金融應急管理程序法治論*

劉 輝

(湖南大學 法學院,湖南 長沙 410082)

一 問題的提出

我們正生活在一個風險與突發事件并存的時代。地震、海嘯、突發疫情等重大突發事件的爆發往往給社會治理帶來極大的挑戰,當重大突發事件對一國金融體系造成重創而可能引發系統性金融風險時,國家的常態金融法治不得不進行相應的調適,轉而進入金融應急管理法治狀態。金融應急管理法治主要有兩個維度:一是實體權力的維度,著重從靜態的視角,對金融應急管理權涉及的各項子權力進行族譜化的解構、分析與法律規制;二是權力運行的維度,重點從動態的視角,對金融應急管理權的啟動、運行、退出等各大環節進行運行論的分析,以程序思維規范金融應急管理權的行使。金融應急管理權是一項綜合性的權力束,它不僅包括行政法上的緊急行政權,還包括經濟法上的緊急金融宏觀調控權和市場規制權。權力構造的復雜性凸顯了金融應急管理程序法治建設的艱巨性。

從我國金融應急管理程序法治實踐來看,《中國人民銀行法》明確了中國人民銀行對系統性金融風險的管理職能和維護金融穩定的職能,并由此決定了其具有金融應急管理權;根據《銀行業監督管理法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等法律,國家金融監督管理總局、中國證監會等金融監管部門在緊急狀態下也應當享有金融應急管理權。然而,我國并沒有在法律層面明確構建起各部門有機配合,且包含金融應急管理的啟動、運行和退出等全流程的金融應急管理程序。2005年出臺的《中國人民銀行突發事件應急預案管理辦法》,也只是針對金融系統內的突發事件要求金融機構制定應急預案,對其他重大突發事件關注不足。

目前,學者對于金融應急管理的研究主要側重于管理學和金融學的視角,對國家金融應急管理體系的構建提出相應的策論。俞勇、鄭鴻提出國家金融應急管理體系是國家應急管理體系的重要組成部分,應在厘清金融應急管理體系多主體協同的邊界和關系的基礎上,健全完善國家金融應急管理機制和應急預案演練機制。[1]何德旭、許振慧、張曉燕從金融機構和金融產品供給的視角提出了金融支持疫情防控應急體系建設的方案。[2]鄭源源、郭樹清主張將保險納入國家災害救助和應急管理體系。[3]從法學的角度對金融應急管理法治展開研究的著述相對較少。張立先對金融應急管理的理論基礎與金融應急管理權的法律治理展開了論證。[4]尹振濤、陳冠華總結了我國金融應急管理立法實踐與面臨的挑戰,提出適時出臺《金融業危機管理辦法》,明確專門的金融應急管理機構。[5]

總體來看,既有的金融應急管理法治化方面的研究成果要么過于陳舊,與我國當下《金融穩定法(草案征求意見稿)》《中國人民銀行法(修訂草案征求意見稿)》出臺的法治環境大相徑庭,要么過于籠統,沒有從金融應急管理實體權力與程序法治的角度進行分類研究。尤其值得注意的是,2023年最新的黨和國家機構改革方案組建了中央金融委員會并設立中央金融委員會辦公室,作為中央金融委員會的辦事機構,列入黨中央機構序列,不再保留國務院金融穩定發展委員會及其辦事機構;將國務院金融穩定發展委員會辦公室職責劃入中央金融委員會辦公室并且組建了中央金融工作委員會。將中央和國家機關工作委員會的金融系統黨的建設職責劃入中央金融工作委員會。法治的治理方式可以通過建構合理的程序來實現。[6]習近平總書記高度重視國家公權力運行中的規則意識和程序意識,他指出“守法律、重程序,這是法治的第一位要求”。[7]對于依法行政而言,完善行政程序法治乃是其最重要最基本的保障;對于法治政府建設而言,完善行政程序法治則是其必由之路。[8]金融應急管理程序法治構建的必要性到底為何?應當遵循哪些基本原則?應當從哪些具體內容著手構建?本文擬聚焦我國金融應急管理程序法治構建的基本范疇、基本原則及主要內容,以期對相關法治實踐的完善提供助益。

二 金融應急管理程序法治建構的必要性

金融應急管理程序是國家金融應急管理權這種公權力在權力運行方面的一系列方法和步驟的總稱,它具體包括應急管理行為的行為方式、步驟、形式及實現順序等要素。面對非典疫情、新冠肺炎疫情等重大公共衛生事件以及地震、海嘯等突發事件對金融體系和金融服務帶來的破壞,金融應急管理權本身具有應急性、擴張性、優先性、主體的多元性、權力的綜合性等重要特征,這些特征都決定了在法治的視野下,其必須接受法定程序的規范和約束,并在法治的軌道上實施金融應急管理行為。

首先,金融應急管理權的應急性是金融應急管理程序法治構建的邏輯起點。所謂應急性是指由于金融應急管理相較于常態金融治理的非比尋常性,而對國家金融治理體系和治理能力提出的高效率性和緊迫性要求。重大突發事件爆發給社會治理帶來極大的挑戰,政府為了確保更優的應急管理績效,通常需要法律對重大突發事件進行緊急狀態下的特殊授權。比如一旦最高國家權力機關正式宣布該國進入緊急狀態,那么為了做好緊急狀態下的社會治理,國家機關就可以在更為豐富的政策工具箱和執法手段中進行選擇,通過國家緊急權力實施應急管理。金融應急管理權也正是這些國家緊急權力中的一種,其根本宗旨就是實現緊急狀態下的金融應急管理目標。從法律的視角來說,金融應急程序法治就是通過構建一套程序化的權力運行范式,以對金融應急管理權起到規范作用,進而激發金融需求增量,規范金融應急權力并保障金融消費者的合法權益。

其次,金融應急管理主體的多元性決定了金融應急管理行為必須納入程序法治的軌道。世界各國都探索過建立適合本國國情的金融應急管理主體模式。目前,國外主要的金融應急管理模式有三種:第一種是機構型多主體模式,即依據金融機構的行業屬性所對應的金融監管部門來實施金融應急管理,同時由各金融應急管理部門實現部門間的合作與協調;第二種是業務型多主體模式,即依據金融產品的性質對應的金融監管部門來實施應急管理,同時由各金融應急管理部門實現部門間的合作與協調;第三種是“雙峰”模式,即由金融宏觀審慎管理部門和行為監管部門共同實施金融應急管理的主體模式。無論采用何種模式,一國幾乎不可能由一個部門來實施全領域、全過程的金融應急管理。金融應急管理不僅涉及行業金融監管部門之間的應急管理合作,還涉及金融監管部門與負責宏觀審慎職能的中央銀行(比如中國人民銀行)之間的信息交流與分工協作,同時,金融應急管理部門與財政部、國家發展改革委、國家稅務總局等之間也必然涉及應急管理事務的互動合作與信息交流。因此,設計科學的金融應急管理程序法治,同時具有科學性指示和程序性控制的雙重意義。所謂科學性指示,是指通過法制的形式明確金融應急管理的科學規律并指示金融應急管理部門依法管理,確保正確實施管理行為;所謂程序性控制,主要是對金融應急管理部門行使應急管理權的步驟、方法、順序等程序要求進行規范,防止由于程序性失誤而引發金融應急管理失當,保證金融應急管理的實效。

最后,防止權利濫用是金融應急管理程序法治建立的根本宗旨和核心要義。金融應急管理權是一個綜合性的權力束,它不僅包括行政法性質的權力,還包括經濟法性質的權力,總體而言,它依然是一種公權力。[9]作為公權力,金融應急管理權必須接受法律的治理,不僅需要從實體法層面對其進行規范,更需要從程序法的視角對其運行的基本原則和法定程序予以明確,通過程序法治的完善,保障其依法運行。并且,相較于常態法治,重大突發事件中的金融應急管理權由于其應急管理目標和任務的緊迫性,為了達成預期的應急管理效果,金融應急管理主體更有權力擴張的沖動。金融應急管理權與金融消費者的合法權益始終處于一種此消彼長的動態博弈之中,前者的擴張往往對后者帶來一定程度的限縮。因此,防止權利濫用并保護金融消費者的合法權益,是金融應急管理程序法治建立的根本宗旨和核心要義。

三 金融應急管理程序法治構建的基本原則

金融應急管理程序法治的基本原則是金融應急管理程序法治構建的理論基礎,是在金融應急管理程序法治建設過程中必須遵循的根本原理和基本準則。結合我國金融應急管理程序法治建設的實際,我國金融應急管理程序法治必須堅持合法性原則、協同應急原則、保護金融消費者合法權益原則和保持透明度原則。

(一)合法性原則

金融應急管理不同于常態下的金融監管,當被認定為金融應急狀態時,需要轉入金融應急管理的法治狀態。此時,應急管理措施必須納入法治的框架中進行。換言之,從程序法治的角度來說,金融應急管理程序是一種不同于金融常態管理的獨特程序,盡管如此,金融應急管理也必須符合法治的精神,將金融應急管理權納入法治的框架。應急程序的一個重要特征是在緊急狀態下某些程序可以簡化,但簡化應法定化、明確化,不能任意簡化。[10]正如習近平總書記對疫情防控工作所強調的那樣,越是最吃勁的時候,越要堅持依法防控。我國早在《國家金融突發事件應急預案》制定之時,即明確了依法實施金融應急管理的要求,明確“依法處置,穩妥縝密,努力維護國家金融穩定的大局”。《北京市金融突發事件應急預案》也提出,要堅持“依法有序處置、積極穩妥縝密的原則”。于法有據、依法開展金融應急管理,是金融應急管理程序法治建構的基本原則。

(二)協同應急原則

金融應急管理的基本屬性是應急性,它必須滿足對金融市場應急管理與救助的基本需求。從世界各國的金融應急管理實踐來看,為了應對重大突發事件對金融體系帶來的劇烈沖擊,美聯儲、英格蘭銀行、德意志銀行等各國中央銀行先后推出過量化寬松(QE)計劃組合拳、零存款準備金率、禁止股票賣空交易等措施。這些緊急救市行動的出臺無疑需要極其高效的金融應急協同管理能力。重大突發事件的突發性對金融應急管理提出了高效率性的基本要求。如前所述,世界各國普遍采用多主體的金融應急管理模式,那么從程序法治的角度來說,我們必須確保法制化的金融應急管理程序本身是高效的,是符合最大限度提升各金融應急管理部門的參與效率,能夠有效進行應急管理的。因此,協同應急原則是金融應急管理程序法治建構的重要原則。

(三)保護金融消費者合法權益原則

任何金融市場的廣度和深度的最終決定變量都是金融消費者。以習近平同志為核心的黨中央始終強調和堅持以人民為中心的發展思想,這在金融應急管理領域的集中體現就是,要以廣大的金融消費者的合法權益保護為中心。金融應急管理權作為一種非常態下的特殊緊急權力,其設置和運行必須堅持公法上一貫遵守的比例原則。“比例原則對目的手段理性的實現提供了針對性的方法和路徑。”[11]具言之,在金融應急管理行動中,金融應急管理權的行使,除必須堅持合法性原則之外,金融應急管理主體還必須選擇相對對人侵害最小的方式和措施來進行。比例原則包含適當性原則、必要性原則和狹義的比例原則三個子原則,其本身可以作為對金融應急管理權的一種合理的約束和限制,以此對金融應急管理的相對人和金融消費者進行保護。此外,以金融消費者權益的保護為基本原則,還要求金融應急管理的程序設計必須體現金融消費者的直接參與性,以及在應急程序的內容方面給予金融消費者最大限度的保護。

(四)保持透明度原則

金融應急管理的程序必須向相對人和社會公眾保持透明。這主要有三方面的法治蘊含:其一,透明的金融應急管理程序,是保證各金融應急管理部門實現協同應急的法治基礎。金融應急管理涉及中央銀行、各金融監管部門以及央地各級政府的協作,如果金融應急管理的信息、進展和措施不透明,相關部門很難做好有效的協調工作。其二,“陽光是最好的防腐劑”,要使金融應急管理權依法規范運行,除了立法控制、司法審查、行政復議、國家監察等傳統的法律監督機制外,還需要社會公眾以及社會輿論的廣泛監督,因此,除被確定為國家秘密或者涉及個人隱私的信息外,應最大可能實現金融應急管理信息的透明化。其三,保持透明度原則,才能使金融應急管理部門與金融機構、金融市場以及金融消費者實現良好的溝通與互動,才能實現金融應急管理部門有效的“預期管理”。“危機化解需要個體公民的集體應對”[12]15,金融的基礎是信用,金融應急管理一個重要的內容就是向社會傳達一種良性的“預期”。當金融體系遭受重大突發事件的重創時,對金融消費者和金融市場來說,最迫切需要的是良好的“信心”。以中央銀行為代表的金融應急管理主體在金融應急管理活動中,必須將自己的金融應急管理措施、貨幣政策未來可能的調整方向適時向公眾傳達和溝通,只有金融應急管理的主體和受體有效互動,才能實現最佳的金融應急管理績效。

四 金融應急管理程序法治構建的主要內容

金融應急管理程序法治貫穿于金融應急管理的全過程,確保金融應急管理權在各個階段均在法治的軌道上進行。從內容的角度來說,主要包括金融應急管理啟動程序的法治化、金融應急管理運行程序的法治化和金融應急管理退出程序的法治化三個方面。

(一)金融應急管理啟動程序的法治化

受到法律調整、規范和評價的一項緊急狀態,至少應包括三個構成要件:客觀緊急情勢的存在、審慎的主觀決斷和形式上的決定并宣告。[13]50-61金融應急管理的啟動程序是金融應急管理程序正式開始的標志,也是實施金融應急管理措施的基本前提。從法律的角度來說,對這一階段的立法主要有兩個方面的內容:一是金融應急管理程序啟動的基本要件,即到底達到何種條件才能正式啟動金融應急管理程序。二是金融應急管理程序啟動的具體流程,也就是在法律的層面,如何對金融風險的監測、預警,金融應急狀態的確認和宣布等一系列流程作出具體明確的規定。

在金融應急管理程序啟動的基本要件方面,各國主要是通過制定有效的金融機構評級監管體系,對處于重大突發事件中的金融機構的風險狀況進行綜合評判,以確定是否啟動金融應急管理程序。比如美國制定的聞名全球的“駱駝監管體系”(CAMELS Rating System)從六大方面對金融機構進行監管評價,分別是資本充足率(capital adequacy)、資產質量(asset quality)、管理質量(management quality)、盈利(earnings)、流動資金(liquidity)、對市場風險的敏感度(sensitivity to market risk)。CAMELS將金融機構分為五級,從五級到一級,評價逐漸遞增,其中被評為五級的金融機構可能面臨“行將倒閉”的風險。金融應急管理部門可以根據評級狀況,結合監管情況適時啟動金融應急管理程序。金融機構的投資者也普遍將該評級視為金融機構投資價值的重要衡量標準。

英國中央銀行英格蘭銀行推出了針對系統重要性金融機構的“系統性機構風險評估模型”(Risk Assessment Model of Systemic Institutions, RAMSI)。該模型主要用打分的方式評價銀行業流動性風險及償付能力。[14]29-61RAMSI重點設計和評價金融機構兩大層面的風險維度。一是宏觀經濟金融形勢的變化對金融機構的未來收益率(資本充足率)可能產生的影響;二是鑒于系統重要性金融機構在當下“太關聯而不能倒”的現實,重點評價金融機構之間的風險暴露所帶來的風險擴大效應。綜合來看,RAMSI可以對金融應急管理提供重要的啟動條件和標準,它既考慮了重大突發事件對金融宏觀形勢帶來的挑戰,又對金融機構間的風險傳遞作出客觀評價,有利于金融應急管理部門及時啟動應急管理程序。

實際上,我國金融監管部門在對金融機構的全面風險評價方面一直在進行著努力的探索。原中國銀監會曾先后發布了《商業銀行監管評級內部指引》《股份制商業銀行風險評價體系(暫行)》《外資銀行風險評價手冊》等規范性文件。2021年9月22日,原中國銀保監會正式頒布《商業銀行監管評級辦法》,將之前的風險監管與評級辦法進行了全面升級。《商業銀行監管評級辦法》充分吸收借鑒了美國的CAMELS,并且廣泛適用于所有銀行業金融機構。《商業銀行監管評級辦法》還進一步增強了對金融機構公司治理狀況的評價,并從九大維度構建了定量和定性相結合的評級監管指標。

盡管如此,我國在金融應急管理程序啟動要件方面的立法仍有待完善。首先,在法律淵源上,有必要提升現行的《商業銀行監管評級辦法》的立法層級。目前的《商業銀行監管評級辦法》只是一個規范性文件,由于對商業銀行的監管評級本身事關商業銀行的核心監管要素,應當在《商業銀行法》中對其予以規定。與此同時,我國目前已經出臺了《金融穩定法(草案征求意見稿)》,對于商業銀行監管評級結果運用與國家金融穩定監管和金融應急管理措施的啟動密切相關的內容,有必要在未來的《金融穩定法》中作出銜接性的規定。其次,《商業銀行監管評級辦法》雖然也強調對于宏觀經濟金融形勢之于商業銀行風險的影響的評估,但這主要是一種年度的常規性的評價,未來在立法中可借鑒英國RAMSI的相關經驗,加強重大突發事件對金融機構風險的影響的評估。再次,從監管評級結果的運用來看,《商業銀行監管評級辦法》第二十一條明確規定,“將監管評級結果作為制定監管規劃、合理配置監管資源,采取監管措施和行動、開展市場準入的重要依據”,那么監管評級如何與金融應急管理直接銜接起來,可能是立法需要進一步廓清的內容。實際上,早在2002年,澳大利亞審慎監管局就推出了風險評估和監管應對工具,設置了可能性及影響評級系統(Probability and Impact Rating System, PAIRS)和監管監督及應對系統(Supervisory Oversight and Response System, SOARS)。當重大突發事件的爆發可能對金融機構和金融體系造成嚴重破壞,金融應急管理部門可以根據金融機構監督和評價結果,適時建議啟動金融應急管理措施。最后,《商業銀行監管評級辦法》第二十四條明確規定:“商業銀行監管評級結果原則上僅供監管機構內部使用。”從金融應急管理的實際需求來說,根據金融應急管理程序法治的保持透明度原則,金融監管部門與國家金融應急管理的牽頭部門(比如中央銀行)以及各級政府之間,應當保持對監管結果的數據共享和一定程度的透明。立法應當明確作出數據共享的基本安排。

在金融應急管理程序啟動的具體流程方面,我國立法應當確認金融突發事件監測與預警、金融應急狀態的批準和宣布、金融突發事件應急預案的正式啟動等流程。金融突發事件的監測與預警一般由各國的中央銀行或者金融監管部門進行,比如《多德弗蘭克法案》就授權美聯儲對美國的系統性金融風險進行監測和預警,英國早在《2009年銀行法》就授權金融服務監管局(FSA)對系統性風險進行識別、監測和預警。由于《中國人民銀行法》授予中國人民銀行維護金融穩定的基本職能,而對系統性金融風險的監測和預警又是維護金融穩定的基本前提,筆者建議我國在立法中明確中國人民銀行具有金融突發事件監測與預警的法定職能。金融應急狀態的批準和宣布是指有權機關對中央銀行或者金融監管部門以及金融機構等主體提出的進入金融應急狀態的申請進行實質審查,并最終宣布的過程。金融應急狀態的宣告涉及金融機構和廣大金融消費者的權益,一般來說是由權威機關來進行,比如最高國家權力機關或者政府首腦。當然也有授權財政部長決策的立法例,比如《多德-弗蘭克法案》授權財政部部長對金融應急狀態的審查確認權和宣布權。從我國的實際情況來看,立法可以尊重金融應急管理主體的決定權,即由金融應急管理主體正式決定和宣布金融應急管理緊急狀態。一旦被正式宣布,金融突發事件應急預案即正式啟動,此時,金融機構的經營和金融消費者的權利將受到相較于常態法治下更多的約束和限制,國家為了公共利益開始對相應的金融行業和領域實施應急管理措施。

(二)金融應急管理運行程序的法治化

金融應急管理運行程序是金融應急管理的正式實施程序。如前所述,金融應急管理權是一項綜合性的權力束,既包括經濟法上的權力也包括行政法上的權力。因其不同的權力類型,相應的運行程序法治的側重點和規范構造亦呈現出巨大的差異。當金融應急管理權的內容表現為一種經濟法上的宏觀調控權的時候,其程序法治的核心體現為對金融宏觀調控決策的一種法律約束;當金融應急管理權的內容表現為經濟法或者行政法上的市場規制權、行政強制權、行政計劃權等權力時,其程序法治的核心體現為對金融應急管理執行權的一種法律約束。為此,本文從金融應急管理決策程序和執行程序的法治化兩個方面對我國金融應急管理運行程序法治予以探討。

金融應急管理決策程序法治的重點是決策機制和決策流程的法定化。關于宏觀調控權的法律性質及其法治化,我國經濟法學界曾經展開過相當長時間的激烈爭論。有學者認為,宏觀調控權可以納入司法程序予以治理。[15]更多的學者意識到了這種觀點的片面性。宏觀調控權與市場規制權一個重要的不同在于,前者遵循“國家調控市場,市場引導企業”的基本原理,也就是說,宏觀調控權運行的對象主要是國家宏觀經濟領域,而不是針對具體的對象。就金融領域而言,金融宏觀調控的對象是金融市場和金融秩序,而不是具體的金融機構,對于金融宏觀調控的大量具體貨幣政策的實施來說,金融機構可以選擇參加也可以選擇不參加,如中央銀行的公開市場操作等。那么,這也就意味著宏觀調控的受體并不存在因為宏觀調控行為而遭受損失的事實,如果因為宏觀調控的具體執行行為而遭受權益的損害,大多屬于行政執行權的程序法治問題,已經不屬于宏觀調控權的法治化范疇,因為宏觀調控權僅僅包括決策權,而不包含執行權。[16]174

宏觀調控權程序法治的重心是要通過科學的程序確保決策的合理性。相對于常態法治下的決策,處于重大突發事件中的金融應急決策面臨更強的緊迫性、信息的偏在性以及信息獲取的艱難性。因此,我們可以對我國的金融應急管理主體結構和決策程序在未來的“金融應急管理法”中作出明確規定。比如2023年3月,中共中央、國務院印發的《黨和國家機構改革方案》組建了中央金融委員會,未來立法中可規定在中央層面由中央金融委員會直接加掛中央金融應急管理委員會的牌子,中央金融委員會和中央金融應急管理委員會一套機制兩塊牌子同時運作。中央金融應急管理委員會辦公室可設于中國人民銀行,同時借鑒中國人民銀行貨幣政策委員會的運行機理,設置中央金融應急管理委員會的決策咨議機構,讓銀行、保險、證券等不同金融行業的監管部門的專家意見以及財政部、國家稅務總局、國家發改委以及國務院法制辦等部門的專家意見都融入中央金融應急管理委員會的具體決策過程中;此外,還可以在立法中明確應急管理決策過程模型,并引入區別于常態法治的民主程序機制,對在緊急狀態下的決策過程予以規范和約束。

嚴密的執法程序是規范執法行為的重要前提,它要求執法活動必須遵循法定的步驟、方法、時限、執法手段和措施。[17]對于行使金融市場規制權和緊急行政權的金融應急管理執行行為來說,其程序法治的重點是確保金融應急執行行為的合法性,防止應急管理權的濫用。金融應急管理執行程序法治化的內容涉及執法程序規范制度、特殊時限制度、執法信息公開制度等。執法程序規范制度是指在金融應急管理執法過程中,執法人員必須依法表明其執法身份,并對其執法理由予以闡明的制度。表明身份有兩方面的法治蘊含:其一,執法人員所在的部門屬于國家金融應急管理主體,如前述,我國可以在立法上確認金融應急委為金融應急管理的主體,那么執法人員在執法時必須表明其屬于中國人民銀行等金融應急管理成員部門的工作人員。其二,執法人員必須出示執法證件,以證明其具有相關領域的行政執法權限。金融應急管理可能同時涉及多個金融行業領域,執法人員表明身份制度可以防止執法人員濫用金融應急管理權而越權執法等情形。

金融應急管理執行程序法治化的另一個重要內容是特殊時限制度。金融應急管理比普通金融監管具有更為突出的緊迫性,金融應急管理權在立法上的設置也必須突出其更短的時限性和更高的效率性。此外,保持透明度原則是金融應急程序法治的重要原則之一,執法信息公開制度也是金融應急管理執行程序法治化的重要內容。執法信息公開尤其強調信息的真實性、及時性和全面性。但需要特別注意的是,執法信息公開制度并不能絕對化,也就是說,并不是一切執法信息都必須對外公開,比如根據美國《多德-弗蘭克法案》的規定,緊急金融救助行動中,美聯儲對于接受援助的金融機構的身份信息、救助規模以及相關擔保品的信息,只提供給國會的相關部門,并不對社會直接公開。我國未來的“金融應急管理法”也需要系統梳理和規定金融應急執法信息公開的豁免制度或者除外制度。

(三)金融應急管理退出程序的法治化

緊急狀態制度如同一劑猛藥,治烈疾猶可,治一般疾病,頻頻用之,可立見其弊。[18]665金融應急管理權作為一種緊急權力,它僅僅應當存在于金融應急的緊急狀態之下。一旦重大突發事件消除而回歸正常的經濟金融秩序,金融應急管理行動必須及時退出。一般而言,金融應急管理部門在經過應急管理處置之后,會出現兩種結果:一種是應急處置成功,待重大突發事件消除后,恢復常態金融治理,那么在對金融應急管理的效果進行客觀評價之后,金融應急管理行為即告退出;另一種情況是應急處置失敗,金融應急管理行為經過審慎評估之后宣告退出,并由此轉入危機治理。從金融應急管理退出的程序法治角度來說,立法需要應對兩個主要的問題:一個是金融應急管理退出流程的法制化,另一個是對金融應急管理行為的效果評估和事后問責的法制化。

金融應急管理退出流程的法治化主要應當包括以下內容和環節:(1)金融應急管理主體通過行政立法權,明確規定金融應急管理的退出預案。重點是對金融應急管理退出的條件、退出形式、退出的節奏安排等問題予以規范,與此同時,需要充分發揮金融軟法的職能,引導金融行業協會和金融機構制定針對特定領域和機構的應急管理退出方案。(2)金融應急管理部門對應急管理行為退出的相機抉擇權。正如金融應急管理的啟動程序一樣,金融應急管理主體對于金融應急管理的退出程序也應該具有相應的相機抉擇權。在我國,應當賦予作為金融應急管理主體的金融應急委充分的決定權,尤其是其常設機構——中國人民銀行,應該具有綜合宏觀經濟金融形勢,確定是否需要退出金融應急管理程序的法定權力。特別是對于零利率貨幣政策、限制股票賣空交易、金融應急救助等應急管理行為,中國人民銀行應當能夠審時度勢決定相應貨幣政策和應急管理行為的退出節奏和規模。(3)金融應急管理的退出和后續常態金融治理的前瞻。一旦決定退出金融應急管理,金融應急管理部門應當以正式的文件和公告向社會予以宣布,同時對后續的貨幣政策調整予以展望,并以類似美聯儲貨幣政策議息會議等形式,對社會公眾的預期形成良性引導,確保國家金融治理的有機銜接和平穩過渡。

金融應急管理行為的效果評估包括內部評估和外部評估兩個方面。所謂內部評估,主要是指金融應急管理主體對其自身及其管理受體所進行的金融應急管理行為開展的評估,重點是對金融應急管理行為的有效性、對金融市場的影響、對金融消費者權益的保護進行內部評價,以期系統反思金融應急管理行為取得的成效和存在的不足,并在未來的應急管理活動中予以改進。所謂外部評估,主要是指金融應急管理主體根據法律的規定聘請外部中介機構對金融應急管理活動情況進行的評估,例如聘請會計師事務所、審計師事務所對金融應急救助資金的運用情況進行評估。金融應急管理行為的效果評估立法既包括內部評估又包括外部評估。金融應急管理的事后問責因金融應急管理權力類型的不同而存在差異,總體來說有兩種問責的形式。一種是憲政問責。如前述,對于金融應急管理中的宏觀調控行為,由于宏觀調控本身很難納入司法審查的范疇,所以必須通過其他的問責形式予以監督。比如,按照《中國人民銀行法》第六條的規定,中國人民銀行對于貨幣政策的情況和金融業的運行情況,應向全國人大常委會報告。那么,作為金融應急委的常設機構,中國人民銀行就金融應急管理中的貨幣政策情況和金融業的運行情況,也必須接受全國人大常委會的問責。另一種是行政問責。這主要是履行金融應急管理職能的組織向其上級行政機構履行的問責義務。比如根據《中國人民銀行法》第四十條的規定,中國人民銀行對于金融應急管理中履行最后貸款人角色的情況,需要向國務院審計機關和財政部門履行問責義務。

五 結 語

霍貝爾曾言:“法律是一個動態的過程,在這之中,沒有哪一種解決問題的方法可以永世長存,因此法律的功能之一就是關系的重新規定和期望的重新定向。”[19]249治理非常態的社會關系,應當運用非常態法制。當重大突發事件對我國金融體系造成沖擊,通過金融應急管理法制對我國金融體系實施應急管理,是現代應急管理法治建設的必然要求。金融應急管理程序法治具有其獨到的價值取向,既強調效率、安全,也凸顯金融消費者權益保護。為了確保這些目標的實現,必須堅持合法性原則、協同應急原則、保護金融消費者合法權益原則、保持透明度原則,并圍繞金融應急管理的啟動、運行和退出程序展開具體的法律制度設計。金融應急管理法治現代化是國家應急管理法治現代化的重要組成部分,只有實現了金融應急管理程序法治化,提升金融應急管理的能力和水平,才能真正實現國家治理體系和治理能力的現代化。