰

作為中國擴大對外開放的重大舉措,“一帶一路”倡議開啟了中國與全球經濟發展的新篇章,是當今世界規模最大的國際合作平臺和最受歡迎的國際公共產品。自2013年習近平總書記提出共建“一帶一路”倡議以來,中國已經與152個國家、32個國際組織簽署了200余份共建“一帶一路”合作文件,成為“一帶一路”沿線25個國家最大的貿易伙伴[25]。中國與“一帶一路”共建國家和相關各方堅持共商共建共享原則、深化互利共贏合作,取得了重大積極務實的成果。隨著共建“一帶一路”大家庭的“朋友圈”逐步擴大,中國海外利益的保護和拓展呈現新的發展趨勢,例如中國海外利益規?？焖贁U大、內涵不斷增加,而且其在不同國家(如發達國家和發展中國家)和不同地域(如歐洲大陸和中國周邊)的側重點與難點以及具體利益排序等方面,都已經體現出較為鮮明的差異性。因此,在共建“一帶一路”十周年之際,除了總結經驗、分析機遇之外,也應該評估風險和探索對策。

就中國海外利益保護和拓展而言,當前和未來一段時期應思考和應對以下四大挑戰。

其一,能源和糧食的進口需求和對外依存度仍將加大,海上運輸通道安全面臨威脅。

能源資源安全關系到國家經濟繁榮、國家安全維護和社會民生保障,是中國海外利益的核心要素之一。2022年2月,烏克蘭危機爆發后,歐洲針對俄羅斯采取了一系列嚴苛的制裁措施,但其自身也因此遭到了能源危機等“反噬”。這說明,能源進口來源地和對外依存度,事關能源安全。對于中國來說,當前歐洲面臨的能源危機是一個應該關注的具有警示意義的問題。2012年底,中國已經成為全世界最大的能源進口國。據美國商會全球能源研究所發布的《國際能源安全風險指數》顯示,2021年中國的石油和天然氣對外依存度分別為73%和45%。這表明,中國的能源安全風險指數仍然很高。長期以來,中國的原油進口主要來自中東,約占進口總量的一半,此外,還有很大一部分來自俄羅斯?？梢哉f,中國經濟的崛起,伴隨著原油消費和進口量的劇增——從2001年起,中國原油進口量持續上漲,并在2017年超過美國首次成為全球最大原油進口國。此外,中國天然氣進口也增長迅速,進口來源主要是澳大利亞、卡塔爾、俄羅斯等國家。但同時,中國的海上油氣運輸路線越來越受到一些威脅和挑戰。今后,中國對海外原油進口的依賴度還將加大,而這就意味著能源安全的重要性會提升到一個更高的層級。

糧食安全是國家安全的重要基礎。2023年5月,聯合國糧食及農業組織發布的《2023年全球糧食危機報告》指出,受烏克蘭危機等武裝沖突和新冠疫情對社會經濟的沖擊、氣候變化和極端天氣等因素影響,全球糧食危機形勢和嚴重糧食不安全狀況進一步加劇。從2012年開始,中國已成為全世界最大的糧食進口國。中國的糧食安全源于結構性問題——谷物自給率超過95%,尤其是稻谷和小麥的自給率較高,但大豆和玉米的自給率偏低,需要從國外進口才能滿足國內需求。目前,我國進口的大豆和玉米主要來自美國、巴西和阿根廷,且大多屬于轉基因品種,對我國國產大豆和玉米市場帶來了一定威脅和沖擊。持續大量從國外進口大豆、玉米等糧食,將對我國糧食安全造成長期挑戰。2018年美國特朗普政府發動貿易戰,2022年烏克蘭危機持續及其國內市場巨大需求在短期內難以滿足,這些情況都對中國糧食安全提出了挑戰。未來一段時期,中國對大豆和玉米的進口依賴度仍將處于較高水平。

黨的二十大報告提出,要“確保糧食、能源安全”[1]53。在對外依存度仍將維持較高水平的情況下,中國的能源與糧食等重要物資的供應通道安全問題不容忽視。盡管受到烏克蘭危機爆發、歐亞地區安全形勢惡化等因素的影響,但中歐班列運行仍表現出強大發展韌性和增長潛力。2023年1—11月,中歐班列累計開行16145列,發送貨物174.9萬標箱,與2022年同比分別增長7%和19%[26]。但當前和未來一段時期,中國海上運輸通道的安全問題仍然不容小覷。近年來,美歐等西方國家拋出所謂的“印太戰略”,在亞太地區拉幫結派試圖對中國發展進行圍堵遏制,還頻頻舉行聯合軍事演習或派軍艦在有關地區“刷存在感”,對中國海上運輸通道的安全造成了戰略壓力。此外,亞丁灣、孟加拉灣、馬六甲海峽等附近水域的海盜活動對我國能源運輸、物資貿易等海外通道的安全也構成了現實的威脅。

其二,企業海外投資可能面臨“門檻更高”和“收益損失”雙重風險,進一步拓展投資領域的難度較大。

中國是一個對外投資大國。近年來,國際投資合作面臨新冠疫情沖擊、地區安全局勢動蕩、部分國家國內政局變化等方面的多重挑戰,在全球外國投資增長乏力的背景下,中國的對外投資合作依然交出亮眼的成績單?！?021年度中國對外直接投資統計公報》顯示,2021年中國對外直接投資流量為1788.2億美元,比上年增長16.3%,連續十年位列全球前三。截至2022年底,中國企業在“一帶一路”共建國家建設的合作區已累計投資3979億元[27],在基礎設施建設、綠色發展、數字經濟、藍色經濟等領域的投資都取得了可喜的成績。

但同時,在美國炒作對華“脫鉤斷鏈”、歐洲鼓噪對華“降低風險”“去風險”等各種論調的背景下,美歐等西方國家以“降低對中國依賴”“防止危害國家安全”為名對中國投資設置的門檻呈現不斷抬高的趨勢。中國遠洋海運集團(以下簡稱“中遠海運”)入股德國漢堡港遭遇“一波三折”,就是一個較為典型的案例。2021年9月,中遠海運旗下的中遠海運港口有限公司與德國碼頭運營商漢堡港口與物流股份公司達成協議,收購漢堡港“福地”集裝箱碼頭35%的股份,但之后卻受到德國某些政客的質疑。2022年10月,德國政府批準了一份方案,允許中國企業收購該碼頭24.9%的少數股權——這一比例遠低于最初協議中的35%,而中遠海運若要擁有否決權至少需要持有25%的股權。德方這種政治化“操作”顯然是為了“精準”限制中企的話語權,將正常投資活動“安全化”乃至“武器化”。究其原因,在于德國內部在對華政策上分歧嚴重,當時德國的外交部、經濟部等六個部委反對中資入股,對德國總理朔爾茨的對華政策決策構成了不小的掣肘。雖然后來朔爾茨在當年11月初訪華前“力排眾議”推動聯邦內閣會議批準了這份中企所持股權比例大大縮水的收購協議,但中遠海運仍須在一段“冷凍期”內證明自己是可靠的商業伙伴,才有可能獲得另外10%的股權轉讓。這個所謂的“冷凍期”其實是德國對中企的“信任考察期”,換言之,德方對這一收購協議仍有“自主裁量權”。果不其然,2023年4月,德國聯邦經濟和能源部以德國聯邦信息安全辦公室將漢堡港集裝箱碼頭列為“關鍵基礎設施”為名,要求重新評估是否允許中國國有企業持股,但該提議被德國總理府擱置。直到6月19日,在中國國務院總理李強訪德期間,中德雙方企業才簽署了最終股權收購協議,不過中企仍僅持有24.99%的少數股權。該收購案的落地,成為中德經貿合作持續深化的一個風向標,但同時也反映了中國企業在德國乃至整個歐洲投資所遭遇的重重阻礙。

值得注意的是,2023年6月14日,在第七輪中德政府磋商舉行之前,德國首次出臺《德國國家安全戰略》,稱中國既是合作伙伴又是競爭對手,也是制度性對手。盡管近來美歐一些國家聲稱不打算與中國脫鉤而是希望降低風險,但未來中國企業對外投資在受到某些國家“政治化”“泛安全化”“意識形態化”等因素的不利影響下,將面臨規模受限和收益損失的雙重風險。規模受限是指中國企業海外投資規模被東道國設限,遭遇摻雜政治因素的“審查壁壘”,有的甚至被以“威脅國家安全”為名拒之門外。收益損失主要是指中國企業海外投資遭受的經濟或商業等利益損失,原因包括東道國政局動蕩、信息不對稱、各國法律法規差異、金融風險等。例如,在歷經多年內戰的敘利亞,其政治、經濟與社會形勢已嚴重惡化,這給參與該國重建工作的中國投資者帶來了心理恐慌、經營受阻、人身安全難以保障等挑戰。

此外,中國企業在進一步拓展對外投資領域方面還有一定難度。多年來,中國對外直接投資已經涉及十分廣泛的領域,呈現多元化發展趨勢,不過仍主要集中于能源、基礎設施建設、金融等傳統產業領域,在加大文化、科技、教育等行業投資力度以及化解高新技術、新能源等產業投資風險等方面,可能還存在某些不確定性。

其三,產業鏈供應鏈安全日益成為大國競爭加劇背景下的重要課題。

產業鏈供應鏈安全是國家經濟安全的重要組成部分。在全球產業分工中,一國的產業鏈供應鏈受到外部沖擊后有可能導致生產、分配、流通、消費等環節難以保持通暢,供給與需求脫節失衡。從國家安全層面看,產業鏈供應鏈安全必然意味著要在關鍵生產環節實現自主可控,能夠掌握重點領域核心技術,能夠獨立解決產品、技術等方面的“卡脖子”問題,才能有效防范與應對外部產品、零部件和技術的斷供、斷鏈沖擊給產業鏈關鍵環節造成的風險。

黨的二十大報告明確指出,要“著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”[1]28。因此,確保產業鏈供應鏈的穩定和安全,成為新時期中國海外利益維護和拓展的重要內容。近年來,美歐等西方國家在關鍵技術、關鍵設備等領域對中國的圍堵和打壓日趨強化。2021年9月,美國-歐盟貿易和技術委員會(US-EU Trade and Technology Council,以下簡稱TTC)召開首次會議時就提出,TTC的目標就是協調解決全球關鍵技術、經濟與貿易問題,深化跨大西洋經貿關系,并以共同民主價值觀制定政策。除以投資審查制度應對國家安全風險外,美歐將在出口管制、人工智能、半導體供應鏈、應對全球貿易挑戰等方面加強合作。2022年5月,TTC第二次會議發布的聯合聲明闡述了美歐雙方在出口管制、技術標準、氣候、清潔技術等方面的合作進展與未來的工作思路。其中,為回應俄羅斯對烏克蘭的軍事行動,美歐在制裁和出口管制方面加強了協調合作,雙方將在TTC框架下探討共同創新和研發,特別是探討關鍵技術領域的合作途徑,確保美歐技術不會被外部濫用。12月5日,TTC召開第三次會議時提出,在人工智能、量子和新能源汽車等領域納入技術標準合作事項,并將國際標準的共商共研作為美歐未來的合作重點。2023年5月,TTC召開第四次會議后,美歐發布聯合聲明,提出“在新興技術方面開展強有力的跨大西洋合作,促進美國和歐盟的聯合領導”。美國表示,將利用TTC這一合作論壇不斷深化跨大西洋伙伴關系,其戰略性和指向性在當今世界面臨百年未有之大變局的背景下愈加明顯。實際上,這些舉措是要促進和實現美歐在出口管制體系方面的融合,協調和制定統一的針對第三方的出口管制政策。對于中國來說,以往通過對歐貿易、投資等方式換技術的“直接”渠道將更加困難,而美國則可以通過TTC框架下的出口管制合作牽制歐洲,防止中國經由歐洲獲取美方禁止出口的半導體制造設備、芯片等關鍵或敏感技術。

2023年6月20日,歐盟委員會發布《歐洲經濟安全戰略》,聲稱一些出口和投資可能會將具有軍事意義的一小部分關鍵技術泄露給外國競爭對手,建議實行更嚴格的投資監管和出口限制,對涉及安全技術的研發項目引入審核機制,打造更具韌性的供應鏈。這實際上是一份針對中國的“去風險”計劃,而近年來在尋求“戰略自主”之路上步履蹣跚的歐洲仍選擇繼續“隨美(國)起舞”,將經貿與安全混為一談,以減少對中國的依賴。這表明,當前貿易保守主義和技術保護主義等思潮正在歐洲盛行,歐方某些政客所謂的“去風險化”論調有可能是繼其在能源領域提出“去俄羅斯化”之后,又在經貿投資、原材料采購等領域掀起的一陣“去中國化”的妖風。

“海水無風浪不高，大樹無風枝不搖。”從國企“一把手”頻發的案件來看，國企的一些“一把手”一路走來貪婪成性，自毀前程，是有深刻原因的。

縱觀歷史,美歐等西方國家先是籌建了“巴黎統籌委員會”對蘇聯等社會主義國家實施出口管制,后來又制定了《瓦森納協定》來控制成員國常規武器、軍民兩用物品及技術的出口。美歐等西方國家創設這些機制,實際上就是為了壟斷自己的先進技術,監督和控制成員國的兩用物品及技術輸出,防止他國獲得和使用這些技術趕超自己——中國就在《瓦森納協定》的禁運之列,而且歐盟對華軍售禁令仍未解除。在中美競爭不斷加劇、烏克蘭危機前景不明等復雜情勢下,美歐等西方國家動輒揮舞制裁大棒,將經貿問題政治化、工具化、武器化,一再叫囂降低或減少對華依賴甚至“脫鉤斷鏈”,還將中國列為未來十年的系統性挑戰對手和制度性競爭對手。

黨的二十大報告強調,要“健全反制裁、反干涉、反‘長臂管轄’機制”[1]53。面對美歐等西方國家的上述種種“慣用伎倆”以及今后可能“推陳出新”的工具手段,如何提升產業鏈供應鏈的韌性與安全水平已經成為大變局背景下中國海外利益保護和拓展中極具緊迫性的重大現實課題。

其四,中國公民的海外人身安全、財產保護等安全需求將有增無減。

受全球新冠疫情沖擊等多種因素影響,近幾年中國公民出境旅游、出國留學的人數顯著減少。但過去十多年里,中國公民出境人數持續增長,中國僑民遭遇戰亂沖突、搶劫綁架、恐怖襲擊、自然災害等重大事故造成的人身損害與財產損失呈上升趨勢。隨著全球疫情形勢好轉和各國防控措施調整,中國企業、團體和公民走出國門、走向世界的規模和頻次已明顯增長。然而,2022年10月韓國梨泰院大規模踩踏事件、2023年10月巴勒斯坦與以色列爆發新一輪沖突等一系列悲劇事件,再次提醒中國公民應提升安全防范意識、避免涉險遇難,切實關注和保護自己在海外的人身安全利益。

當前世界經濟增長依然乏力,美國遭遇近40年來最嚴重的通脹,作為歐洲經濟“領頭羊”和歐元區“優等生”的德國2023年國內生產總值出現負增長、2024年預計將繼續陷入衰退,非洲一些國家的經濟每況愈下且面臨糧食危機、高失業率等問題。歐亞大陸烏克蘭危機仍在持續并有可能升級,非洲國家如蘇丹爆發了國內武裝沖突,美國一些城市的暴力槍擊等社會治安案件層出不窮。在國際與地區局勢持續動蕩、各種不確定性風險因素變幻交織的情況下,中國公民的海外人身與財產安全、中國企業的海外投資收益、中國駐外機構的安全保障,都面臨風險和挑戰。

“一帶一路”倡議實施十年來,中國摒棄陳舊的地緣博弈思維,以開放包容的大國心態始終堅持與共建各國按照“共商共建共享”原則,不斷創新合作形式、優化合作內容、完善合作機制,為中國和“一帶一路”共建地區的協同發展作出了積極貢獻,也給各國民眾帶來了福祉。如今,共建“一帶一路”已經成為國際社會積極響應和廣泛參與的全球發展平臺,并進入了一個更具活力的高質量高水平建設新時期。與此同時,隨著我國綜合實力繼續增強、國際影響力不斷提升,以及“一帶一路”沿線地區和國家的政治、經濟、社會等局勢的復雜多變,今后在推進“一帶一路”建設過程中要進一步明確中國海外利益保護和拓展的重點、難點,并找準切入點。比如,突出“一帶一路”沿線核心國家的戰略支點作用,突出發展議題對安全議題的促進作用[28],嘗試探索新安全格局對新發展格局的保障作用,等等。這就需要繼續強化中國海外利益保障體系,提升保障能力,特別是不斷完善針對中國政府、企業、機構、團體、公民等不同利益載體的各類應急與長效機制,既突出針對性也講求協調性,以更靈活、更有效地維護其在海外的合法權益。

上述蘇丹撤僑案例,為大變局背景下中國海外利益保護和拓展提供了寶貴的經驗與啟示。比如,中國駐外使領館啟動領事保護應急機制的速度、有關各方協同做好中國公民救治和幫助工作的效率、提供各種便利的多樣化渠道,以及中方同其他國家使領館之間就領事保護問題開展的國際合作,等等,都具有積極的借鑒意義。但保護海外中國公民、組織、機構的安全和正當權益是一項長期任務,為了讓中國人繼續有信心、有勇氣、有魄力“走出去”,并努力做到“走得穩”“行得遠”,中國海外利益保護和拓展的相關機制與能力建設還需持續發力,不可能“一蹴而就”在朝夕之間得以完備。

三、統籌做好中國海外利益保護和拓展

有學者認為,中國海外利益維護的總體戰略、基本理念、具體舉措等在不同歷史時期體現出明顯的階段性、繼承性和創新性[29]。在“一帶一路”倡議提出十周年之際,必須在回顧總結以往經驗的基礎上更加清醒地認識到,由于中國海外利益的規模巨大、在全球分布廣泛等屬性,決定了中國海外利益的保護和拓展需要更好地將理念和實踐、國內因素和國際因素等有機統籌起來。

第一,認真學習黨的二十大精神,牢固樹立正確的中國海外利益觀。

黨的二十大報告指出,“推進國家安全體系和能力現代化,堅決維護國家安全和社會穩定”,“必須堅定不移貫徹總體國家安全觀”,“堅持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經濟安全為基礎、以軍事科技文化社會安全為保障”,“以新安全格局保障新發展格局”,“確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全,加強海外安全保障能力建設,維護我國公民、法人在海外合法權益”[1]52-53。

在百年變局疊加世紀疫情以及當前國際局勢動蕩因素增加等背景下,這些重要論述為新時代及時更新和牢固樹立正確的中國海外利益觀,以及在實現中國式現代化新征程中繼續拓展和更好地維護中國的海外利益方面提供了重要的戰略指引和工作方向。比如,中國海外利益的內涵和外延都更加豐富,不僅涉及國家的海外政治、經濟、軍事、科技和文化安全,還包括人民安全、糧食能源與產業鏈供應鏈安全;強調發展需要安全保障,安全是發展的前提;海外利益安全已被納入總體國家安全的范疇,需要加強海外安保能力建設;強調了中國公民、法人的海外權益必須合法才能得到維護。

對學界來說,當前和未來一段時期,要把學習貫徹黨的二十大精神落實在對中國海外利益的專業研究中。比如,深入研討總體國家安全觀語境下的中國海外利益保護與拓展途徑,批判性借鑒其他國家在應對海外政治、經貿、軍事、科技、文化等利益面臨挑戰時的經驗和做法,以及如何通過雙邊或多邊國際合作捍衛中國政府、企業、法人、民眾等各種層面的海外利益等。

第二,加強海外安全保障機制能力建設,著力構建具有中國特色的海外利益保障體系。

首先,進一步健全中企海外投資的風險評估預警體系與風險補償體系。中國企業在進行海外投資前,要先分析東道國面臨的內外部形勢以及是否具備公平、開放和非歧視的市場環境,研判可能遇到的金融、財務、安全審查等風險,建立風險防范和危機處理機制。中國企業在海外投資、經營和并購時,一方面要按照商業原則和國際規則在遵守當地法律的基礎上開展互利共贏的合作,另一方面可考慮針對政治風險、違約風險及各種自然災害等風險的專業投保,以減少各種突發因素導致的利益損失。

其次,加強能源資源戰略儲備和軍事力量準備的支撐。通過爭取糧食、原油、天然氣等大宗商品進口的國際定價權及增加相關戰略儲備等措施,更好地保障我國重要物資和能源的供應安全。繼續向亞丁灣等海域派遣中國海軍護航編隊執行護航任務,保護中國重要物資和能源供應的海外運輸通道安全。事實上,軍事力量是維護和拓展一國海外利益的重要選擇與有力支撐,美國不但擁有投送和運用軍事力量的多種方式,還將部署海外軍事基地作為維護其海外利益的重要戰略依托。俄羅斯、英國、法國等也都十分重視軍事力量對海外利益的強力保障作用。黨的二十大報告明確指出,“必須貫徹新時代黨的強軍思想”,“提高捍衛國家主權、安全、發展利益戰略能力,有效履行新時代人民軍隊使命任務”[1]55。因此,必須堅持黨對人民軍隊的絕對領導,加強我軍的海外戰略空運和海運力量建設,從組織、物質、人員、技術等方面做好準備,進一步提升海外利益安全保障能力。

最后,發揮民間組織、行業協會、智庫團體等非國家行為體在維護海外利益中的重要輔助作用。近年來,印度等國就十分重視發揮企業、商會、智庫和海外僑民在海外利益維護中的作用。中國海外利益保護能力建設也可以走群眾路線,鼓勵動員企業、高校、智庫、媒體、非政府組織及出境旅游或經商的公民積極參與,通過擴大國際基礎調研和海外利益保護的參與主體,不斷健全有關主體績效考評機制,形成維護中國海外利益的強大持久合力,進一步提升中國海外利益維護所需的信息收集、風險評估和突發事件處理等能力。

綜上所述,要做好新時代中國海外利益的保護和拓展,必須立足本國實際,加強頂層設計、立法支撐、部門協作,綜合運用政治、經濟、軍事、外交、技術、安全等各種手段。當前和未來一段時間內,應該努力做好的一項重要工作和迫切任務就是要加快構建中國海外利益保護法律體系,而在此過程中,既需要確立和統籌正確的國際權力觀、共同利益觀、可持續發展觀、全球治理觀等基本價值觀,還應該堅持和貫徹總體國家安全觀,處理好發展與安全的關系,研究國際法規和國內法制的對接。可喜的是,2023年6月通過的《中華人民共和國對外關系法》第三十七條規定:“國家依法采取必要措施,保護中國公民和組織在海外的安全和正當權益,保護國家的海外利益不受威脅和侵害。國家加強海外利益保護體系、工作機制和能力建設”[35]。未來,隨著“一帶一路”建設和人類命運共同體構建的推進,中國海外利益不但需要在“保護”中得到“拓展”,也應該在“拓展”中得到“保護”。在以法治為原則來保護和拓展中國海外利益的同時,還要倡導國際社會以開放包容和互利共贏的心態持續做大各方共同利益的“蛋糕”。在積極參與全球治理的實踐中,應創建和運用相關法律工具與法律規范保障國際公共產品的供給,增強中國海外利益保護和拓展的國際合法性與義利正當性。此外,還要借鑒其他國家保護自身海外利益的經驗和做法。例如,注重發揮非政府組織(non-governmental organization,以下簡稱NGO)在保護我國海外利益中的作用,探索“政府+NGO”的國家海外利益保護新模式,扶持那些能服務我國海外利益保護的NGO的發展,加強與國際NGO的合作[30-34];善于借助現有多邊國際機制、利用國際慣例和規則,進行有關海外利益保護和拓展的專題研討和國際交流,等等。

2023年10月18日,在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上,習近平指出,“當前,世界之變、時代之變、歷史之變正在以前所未有的方式展開。中國正在以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業”[36]。世界百年未有之大變局的加速演進,國際力量對比的深刻調整,使得中國式現代化的推進面臨新的戰略機遇;同時,隨著逆全球化思潮持續抬頭,霸權主義和強權政治仍在橫行,單邊主義、保護主義顯著上升,以及國際沖突與地區動蕩頻發甚至升級,世界進入新的動蕩變革期,這使得中國式現代化的實現面臨新的風險挑戰。從這個意義上說,中國海外利益的保護和拓展要更好地服務于中國式現代化這一偉大事業,就必須深刻把握當今世界所處的大變局這一重要時代背景,在秉承和平共處原則、倡導互利共贏理念、與國際社會一道攜手構建人類命運共同體的進程中,增強憂患意識、堅持底線思維,做到居安思危、未雨綢繆。

道雖遠,行則將至。中國式現代化已開啟新征程,譜寫大變局時代具有中國特色的海外利益保護和拓展的新篇章,必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為最高指引,統籌國內與國際兩個大局,統籌發展與安全兩件大事,統籌理念與實踐兩個方面,統籌機制與能力兩個要素,真正做到貫徹總體國家安全觀,為實現中國和平崛起和中華民族偉大復興的中國夢作出應有的貢獻。