中國式現代化背景下城建檔案利用服務的時代使命、現實痛點與建設路徑

摘 要：中國式現代化發展對檔案事業提出了新的要求和方向，文章以城建檔案事業所肩負的時代使命為切入點，結合工作實際指出城建檔案利用工作現存在制度供給落后、區域割據嚴重、數字化發展不均衡、主體建設弱化等現實痛點，提出加強城建檔案管理系統化頂層設計、整體布局破解城建檔案數智化轉型困局、精準打造城建檔案為民服務品牌、多維賦能全面提升城建檔案社會地位等建設路徑，以此推動城建檔案利用服務高質量高效率高水平發展，在統籌中國式現代化城鄉建設中提供智慧力量。

關鍵詞：中國式現代化；城建檔案；檔案利用；數智化轉型

城建檔案在城市規劃、建設和管理工作中發揮著舉足輕重的作用，城建檔案工作的根本目的，就是讓潛在的、有價值的城建檔案信息資源得以開發利用，為城鄉建設提供積極有效的服務。[1]這些“潛在的、有價值的檔案”包括城市規劃設計、建筑工程設計、施工圖紙等各種工程技術檔案，是真實記載、詮釋、再現中國社會變遷歷史的最佳載體。[2]在中國式現代化生動實踐中，推進城建檔案利用服務現代化是推進全面建設社會主義現代化國家的重要引擎，對于全面推進中華民族偉大復興具有戰略意義。

1 中國式現代化進程中城建檔案利用服務的時代使命

1.1 融入社會主義現代化建設大局

中國處于快速城市化進程中，城市規模擴大、城市功能提升以及城鄉一體化發展，對城建檔案的收集齊全、規范管理、依法開放和有序利用提出了更高要求。第一，主動融入重大規劃。在推進、落實各級黨委關于城市建設重大規劃中發揮城建檔案應有作用，為城市規劃、建設、管理以及城市歷史文化傳承保護、知識體系建設等提供必要的支持和服務。第二，推動可持續發展。通過對城市發展過程中環境、資源利用等方面檔案進行管理和數據分析，為制定合理的城市發展規劃和政策提供參考，同時也可以追溯和監督城市建設過程中的環境保護和資源節約實施情況，推動城市化進程向科學、高效、可持續發展的方向邁進。第三，及時跟進重大工作。立足城建檔案充分參與城市建設重大工作的獨特資源優勢，拓展重大戰略、重大工程、重大活動、重大事件的城建檔案收集整理利用，將新時代中國式現代化城市建設實踐歷程記錄好、留存好、利用好。[3]

1.2 提升先進文化凝聚力感召力

在城市現代化發展過程中，城建檔案需著力承擔起推動文化大發展大繁榮的使命，實現傳統文化與現代文明的深度融合。第一，做傳統文化的傳承者。城建檔案館作為城市歷史記憶的留存點、優秀傳統文化的保存地，館藏資源中包含了豐富的城市歷史文化信息。通過對這些文化資源的保護與開發利用，從城建檔案中讀懂歷史、借鑒經驗，深挖與當下工作緊密聯系的精神元素，使一個城市乃至一個國家、民族的文化自信基因薪火相傳。第二，做先進文化的傳播者。城建檔案事業扎根于中國土壤，肩負以檔案形式講好中國城市建設故事的時代使命。[4]要不斷增強城建檔案開發利用的針對性、有效性和時代性，將文化自信深度融入城建檔案文化傳播品牌創建，在發揮文化稟賦、推動文化繁榮、建設文化強國中打造精細化、精準化、精品化城建檔案文化品牌。第三，營造城建檔案文化價值體系。通過編纂城建檔案專題出版物、組織城建檔案巡回展覽等方式，將其文化價值傳遞給更多人群。

1.3 厚植為民服務以人為本情懷

新時代檔案事業高質量發展中踐行中國式現代化，要將“以人民為中心”本質要求深度融入城建檔案服務利用工作全過程。第一，維護群眾檔案利用根本權益。應使城建檔案事業現代化發展成果最大程度惠及人民，切實做好建設工程檔案收集、整理、開發與利用，充分發揮城建檔案在改善民生、維護公平等方面的公共價值[5]，確保人民群眾的查檔合法權益得到尊重和維護。第二，高水平滿足人民日益增長的檔案利用需求。城建檔案利用服務要始終堅持以人為本，以人民需求為導向加大服務供給。強化城建檔案的公共服務屬性，探索納入政務數據開放共享范疇[6]，解決廣大群眾在城建檔案領域的急難愁盼問題；積極拓展城建檔案中歷史人文類資源供給，充分釋放信息價值、文化價值、情感價值。[7]第三，鼓勵多元主體參與城建檔案事務。細化管理部門、非國有企業、社會服務機構等多元化城建檔案形成主體的相關責任，拓寬與文化機構、研究機構、外包單位、宣傳媒體等跨館跨界合作渠道，最大程度最大范圍不斷激發各類主體參與建設城建檔案事業積極性。

1.4 深耕城建檔案數據治理現代化

城建檔案作為一種對社會經濟發展極具價值的信息資源，通過數據治理現代化推進社會治理現代化。第一，融入數字社會發展。當前，數據作為新的生產要素加速融入經濟社會發展各環節[8]，城建檔案負責收集、整理、存儲和提供城市相關的各類數據和信息，必須主動融入數字經濟、智慧城市發展戰略，奮力承擔城建檔案領域數字集成化管理的自我革命任務，加速推進檔案數字化賦能檔案信息化，檔案信息化助力檔案工作現代化[9]，不斷提升城建檔案工作服務數字政府中心大局的能力水平。第二，加速數據交互共享。頂層統一規范、統一平臺、統一建設，加快城建檔案數據跨市跨區域跨部門交流。尤其是城市管理中涉及多部門多領域的信息，如城市規劃、環境監測等。第三，助力城市精細化管理。通過對城市各項工程和項目的檔案進行數字化管理、數據化服務，為政府各項重要建設提供數據支持、決策參考、監督與評估以及智慧化應用，促進城市發展和管理水平的跨越式提升。

2 城建檔案利用服務的現實痛點

2.1 制度供給滯后

隨著新修訂《中華人民共和國檔案法》以及《國家檔案館檔案開放辦法》的出臺，檔案利用方面形成了較為完整的法律法規，但各地針對專業檔案利用的制度并未跟進，如城建檔案領域就存在制度內容過時、可操作性不強等問題。第一，管理職能分散，制度建設滯后。因涉及城建檔案的管理機構眾多、職能分散，在相關政策制定和落地過程中缺乏有效的協調機制和職責劃分，各地城建檔案管理部門在檔案開放與控制利用方面尺度不一、流程迥異，各自沿用的城建檔案查詢利用辦法或已不適應當前形勢，或屬于未正式發文的臨時性文件，提供城建檔案服務在保障與督導上的法治化、制度化前行不快、落實不足[10]，給城建檔案利用工作帶來了制度上的空白和不確定性。第二，工作模式粗放，管理體系不健全。城建檔案部門在檔案管理方面組織相對松散、模式粗放，利用服務各環節工作要求、責任劃分缺乏規范化、清晰化的標準流程[11]，已無法滿足單位及個人日益增長的城建檔案利用需求。第三，涉密涉隱私，利用權限不明。城建檔案涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私、知識產權等內容，對于不同利用主體之間可公開權限并沒有統一的規范，各地在具體工作中僅沿用以往的管理辦法，或有限參考新修訂檔案法相關內容，對于可能產生的泄密風險，以及因涉密嫌疑被“誤傷”的查檔利用權限，亟待出臺相關制度加以廓清。

2.2 數據條式割據

因各地對城建檔案管理的重視程度、管理方式、管理效果等存在較大差異，城建檔案開放利用存在地區之間不同步現象，異地查詢和跨部門數據共享難度較大。第一，橫向職能割據。例如無錫市城市建設檔案館、常州市城市建設檔案館及蘇州市城鄉建設檔案館在行政上歸屬住建局管理，而南京市城市建設檔案館則為南京市規劃和自然資源局下屬單位。不同主管部門對城建檔案管理的理解和要求不盡相同，其工作重心和業務流程也有所不同，導致在檔案移交流程和管理利用等方面存在差異，對數據共享產生一定障礙。第二，縱向轄區割據。由于各級城建檔案管理部門在行政上沒有隸屬關系，在自身的責任與職權范疇內對材料內容進行收集與存儲，單個數據庫之間并沒有呈現出較高的交互性，容易出現“信息孤島”現象。[12]以無錫市為例，各下轄行政區城建檔案部門在查詢利用方面仍缺乏數據集成和共享機制，目前無錫市城市建設檔案館實現和濱湖區、梁溪區兩個區城建檔案之間的檔案數據共享，而惠山、新吳、錫山各區查檔對象在查詢獲取相關信息時則因各區數據自治出現難以互通的情況。

2.3 數字化發展不均衡

當前，數字化程度和數據質量很大程度上決定了檔案利用的效率，城建檔案數字發展水平呈現局部滯后、總體不均衡態勢。第一，基礎建設落后。檔案數字化工作雖已推進多年，但就專業檔案而言數字建設成果良莠不齊。以無錫市城市建設檔案館為例，雖每年開展館藏檔案數字化項目，存量檔案數字化率至今仍不足70%。因工程檔案中的0號、1號、2號圖紙尺寸較大，給調卷查閱和提供復制利用帶來極大不便，導致利用服務效率低下。第二，數據質量不高。由于長期以來城建檔案部門存在檔案管理規范欠缺、檔案信息碎片化、系統數據更新遲緩等問題，往往導致數據質量不高，可能存在數據丟失、掛接錯誤、信息不全等情況，對查實查準造成極大阻礙。第三，缺乏統一標準。因城建檔案具有多樣性和復雜性，有待進一步建立相關行業標準。檔案數據不標準容易導致數據之間不匹配，大量數據無法實現統一匯總，進而難以深度挖掘并綜合分析現有數據。[13]

2.4 主體建設弱化

城建檔案管理主體建設弱化問題長期存在，影響檔案利用服務。第一，事業發展定位不明。城建檔案業務橫跨了城市規劃、建筑設計、工程建設、房地產開發等多個領域，部分城建檔案部門在事業發展方面長期滿足于被動承擔服務保障的角色，主體建設聚焦模糊。第二，職責權限范圍不清。城建檔案在業務上涉及不同部門和機構的職責劃分問題，城市規劃部門、建設工程管理部門、檔案管理部門等均牽涉其中，在具體的職責范圍和權限劃分上存在含混不清的情況，時常出現工作流程不暢、責任不明確等問題。第三，數字建設謀劃不足。一些城市雖已制定數字化城建檔案館建設方案，但實質建設程序還處在初步啟動階段，部分城建檔案部門在實際工作中仍沿用傳統的檔案管理模式[14]，事業發展缺乏統一性和協同性。

3 城建檔案利用服務現代化科學化發展的建設路徑

3.1 加強城建檔案工作系統化頂層設計

（1）強化政治領導明確前進方向

第一，明確黨的領導。堅持黨對城建檔案工作的政治領導、思想領導、組織領導，以服務黨和國家工作大局、服務人民群眾為目標定位。[15]第二，明確前進方向。以無錫市為例，積極對照國家、省、市“十四五”檔案事業發展規劃以及《江蘇省城鄉建設檔案事業發展“十四五”規劃》，針對重點方向結合本市實際進行專題研究部署，對標對表推動事項落地見效。第三，明確發展重點。對城建檔案在城市建設中的基礎性支撐作用加以重視，為充分發揮其社會效益和經濟效益提供相應人力、物力、資金及項目支撐，跟進信息化建設和智慧檔案建設等。

（2）完善法律法規和規范制度

新修訂檔案法以及2022年國家檔案局印發的《國家檔案館檔案開放辦法》體現了最大限度地滿足利用者對開放檔案的需求。各地城建檔案職能部門也在積極探索制定關于城建檔案利用工作的政策、法規，結合我國城建檔案管理現狀，明確城建檔案歸檔、保存、利用等方面的責任和權益，使新形勢下城建檔案利用工作有法可依、有據可循。據悉，2023年12月江蘇省住房和城鄉建設廳結合本省實際，起草《江蘇省城建檔案管理辦法（修改）（征求意見稿）》并公開征求意見，以進一步規范城建檔案的收集、保管和利用，充分發揮城建檔案在城鄉規劃、建設、管理中的支撐作用。

（3） 建立健全管理體制機制

提升城建檔案利用服務品質需要建立健全管理體制機制，確保利用流程規范高效。結合城建檔案領域“放管服”改革，嚴格遵循行業標準制定完善相關工作流程及操作規范。市一級層面，必須明確城建檔案機構的管理職責和權限，并與其他相關部門進行良好的協調配合，共同推進城建檔案依法管理、有序利用。區一級應盡可能設立專門的城建檔案管理機構，統一管理城建檔案資源的接收、保管和利用，將城建檔案利用的相關崗位納入責任體系。

3.2 整體布局破解城建檔案數智化轉型困局

（1）重新定位數字時代城建檔案戰略作用

第一，建立全國城建檔案大數據系統。推動打破城市界限，全面規劃建設全國統一集成的城建檔案大數據系統，統一檔案數據的標準規范，統一數據收錄運行的體制機制，確保各地區創建的城建檔案彼此兼容、互通有無，避免重復建設和資源浪費。第二，實現數據維護和動態評價。有關建筑檔案實物可寄生于數據關系字段中的擴展附件，規范建造單位上報建筑檔案的要求標準，后期可以增加統計功能，以便進一步補入城建實體的運行、改建、維護等必要數據，實現動態評價和分析更多服務要求。第三，主動融入文化數字化建設。以兩辦發布《國家文化數字化戰略》為契機，主動融入國家文化數字化戰略與國家文化大數據體系，挖掘城建檔案中蘊含的歷史文化、科學文化[16]，利用真實完整的城建檔案資源，加快建設具有世界影響力的社會主義現代化國家記憶、城市記憶。

（2）加快協同治理推進城建檔案共享

第一，融入區域一體化，如京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區和長三角等區域發展戰略。抓住數字化轉型和區域一體化的機遇，打破區域間和部門間的壁壘，實現區域城建檔案資源一體化建設。第二，建設共享數據平臺。在形成工作聯動機制的基礎上，推進數據平臺共建共享，實現城建檔案在線接收、數字存儲、數據共享、在線查詢、智能管理等功能；建設城建檔案信息資源收集、整理、分析、加工、提供利用全部業務流程的實時監控、各業務模塊間互相協作的城建檔案數字集成化管理系統[17]，便于各方共同參與城建檔案管理和利用；探索建立本領域統一、通用的電子檔案標準尤其是元數據標準，加強對域內城建檔案統一數字管理。三是推動跨界合作。立足中國式現代化建設全局，新時代城建檔案事業必須以聯動、合作為突破口，加強與政府機關、檔案部門、學術機構，以及圖書館、博物館等公共文化服務機構合作，實現資源共享、管理共商、職責共擔。[18]

（3）加強檔案數據安全防范能力

首先，對標《檔案館建筑設計規范》，推進安全風險評估、隱患排查治理和應急處置演練常態化，引入智慧手段對檔案庫房實施實時環境監測，探索RFID技術大規模應用于實體檔案安全管理的方法。另外，健全網絡安全管理制度。一是提升數據保密技術，采用各種加密技術來保證數據的安全性，如對敏感信息進行加密存儲，在傳輸過程中使用SSL加密通信，確保數據不被非法獲取。二是實施數據備份，做好應急預案，保障數據完整性、可用性，同時做好云存儲，防止數據丟失、被篡改等風險隱患。三是加強分級保護，完善管理系統權限分級體系，對城建檔案數據進行訪問控制，在城建檔案數字管理系統中設置不同的用戶權限，在電子文件中心對電子文檔進行統一加密和數字簽名，實現追溯、審查等多種功能，切實保障城建檔案數據安全、完整、可控。

3.3 精準打造城建檔案為民服務品牌

（1）做優窗口服務品牌，提升城建檔案公共服務力

應以城建檔案查檔窗口建設為抓手，不斷優化查詢利用城建檔案的服務機制，做優做強窗口服務品牌，切實提升城建檔案公共服務力。在可利用主體上，對于法律法規未明確利用主體范圍的，可結合當地實際情況，通過檔案主管部門、城建檔案業務主管部門出臺規定明確檔案利用主體。[19]在手續資質上，可綜合考慮與查詢內容權益相關性，明確利用所需要件并簡化流程。在利用渠道上，針對窗口、線上、電話以及12345工單等不同渠道不同目的的個性化需求，采用不同形式提供利用。

（2）做實后臺保障品牌，筑牢城建檔案社會公信力

第一，創新遠程服務模式。利用互聯網技術探索多元化、個性化服務模式，滿足不同查檔利用需求。第二，強化城建檔案信息公開。及時劃控審核可開放的城建檔案信息，包括新建工程、拆遷改造、城市規劃等重要項目的檔案資料，通過統一大數據平臺向社會公眾開放。第三，建立健全投訴處理機制。設立對外熱線電話、在線客服等聯系方式，即時回應市民咨詢和投訴，并建立相應的處置機制，確保市民反饋的問題得到解決和改進。第四，優化線上系統下載功能。以無錫市城市建設檔案館為例，通過優化本館城建檔案立體化管理平臺中的相關功能，參考淘寶購物車形式創新設置“檔案車”模式，使批量電子檔案下載節省時效、事半功倍。第五，完善城建檔案數據治理。定期優化城建檔案數字管理平臺，注重數據整理、數據糾錯，對相關內容及時更新、更正，可通過項目關鍵詞、時間、地點等多種方式進行檢索，切實提高查全率、查準率，通過便捷高效的利用體驗、取信于民的數據提供，筑牢城建檔案管理部門社會公信力。

（3）做精宣傳教育品牌，轉化形成城市發展內驅力

第一，挖掘可視知識，強化新媒體品牌建設。城建檔案部門應積極利用微信、抖音等新媒體、融媒體平臺，積極宣傳城建檔案價值意義，普及查詢利用流程手續，提升社會公眾合法規范利用城建檔案的意識和能力，擦亮城建檔案領域新媒體品牌。第二，融入大檔案宣傳，打造宣傳活動精品。無錫市城市建設檔案館以“6.9國際檔案日”等重要時間節點為契機，全面融入全市大檔案主題宣傳活動，積極宣傳城建檔案查詢利用知識，聚焦與民生息息相關的利用需求進行現場解讀，打通服務群眾最后一公里。第三，利用檔案資源，建設城市宣傳陣地品牌。以城市文化建設為導向，充分挖掘利用城建檔案資源，加大當地城建檔案文化產品開發力度和供給服務，為城市發展注入文化自信的動能。

3.4 多維賦能全面提升城建檔案社會地位

（1）數據賦能：釋放城建檔案價值潛能

第一，強化數據整合。各級政府部門應加強數據整合工作，對城建檔案中的數據信息進行統一編碼和分類，形成統一的數據存儲和管理體系；盡快制定檔案數據開放共享政策和制度，以指導面向各行各業不同組織機構、不同業務場景的檔案數據開放共享工作，釋放城建檔案數據資源紅利。[20-21]第二，數據挖掘與分析。城建檔案中蘊含著大量的數據，對相對分散的數據整理、研究，通過數據挖掘和分析技術，深入挖掘其背后潛藏價值。例如，可以對土地利用數據進行分析，發現城市土地使用的規律和矛盾，為土地資源的合理配置提供科學依據。對建筑物信息進行分析，可以了解建筑物的結構和功能，為城市安全和防災減災等提供支持。第三，推動智慧城市建設。通過物聯網、人工智能等技術，將城建檔案中的數據與實時監測數據相結合，為智慧城市建設提供數據支撐，實現城市運行的智能化管理和決策。

（2）文化賦能：彰顯城建檔案深厚底蘊

第一，留存歷史建筑檔案資料。保留重要的古建筑和歷史遺址資料，將其納入城建檔案，并通過保護留存、開發利用、策劃展陳，讓城市現代化發展植根中國式歷史人文滋養。第二，凸顯地域文化特色。城建檔案館館藏資源中蘊含的地域文化特色是一筆不可估量的特殊財富，可用以打造獨具魅力的城市形象。例如，在江南地區城市街區規劃中，可以融入傳統的運河、小橋、流水等水鄉元素，以展示當地文化，彰顯城市文脈。第三，建立城建博物館。城建檔案涵蓋了城市發展相關資料，建立城建博物館不僅能展示城市的文化歷程，也能提升城市的知名度、美譽度，促進公眾對本地區歷史文化的認同感、凝聚力。如籌建無錫城建博物館過程中，無錫市城市建設檔案館就承擔了部分城市建設資料及實物檔案提供利用的任務。

（3）智力賦能：強化城建檔案人才引擎

第一，建立新時代城建檔案人才培育機制。立足事業創新發展的大視野對城建檔案人才培育整體規劃，拓寬專業型人才引進渠道，通過解決崗位編制、提升薪資待遇、職務職級晉升等有效手段激勵，營造良好職業生態，不斷提升城建檔案在事業轉型發展中的人才競爭力。第二，提升從業人員信息素養與數據技能。對接數字社會變革，提升區塊鏈、云計算、大數據等新興技術在城建檔案業務培訓中的比例，結合城建檔案利用服務新變化、新形勢，提高業務培訓專業性、精準性。第三，重視交叉學科人才培養。應注重培養精通城建檔案業務與新技術應用的交叉學科人才，打造復合型業務骨干隊伍，提升其適應數智時代城建檔案工作的綜合能力。

注釋與參考文獻

[1]崗位培訓教材編委會.城建檔案管理[M].北京：中國建筑工業出版社，2012：115.

[2]張斌.深刻認識檔案與檔案工作在中國式現代化中的定位與作用[R/OL].[2022-02-02]. https：//mp.weixin.qq.com/s/OjlM7sua-qFlvxHifcqU1w.

[3][8][9]聶文勝.檔案工作在中國式現代化建設中奮發有為[J].中國檔案，2023（5）：14-15.

[4][5][7]王協舟，殷韻潔.中國式現代化助力新時代檔案事業高質量發展：根本遵循、創新內涵、現實路徑[J].檔案學刊，2023（2）：1-11.

[6]何思源，袁焱艷，姜盛新，等.我國數字轉型相關規劃中的“檔案參與”分析及啟示[J].檔案與建設，2022（9）：14-17.

[10]李玉霞.新時代城建檔案收集和開發的路徑研究[J].蘭臺內外，2023（3）：63-67.

[11][19]蒙艷姿，賴麗娟.提升城市建設檔案利用服務能力淺論[J].四川建筑，2023（3）：292-294.

[12]王金金.大數據時代與時俱進地開展城建檔案管理工作探析[J].蘭臺內外，2023（11）：22-24.

[13][20]楊智勇，桑夢瑤.數字化轉型背景下檔案數據治理能力的演進與展望[J].檔案與建設，2023（5）：31-34.

[14]王倩.數字化城市建設檔案館建設初探[J].山東檔案，2023（10）：49-50.

[15]中華人民共和國國家檔案局.中辦國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》[EB/OL].[2021-06-09].https：//www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ ecca2de5bce44a0 eb55c890762868683.shtml.

[16][18]楊鵬，金波.數智時代智慧檔案建設的邏輯理路與運行線路[J].檔案學通訊，2023（3）：48-56.

[17]潘志佳.城建檔案集成管理信息系統的研究和開發[D].南京：南京理工大學，2009.

[21]錢德鳳. 基于文件連續體理論的檔案數據治理模型及路徑研究 [J].檔案管理，2023（5）：53-55.

（責任編輯：邵澍赟）