從立法層面推進“加梯”工作

黃小明

目前有關既有住宅加裝電梯的法律法規仍顯“單薄”。各地可基于“造福老年人及行動不便的人”之前提，細化相關法律法規，從立法層面進一步推進“加梯”工作。

相關政策和法律法規

加裝電梯是指既有住宅原始建筑未安裝電梯，后結合樓宇結構，新安裝電梯。既有住宅若建設時未預留電梯井，則加裝電梯一般須改變建筑的原始結構，做外掛式電梯。

近年來，國家層面對既有住宅加裝電梯工作進行了一系列部署。自2018年將“有序推進城中村、老舊小區改造，完善配套設施，鼓勵有條件的加裝電梯”寫進政府工作報告后，加裝電梯工作在全國持續推進。2022年的政府工作報告再次提出，要再開工改造一批城鎮老舊小區，支持加裝電梯等設施。

國家出臺了一系列相關政策，支持既有住宅加裝電梯。例如，2020年3月，國務院印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，將城鎮老舊小區改造納入保障性安居工程，給予資金補貼，支持有條件的樓棟加裝電梯等。

2022年4月，國務院印發《關于進一步釋放消費潛力促進消費持續恢復的意見》，要求繼續支持城鎮老舊小區居民提取住房公積金，用于加裝電梯等自住住房改造。

2022年7月，國家發改委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》，提出推動開展老舊小區改造，有條件的加裝電梯等。同年12月，中共中央、國務院印發《擴大內需戰略規劃綱要（2022—2035年）》，提出加強城鎮老舊小區改造和社區建設，補齊社區設施短板，完善人居環境。

在不斷出臺的利好政策推動下，各地方政府積極出臺適應本地情況的加裝電梯規范和經費補貼政策。例如，上海市《關于進一步做好本市既有多層住宅加裝電梯工作的若干意見》規定，政府按照加裝電梯施工費用的40%予以補貼（最高不超過28萬元/部）；寧波市對已完成加裝電梯工程且通過特種設備安全監督管理部門使用登記的，按每部20萬元的標準予以補貼。

在法律法規層面，《民法典》頒布施行前，既有住宅加裝電梯的最大癥結在于：不同樓層之間的居民意見不統一，難以達成共識。有些地方出臺的規范性文件中，要求相關業主一致同意，才能提出加裝電梯的申請。雖然當地政府出臺了給予財政補貼等鼓勵性政策，但決議獲得通過的情況較少，導致加裝電梯工作推進緩慢。有些決議雖然獲得通過，但因為個別業主反對甚至阻撓施工，產生了一些糾紛。

不同意安裝電梯的業主，多是認為安裝電梯的行為侵犯了其通風、采光、通行或隱私等權利，對其生活造成了很大負面影響，所以要求停止施工、恢復原狀、賠償損失，或獲取一定的經濟賠償等。

《民法典》自2021年1月1日起正式施行。其中第二百七十八條規定了既有住宅增設電梯的業主表決比例：業主申請增設電梯，應當由專有部分面積占比三分之二以上的業主，且人數占比三分之二以上的業主參與表決，并應當經參與表決專有部分面積四分之三以上的業主，且參與表決人數四分之三以上的業主同意。這一規定明確了增設電梯的“同意率”問題。

自2023年9月1日起施行的《無障礙環境建設法》規定：國家支持既有住宅加裝電梯或者其他無障礙設施，為殘疾人、老年人等提供便利?？h級以上人民政府及其有關部門，應當采取措施創造條件，推動既有住宅加裝電梯或者其他無障礙設施。

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在現階段的司法實踐中，相關糾紛多是業主（包括低樓層業主）表決后，因施工過程中影響采光等問題，導致低樓層業主不配合所引起的。法院一般是從維護多數業主的利益角度進行判決。當然，如果有業主在《既有住宅室外加裝電梯代建安裝合同》公示期間表示不同意安裝電梯，法院也會從保障低樓層業主權利的角度進行判決。

政策層面的建議

應該看到的是，在巨大的加裝電梯需求及相關法律法規政策的支持下，加裝電梯工作的整體進展仍然較為緩慢。老舊小區加裝電梯，作為滿足老年人基本出行需要的民生工程，雖然有國家政策支持，但有時效果不甚理想。加裝電梯工程實施過程中，會出現加裝電梯的住宅小區設施老舊、業主非單一、房屋結構多樣、施工現場復雜、政策不明晰、施工流程設計不完善等問題，阻礙了這項民生工程的全面鋪開，亟待相關部門共同化解。

首先是建立征求意見和協商機制。相關住宅所在的社區居民委員會、業主委員會等組織，應引導相關業主在申請加裝電梯前進行民主協商。通過搭建溝通平臺，引導相關業主通過友好協商、優化方案、適當補償等途徑，妥善解決利益平衡問題。

其次是建立低樓層業主利益補償機制，這被業界視為關鍵之舉。在適當補償之余，對住一層的業主不要求出資，對住二層的業主也不要求出資，或者只出較小比例的費用；在后續的電梯運行維護費用分攤中，不使用電梯的業主一般也不需要承擔運行維護費用，這樣比較公平合理。

再次是建立費用分攤機制。建議由政府主管部門，主要是各市、區房管部門或住建部門牽頭，在借鑒有益經驗及充分調研本地加裝電梯費用分攤實踐經驗的基礎上，盡快制定出臺既有住宅加裝電梯費用分攤的參考標準，讓有意向加裝電梯的業主有基本的心理預期。

立法建議

法律規定不明，物業公司和開發商責任不清，產品質量缺乏配套標準，也是阻礙加裝電梯工作推進的重要原因。良法是善治的前提，國家及地方政府應通過立法或出臺規范性文件的方式，加速推進加裝電梯工作。

國務院可適時出臺相應的行政法規。如果暫時有難度，可以由具有立法權的省或市人大制定地方性法規，或由地方政府制定規章，規范經費、申請與審批、安裝與維護、法律責任等相關問題，并積累實踐經驗。

經費方面，應鼓勵房地產開發企業、物業服務企業、電梯制造與安裝企業及社會組織積極參與，依法探索代建式、租賃式、共享式等商業模式，推動既有住宅加裝電梯。此外，政府可以根據住戶人數適當調整補貼額度。

由于加裝電梯大多采用業主集資墊付的方式解決初始資金問題，應提高政府補貼到賬的效率。鼓勵科研機構、相關企業積極參與方案展示、裝配施工、綠色節能等新材料、新技術、新方法的研究和應用，及時推廣先進經驗，降低項目成本，提高實施效率，優化服務質量。

有關部門可以實行集中聯合審批，簡化加裝電梯報批與驗收程序，減少對電梯安裝施工與居民日常生活的影響。此外，政府及相關部門還應建立健全工作例會、專題協調、檢查通報等制度，加強對加裝電梯工作的統籌、指導和監督，優化條塊結合的協作聯動機制。

除加裝電梯過程中居民意見統一難、費用分攤難、現場施工管理難等諸多復雜環節耗費時間過長外，規劃審批環節是否高效也是重要問題。建議規范審批流程，提高審批時效。

既有住宅“加梯”工程

實踐中，各個地區的電梯加裝流程可能不同。建議各地相關部門總結近年來“加梯管理”的成功經驗，梳理可示范、可復制的類別、模式及審批流程，方便“加梯”工程的申報和實施，加快審批速度。此外，建議政府部門加大對“加梯”工程的財政支持力度，組建專業團隊，通過采購專業的第三方服務，提高“加梯”質量，增強專業審批能力，進而加快審批進程。

針對加裝電梯過程中遭遇的突發事件，應有相應的應急預案。屆時應及時與居委會、業委會和居民溝通，說明主要問題和需要配合的事項，爭取得到居民的理解和支持。

最后需要關注的是加裝電梯后的運營管理工作。目前尚無與之直接相關的法律法規，各地大多采取“事前簽合同”的方式約定后續的管理方式。然而，如果有個別住戶不守信用，例如不按時付費，抱著“搭便車”的心理，就會產生使用和運營維護方面的問題。

加裝電梯的后續運維，由誰來做、主體責任人是誰，都是有待解決的問題。各地一直在積極探索，近幾年陸續出臺了相關文件，但其約束力有限。例如，電梯在運行過程中產生的物業服務費、電費等，業主應當按時繳納，這跟其是否在當地居住沒有直接關系，是由法律明確下來的。既有電梯房的業主都是這樣執行的，鮮有人違反。那么，加裝電梯的后續運維，是不是也應該這樣操作呢？僅靠合同或者規范性文件，在實際執行中可能碰到難題，應該從立法上明晰權屬和責任。

建議通過立法，明確把加裝電梯納入住宅物業管理體系，將加裝電梯在不動產權屬證書上予以記載。這樣在房產轉讓時，相關權利義務也可以同時轉移。法律需要對相關問題進行明確。