德國：全面改革能源安全法律體系

楊大可 李嘉允

逐步淘汰化石能源和核能，向更為環(huán)保的可再生能源過渡，已成為德國乃至整個歐洲能源發(fā)展的必然趨勢。德國在其《聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議》中積極開展以碳中和為導向的凈零碳轉(zhuǎn)型，并計劃在2030年可再生能源發(fā)電占比達80%，到2045年實現(xiàn)碳中和。然而，原本理想的轉(zhuǎn)型計劃在面臨極端天氣、俄烏沖突等外部突發(fā)事件時，也暴露出一些問題。能源供需關系的失衡，在短期內(nèi)難以調(diào)和，影響能源供給的連續(xù)性與價格的可負擔性，進而影響各用能行業(yè)，對經(jīng)濟平穩(wěn)運行和可持續(xù)發(fā)展造成影響，也給德國的能源安全法律體系帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。

法律體系全面改革

能源安全法律體系在能源危機中的作用是通過法規(guī)和政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)管，促進國家對能源供應的管理和保障，從而提高國家能源安全性，最大限度地降低能源危機的影響。能源危機爆發(fā)后，德國啟動了近幾十年來力度最大的能源政策改革，于2022年7月第七次修訂《可再生能源法》，同時聯(lián)動修訂《海上風能法》《能源工業(yè)法》《能源安全法》《聯(lián)邦需求規(guī)劃法》《電網(wǎng)加速擴建法》，2022年通過多項救助計劃，9月29日通過關于經(jīng)濟防御盾的決議，10月10日通過《通貨膨脹平衡法》的決議，主要從四個方面進行改革。

第一，保證供應不中斷，多元化保障能源供給，應急儲備增強系統(tǒng)源韌性。能源供給的連續(xù)性是能源安全的重中之重，多元化保障能源供給屬于重要的能源安全策略，旨在降低對單一能源的依賴，降低供應中斷和價格波動的風險，而增強應急儲備是為預防發(fā)生極端、意外或未知威脅等情況，增強能源韌性、保障能源供應的手段。德國政府重新啟用并在發(fā)電領域更多使用傳統(tǒng)煤炭能源，開發(fā)液化天然氣，加快其供應網(wǎng)絡的建設，延遲核電站的關停日期，使得能源來源多樣化、廣泛化，以短期內(nèi)填補巨大的天然氣能源缺口。同時設定天然氣儲存最低標準，允許在必要時使用煤炭、核能，對天然氣交易市場進行兜底式干預，增強能源系統(tǒng)的抗風險能力。

第二，價格可負擔，國家調(diào)控能源價格，全方位救濟，減壓減負。價格可負擔在對平衡能源的可獲得性、公眾的日常生活水平乃至國家和社會的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮舉足輕重的作用。在能源市場方面，針對高企的能源價格，德國采取各種干預措施，包括管制能源價格、下調(diào)能源稅率、延遲稅率調(diào)整計劃、能源補貼、取消可再生能源附加費，緩解高昂的能源價格上漲趨勢，降低民眾用能成本。而在社會領域，針對因能源供需不均衡而產(chǎn)生的問題，既從居家辦公、交通出行、住房供暖等日常生活入手，又考慮老人、兒童、失業(yè)人士這類社會特殊群體的情況，進行專門補貼，還對稅率、通貨膨脹率進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控，多領域多途徑全年齡覆蓋，兼顧宏觀經(jīng)濟與微觀生活，減輕能源危機為德國民眾生活帶來的負擔，幫助人們平穩(wěn)度過寒冬。這也是德國能源轉(zhuǎn)型強調(diào)“能源必須是安全、清潔和負擔得起的”實際體現(xiàn)。

第三，需求合理化，硬性規(guī)范耗能行為，制度設計節(jié)能導向。合理的需求管理有助于減緩能源資源的消耗速度，減少能源浪費，使有限的自然資源能更持續(xù)地供應。德國通過《短期節(jié)能條例》《中期節(jié)能條例》直接禁止在私人生活、企業(yè)經(jīng)營、公共場所的耗能行為，并要求部分主體承擔法定義務，預防其為經(jīng)濟效益而侵犯租戶或消費者權益或犧牲社會利益的情況發(fā)生，以達到合理化能源的需求，保障能源供給。另外也借由法律規(guī)范的指引作用，通過對能源價格計算的技術設計，使得即便在價格管制的情況下，具有能源需求的家庭與企業(yè)也需承擔顯著上升的能源成本，進而促使各主體主動采取節(jié)能行為。

第四，不破壞環(huán)境，加速可再生能源轉(zhuǎn)型，建立綜合性法律體系。“能源政策不僅僅是價格問題，”德國總理朔爾茨在近日的一次活動中表示，“能源政策也是一項安全政策。如果我們想長期保持能源價格可承受，想平衡供應安全和氣候保護，只能依托可再生能源才有望實現(xiàn)。這就是為什么我們現(xiàn)在需要將可再生能源的擴張推向高速。”德國通過立法的方式，全面確立可再生能源的優(yōu)先發(fā)展地位，加速能源轉(zhuǎn)型的進程，為可再生能源發(fā)展提供明確的方向，以實現(xiàn)環(huán)境友好和能源安全的雙重目標。而在具體制度設計上，基于原有的可再生能源法律體系，結合不同能源的發(fā)展速度，針對性地提出各類能源發(fā)展規(guī)劃與拓展途徑，涵蓋能源基礎設施建設、能源市場規(guī)制、能源分配與監(jiān)管等方面，規(guī)定政府、企業(yè)與利益相關者在整個能源使用中的權與責，力圖構建綜合全面、清晰完善、具有實際操作性的可再生能源法規(guī)體系。

此輪能源安全體系改革的成效有待時間檢驗（圖/IC photo）

德國原有的能源安全法律體系受極端天氣、俄烏沖突等外部偶發(fā)因素的沖擊，暴露其內(nèi)生結構問題。為此，德國對能源安全法律體系進行了一系列改革。

短期能源危機緩解

短期來看，德國能源危機已得到緩解。根據(jù)德國經(jīng)濟研究所（DIW Berlin）的報告，德國政府和歐盟委員會設定的節(jié)約天然氣消耗量已超額完成預期目標，2022年下半年德國天然氣消耗量急劇下降，私人家庭、工業(yè)和發(fā)電廠領域能耗縮減近四分之一。在冬季開始前，德國儲氣已超過95%的法定目標。

盡管能源供應已基本得到保障，但德國德卡銀行首席經(jīng)濟學家烏爾里希·卡特預計，在最好的情況下德國也需要一到兩年的時間才能實現(xiàn)真正的價格穩(wěn)定。德國中央銀行行長約阿希姆·納格爾在2023年2月曾表示，目前還看不到高通脹迅速放緩的跡象，未來只會逐步降低。聯(lián)邦財政部長克里斯蒂安·林德納認為，政府在進一步救濟公民方面已無財政回旋余地。

另外，就德國能源安全法律體系而言，其內(nèi)部存在歐盟、聯(lián)邦、州三級規(guī)范，存在縱向?qū)蛹壍膹碗s性，覆蓋可再生能源、能源效率、能源內(nèi)部市場、節(jié)能減排及其他方面，規(guī)定了明確的關系與程序，呈現(xiàn)橫向結構的綜合與完備性，已建立起完備的能源安全“法網(wǎng)”。但一些法律規(guī)范僅適用于能源領域的某個側(cè)面，在橫向上呈現(xiàn)“單打獨斗、各自為戰(zhàn)”的分散狀態(tài)。法律體系的多層級性與部分規(guī)范的繁復性，一方面使得部分審批程序冗長而復雜，另一方面大幅提升了當事人（尤其是小型企業(yè)）了解行業(yè)法規(guī)以及行政機關適用法律的難度，不利于促進能源市場的發(fā)展和推動能源基礎設施的建設。

此輪改革還引發(fā)針對政府戰(zhàn)略的評論。自默克爾時代開始，德國聯(lián)邦議院便將能源政策的三個目標——能源安全、經(jīng)濟效率及環(huán)境兼容作為指導其能源轉(zhuǎn)型的最高指導原則，2011年又增加了明確的減排與退核內(nèi)容，旨在強調(diào)環(huán)境兼容性的比重，并確立了排斥化石能源，由高碳能源向低碳能源轉(zhuǎn)向。而此輪德國能源安全法律體系改革呈現(xiàn)的重要特點為，危機應對措施和中短期措施占主導，將供應安全放在首位，部分措施與此前的氣候保護目標背道而馳，例如重啟煤炭發(fā)電廠、延遲徹底退出核電時間、延期調(diào)高二氧化碳價格的計劃，均可能導致向可再生能源轉(zhuǎn)向的趨勢放緩。歐盟其他國家，如西班牙和意大利也對德國如此大范圍高金額的救濟計劃進行批評，而其他經(jīng)濟體量較小且債務負擔較重的國家往往缺乏財力進行高額補貼，導致其國內(nèi)企業(yè)處于明顯的競爭劣勢。德國此輪能源安全體系改革的成效仍有待時間檢驗。

（楊大可，同濟大學法學院副教授）

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