北京城市設計導則編制的優化策略探討

摘 要 以北京公布并執行的15個市級城市設計導則的編制人員與執行人員為對象，通過問卷調查、訪談、IPA分析和矩陣算法分析，對導則要素的重要性排序、編制人員對執行環節的關注度、執行人員對導則實施的滿意度，以及存在的問題展開研究。結果表明，除交通要素外，編制人員和執行人員對界面、景觀、設施和服務對象這4個要素的重要性排序較為接近；編制人員對導則執行環節的關注度與執行人員對導則執行環節的滿意度呈正相關；執行人員對導則編制的滿意度與導則涉及的如執行彈性與剛性的尺度、導則術語的專業化程度等執行問題呈正相關。最后針對上述正相關要素，提出導則編制的優化策略。

關 鍵 詞 設計導則;編制要素;關注度;滿意度;執行友好

文章編號 1673-8985（2024）01-0073-07 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240111

0 引言

作為城市空間管理的一種手段，城市設計導則在現代城市的精細管控中發揮著越來越重要的作用。近年來，對城市設計相關導則的研究主要集中在導則編制方法和編制內容方面。如對美國采用典型斷面作為城市設計控制手段的介紹，提出可借鑒精明準則的方式直接從形態入手進行城市空間管理的導則編寫思路[1]。在對城市設計相關導則編制的規范化體系探索中，有學者提出統一城市設計導則編制格式，將城市設計與城市規劃各個階段結合，建立城市設計控制要素體系等建議[2]。在總體城市設計導則內容方面，有學者借鑒美國、日本和英國相關導則編制的核心內容，提出總體城市設計導則可由編制框架、編制思路和編制核心的導控策略（包括總體布局、開放空間、街道景觀、建筑設計、細部設計、特殊場所等）組成[3]?！渡虾Ｊ行鲁且巹澖ㄔO導則》將建設和運營管理寫入編制內容[4]。針對城市設計缺乏可操作性等問題，總體城市設計導則的編制人員探索了將管控要素直接落位到地塊的“城市設計系統拼疊法”的編制方法，實現城市設計管控內容與地塊的掛鉤[5]。國內對城市設計導則研究文獻最多的是街道設計導則，范圍從城市到市屬的某個區或重點地段，甚至是某條主街，內容從現狀反思、案例研究、發展趨勢、方法建議到項目實踐，其中案例研究占比最高，占38%[6]。

城市設計導則是城市精細化管理的工具，有學者指出，實現精細化管理的基礎是可管控要素、量化標準和可執行的程序[7]25；現階段大部分導則成果仍然停留在要素設計階段，對相關運作機制及管理制度提及較少[8]58。既有城市設計導則的研究缺少對可執行程序等的研究，重編制輕實施是現階段導則普遍存在的現象。現有城市設計相關導則編制的內容95%以上是關于管控的條款，不到5%的內容是關于導則執行和實施的，且這不到5%的內容又多是概括性、程式化的條款，使得導則執行人在執行過程中面臨條款執行的彈性尺度、導則專業化術語難理解等問題和挑戰。服務于精細化設計與管理的導則中的“人本位”，不僅是使用者視角下的城市公共空間創建，也包括導則執行人員視角下城市管理工具的應用。針對目前導則執行過程中面臨的困難和挑戰，同時基于編制人員和執行人員的視角，開展對導則編制內容的研究，增強導則的落地性和可執行性，探索導則編制的優化策略。

本文對北京市公布的15個城市設計相關導則①的編制人員和執行人員進行點對點的定向問卷調查和訪談，通過分析問卷數據和整理訪談內容探尋問題。研究內容包括：比較編制人員和執行人員對導則編制要素的重要性排序；針對導則編制中的執行問題分別對編制人員和執行人員進行相關性分析；運用矩陣算法對導則編制人員的關注度與執行人員的滿意度數據進行相關性分析，探究具有可操作性的導則編制優化方式，以期為相關城市設計研究和導則編制提供參考。

1 導則的選取及問卷設置

1.1 導則選取

本文選取《北京街道更新治理城市設計導則》 《北京歷史文化街區風貌保護與更新設計導則》 《北京市河道規劃設計導則》 《北京城區行人和非機動車交通系統設計導則》等15個導則作為研究載體。這些導則均屬于北京市頒布的區域導則，在交通及地域文化等層面上有同一特征，且方便問卷和訪談的進行；此外這些導則在2010—2022年間陸續出臺或更新，有12年的時間跨度，在行業及社會上有較高的知名度和影響力。其中，《北京城區行人和非機動車交通系統設計導則》于2010年出臺，執行廣泛；《北京市河道規劃設計導則》 《北京街道更新治理城市設計導則》等導則于近2年出臺，編制內容更加完善，也反映了現行編制模式。

1.2 問卷對象選取

問卷的研究對象設置為導則執行人員和編制人員，并比較兩者對導則理解的異同。當前導則的編制人員主要為科研院所、設計院等專業人員，其往往從自身專業角度出發組織導則的編制，同時導則編制負責人的意見也是行政審批、導則出臺的重要依據。而導則執行人員通常是街道辦事處的城建科、城管隊或交通隊等基層人員，他們是導則執行落地的具體負責人。在導則執行中，時常出現對導則內容溝通不暢、缺乏部門統籌等情況。本文假設編制人員對導則執行人員需求的了解程度是決定或影響導則能否有效執行的關鍵。因此，問卷對象選取編制人員和執行人員兩方。

1.3 問卷設計及基本信息

問卷填寫采取網絡填寫方式，內容包括3部分。第一部分是導則編制人員和執行人員的基本信息。第二部分為編制人員和執行人員對導則要素重要性的排序。本文在城市設計導則編制文獻研究基礎上，將導則要素分為交通要素、界面要素、景觀要素、設施要素、服務對象要素和執行要素6大類（見圖1）。其中，前5類參考王嘉琪[9]對7個街道設計導則的研究成果，屬于“空間布局”類要素。進一步將5大類空間布局要素細化為26個評價子項，最終形成問卷的32個評價指標，以對比編制人員與執行人員在不同要素重要程度評價上的異同。第三部分是對導則中涉及的執行內容的調查，即編制人員對執行環節的關注度以及執行人員在執行中對導則的滿意度。在問卷問題的選擇上主要結合既往研究中對導則編制、導則執行過程中的問題進行歸納，包含執行彈性與剛性、導則中術語的專業化程度、部門統籌協作的方式方法等[10]30，分析編制人員、執行人員對導則內容中執行問題所呈現的內部相關性，以及編制人員對執行環節的關注度和執行人員對導則的滿意度之間的相關性。本文采用調查問卷與主觀訪談相結合的方法，共訪問了18名導則編制人員。其中，導則控制對象尺度為城市級的11人、分區級的5人、地段級的2人。同時，線上訪問了17名導則執行人員，其中，導則控制對象尺度為城市級的6人、分區級的8人、地段級的3人。

1.4 問卷信度分析

用SPSS 25.0軟件對收集的問卷進行信度檢驗，編制人員和執行人員填寫的問卷的克朗巴哈系數（Cronbach's alpha）分別為0.674和0.848（見表1），問卷信度均大于0.6，分析的結果滿足信度要求，可以進行深入分析。

2 問卷內容分析

2.1 編制人員和執行人員對要素重要性的排序

在要素的重要性排序中，要素越重要，其數值越大。編制人員和執行人員對交通要素的重要性排序差異較大（見圖2），編制人員認為人行道最重要，非機動車道次之，機動車道排在最后；執行人員認為人行道最重要，非機動車道第二，無障礙設施排在最后。在界面和景觀要素中，編制人員與執行人員對要素的重要性排序相似（見圖3-圖4）。兩類人員對設施要素的重要性排序差異較大（見圖5），編制人員認為標識及引導設施最重要，安全設施次之，環衛設施最不重要；執行人員認為安全設施最重要，標識及引導設施第二，環衛設施排在最后。兩類人員對服務對象要素的重要性排序差異較小（見圖6），兩類人員均認為行人（包含游客）最重要，但對最不重要的要素的排序不同。

2.2 編制人員和執行人員指標滿意度IPA模型分析

根據滿意度指標IPA分析模型（見圖7），將分析結果分別落入4個象限。落入第Ⅰ象限的指標共14個，要素分布類型比較平均；這類因子是編制人員重點關注的，且執行人員關注度也較高。落入第Ⅱ象限的指標共4個，占總評價指標的12.25%；這些指標雖未得到執行人員關注，但編制人員對其關注度高，建議繼續維持。落入第Ⅲ象限的指標共10個，主要分布在景觀要素、設施要素，以及服務對象要素的機動車使用人員和執行人員3個方面；對于這類指標，后期可以進行有針對性的更新與改善。落入第Ⅳ象限的指標共4個，這些指標雖然執行人員比較重視，但編制人員重視程度低，主要集中于交通的機動車、公交車、停車設施等要素部分；建議將這些指標作為提升導則要素整體滿意度的切入點，予以足夠的重視。總體而言，編制人員與執行人員對指標的評價與各要素重要性排序較一致，大部分要素評價指標處于Ⅰ、Ⅲ象限中，重要性與滿意度基本一致。導則編制時應把握編制人員關注度低而執行過程中執行人員關注度高的要素，對其進行重點改進，從而提高執行人員對導則編制的滿意度。

2.3 編制人員對導則編制中執行問題的關注度分析

從編制人員角度分析導則編制中執行問題的5個方面內部是否存在相關性。從調查分析來看，導則執行彈性與剛性的尺度與導則要素內容的量化程度、導則落實的程度之間存在顯著相關性，達到P＜0.01的顯著水平（見圖8）。這說明當編制人員在關注導則的彈性與剛性尺度同時，還關注了導則要素的量化程度；而編制人員對于導則編制中各執行問題的關注度沒有明顯關系。

2.4 執行人員對導則編制中執行問題的滿意度分析

從執行人員角度分析導則編制中執行問題的5個方面內部是否存在相關性。從調查分析來看，導則要素內容的量化程度與導則編制中執行環節的各個問題的滿意度之間存在顯著相關性。執行人員對導則內容編制中執行彈性與剛性的尺度的滿意度及執行人員對導則中術語的專業化程度的滿意度、執行人員對導則編制的關注度之間存在顯著相關性。同時導則執行的滿意度與導則編制中執行環節的各個問題均有相關性（見圖9）。這說明執行人員認為導則要素內容的量化程度會影響導則執行中對遇到問題的解決；執行人員對導則彈性與剛性內容的滿意度受導則術語專業化程度和對導則編制的關注度的影響；導則編制中對執行問題的有效解決能提升執行人員對導則的滿意度。

2.5 執行人員滿意度和編制人員關注度的相關矩陣研究

問卷同時涉及導則內容執行的相關問題，如導則編制內容中對執行的剛性與彈性的關注度和滿意度、導則術語專業化程度的關注度與滿意度等，以及編制人員對導則執行的關注度和執行人員對導則執行的滿意度相關性分析（見表2）。結果表明，編制人員對導則執行環節的關注度和執行人員對導則執行環節的滿意度具有相關性，相關性具有統計學意義（R=0.582，P=0.039）。即編制人員在編制時如果對執行環節有較高的關注度，其所編制的導則在執行中的效果會相應更好。

2.6 小結

綜上所述，在導則要素中編制人員和執行人員對交通要素的重要性評價差異明顯。導則要素內容的量化程度影響著編制人員對導則編制中執行彈性與剛性的尺度的關注度，同時也影響著執行人員對導則執行問題的滿意度。這個結論與任小蔚等[7]25對導則內容要有量化標準一致。導則編制中對管控內容的執行彈性與剛性的尺度也影響執行人員對導則中專業術語的滿意度，也就是明確的剛性尺度能增加執行人員對導則的理解和執行，滿意度隨之升高。這里的剛性尺度等同于量化的或可操作性極強的手段、措施等，與滿意度呈正相關。

從導則執行角度分析，剛性的管控內容可以直接照搬執行，減少了對其涉及的專業術語的多義理解，這是其與滿意度呈正相關的原因。有受訪者表示并不一定所有導則管控內容都要有彈性尺度與剛性尺度。不同執行人員在執行中遇到的實際情況有差異，應剛彈相濟，適地而生。前文分析數據也表明，執行人員對導則編制的滿意度與導則執行中所遇問題的有效解決呈正相關。這說明導則編制時若能回應執行中的實際問題，并將其納入編制內容，則執行人員對導則編制的滿意度就高。這一分析結果可為導則執行篇章的內容提供參考，建議將執行人員在執行彈性與剛性的尺度、導則術語的專業化程度、促進部門統籌協作等方面的需求納入編制內容中。根據相關矩陣分析，編制人員對導則執行環節的關注度與執行人員對導則執行環節的滿意度呈正相關。從編制人員與執行人員的滿意度差異性看，如果在導則編制過程中，編制人員同執行人員進行有效溝通，將溝通成果納入導則內容（如非機動車道、公交車道等交通要素，以及內容的量化程度、執行彈性與剛性的尺度等相關問題），將有利于提升執行人員對導則執行的滿意度。

3 導則編制優化策略：基于對編制人員和執行人員的調研

結合問卷內容分析結果和對編制人員與執行人員的訪談內容的整理歸納，可發現定量和定性的分析都客觀地反映出“個體”（身份不同的編制人員與執行人員）對導則的影響和認知的差異性。因導則部分要素管控原則缺少執行人員和管理人員，所制定的工作流程也與相關決策部門脫節，增加了導則管理工作的難度[8]59。要用好導則這一城市管理的利器，對導則執行中的執行人員的關注是必要的且不可或缺的。本文研究顯示，導則編制過程中對執行人員和執行環節給予更多的關注，可大力提升執行人員對導則編制和執行的滿意度，從而提升導則對城市建設的指引和精細化管控成效。

本文提出的導則編制優化策略以問卷和訪談結果為依據，具體涉及導則編制方法、內容、導則易讀性等方面。

3.1 重視執行環節和可操作性的考量

實施執行是導則編制內容的必要組成部分，是導則落實和產生成效的關鍵步驟。本文所研究的15個導則幾乎都有機制保障與專項治理篇章，針對實施執行給出條款，但內容多為宏觀機制建構，對執行人員實施時的指引程度和作用各不相同。研究表明，編制人員在編制時若對執行環節有過深入思考或較高關注度，其所編制的導則在執行中的效果也會對應更順利，且問題少，也就是編制時對執行環節的關注度與導則執行成效呈正相關。導則編制總體思路中增強對導則可操作性和執行成效的考慮，是優化導則編制方法的策略。

3.1.1 增加與執行部門或潛在執行人員的交流，聚焦執行問題，提升管控成效

目前多數導則編制主要是審批單位和編制組織單位與編制人員之間的交流，缺少編制人員與未來可能的執行人員之間的對話。為獲得編制人員和執行人員對導則在執行中存在問題的關注是否趨同，筆者對其訪談問題的回復進行詞云分析。導則、部門是出現頻次最高的詞匯，其次是設計、協作等次高頻詞匯。部門協作是編制人員和執行人員共同關心和重視的問題。這一結果中的“部門”“協作”與相關文獻[10]31對導則編制與執行存在問題的關鍵詞是相似的。此外編制人員考慮的內容更加全面，風貌、設施、場景等關于導則編制內容的詞語會出現，也會有政策、審查、模式化等關于導則運作方式問題的提出（見圖10）。相較之下，執行人員處于導則實際應用的環節，更關心導則的落實情況（見圖11）。其中有語境、用語、專業化等詞語在詞云中出現，又有大量針對部門協作的詞匯，如部門、權益、權屬、協作、對接等。

3.1.2 對導則剛性與彈性認識的統一

導則管控內容的剛性與彈性是導則編制端與執行端都面臨的難題，各說不一，各有其詞。對北京市15個導則問卷與訪談的分析顯示，現階段執行人員對導則剛性與彈性的滿意度確實影響執行人員對導則編制的滿意度，但這并不意味著剛性越高越滿意。對于剛性與彈性內容在導則中的適宜比例，編制人員與執行人員的看法也不一致（見圖12）。總體上，執行人員身份的被訪談者支持導則內容彈性高。但編制人員和執行人員兩方對于剛性與彈性的界定并不一致。在訪談中，有四成人員（包括編制人員和執行人員）認為導則制定過細、管控缺乏度與量的彈性；而另外六成人員認為管控的彈性邊界模糊且導則在使用中的剛性不足。編制人員更注重執行的靈活性，認為導則主要起指導作用，剛性成分比重?。粓绦腥藛T更注重執行的可行性，因為導則中非法定管控的比例高，實施起來更為困難。執行人員也提出違法處罰缺乏執行依據或相關約束等問題，如有執行人員認為城市色彩制定的主觀因素影響大，不應算作彈性內容。

城市設計導則是對上位政策文件和指導性文件的補充。在實際工作中，因沒有明確的法定地位，往往不足以約束城市建設的發展。例如，《北京城市設計導則》中提出的建筑設計分類引導管控有重點和一般的區別，如果能給出重點管控和一般管控的具體指引，可能更有利于執行人員操作。在導則的編制中，編制人員應對控制要素剛性與彈性的界限進行把握。導則在實施執行階段需要對具體問題進行具體分析，可給予導則一定的靈活性，鼓勵執行人員在實踐中靈活運用，為未來發展的變化留出足夠的空間和彈性；在涉及安全等重要指標中堅持底線原則，以法規和相關規范為依據進行要素的量化，必要時輔以圖示，使其有據可依，并制定相應的懲罰措施。

3.2 細化機制保障中的具體執行措施

多部門協作是導則執行中的難題。本文涉及的編制人員對這一問題的關注度高達88.89%，但仍有41.17%的執行人員對此感到一般或不滿意。導則的實施并非僅依靠規劃行政力量，其中許多細節的設計需要不同部門的協作。在導則實施中，僅交通類要素就需要市交管局、市路政局、區城管委、公聯等部門協同工作，在其他各要素中，園林綠化局、水務局、環保局等部門也參與其中。各部門負責內容不同，實施環節脫節導致部門協作效率不高。例如，《北京首都核心區街道設計導則》提出街道治理的“一庫兩平臺”（街道治理專項基金和項目庫、街道管理平臺和使用維護平臺），其中色彩導則建議建立色彩綜合治理體系、濱水導則建議融合管理機制和深化公眾參與等，都從體系上建構了導則有效落地的框架，但從提升執行效率出發，導則編制時還需在機制保障中細化具體執行措施。

針對上述問題，編制人員在導則編制中可以明確管理內容的所屬部門，列出空間要素管控的不同部門，形成責權圖譜，方便導則執行人員在遇到具體協同問題時按圖索驥。導則執行需要各部門的協作，可通過責權圖譜構建信息平臺，明晰各部門職責并簡化程序，實現導則實施各環節的動態調整，促進城市設計管控的落實。

3.3 增加導則內容的易讀性和可讀性

導則執行人員包括設計人員、責任規劃師、管理人員、居民等，并不全是專業人員，且具有多樣化、數量多的特點。導則的終極目標是執行，導則的易讀性和可讀性非常關鍵，這也是導則實施和執行的重要保障。盡管不少市級導則都通過公眾手冊進行簡明的科普宣傳，但其內容和數量較為簡略，缺少對導則落實的行為指引。

本次問卷調查的執行人員身份由責任規劃師、城建部門人員和設計師組成，均屬有一定專業背景的人員。執行人員普遍感到對部分導則用語的理解存在困難，其中有23.53%的執行人員對導則用語專業化問題感覺一般或不滿意，非專業人士對專業術語理解的難度大。部分編制人員在訪談時指出，導則內容編制的關鍵在于是否易于準確理解。

增加導則內容的易讀性和可讀性，建議一方面設置術語的專章，采用精準、易懂的語言對專業用詞進行解釋。另一方面，通過直觀的圖解方式，以圖示手冊等形式使導則更易于閱讀和理解，以提升導則實施的高效性。

4 結語

近年來，北京市出臺的多項城市設計導則促進了城市精細化治理。導則編制環節和內容設計逐漸趨于完善。相較而言，導則執行卻處于導則編制—執行中的薄弱環節。問卷調查顯示，編制人員和執行人員在導則交通要素、設施要素和服務對象要素等方面重要性的認識還存在著較大差異。這可能一定程度上影響了導則的執行。同時導則內容的量化程度也影響著導則的執行。編制人員與執行人員對導則存在的執行問題關注度不同，導則實施時彈性與剛性的把握、導則專業術語理解難、導則落實部門協作難等問題仍困擾著執行人員。這些問題的解決或許需要編制人員從執行人員角度出發，在導則框架、編制內容設計時多關注執行環節；或者導則編制團隊中加入有經驗的執行人員參與，從而使城市精細化設計與管理真正落地。

（感謝問卷調查和訪談中每部導則的編制人員與執行人員給予本文研究數據收集的大力支持，以及對導則編制與執行關鍵問題的指導和建議。）

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基金項目：國家自然科學基金項目“城區鐵路交通廊道綠地響應生態系統文化服務功能的空間支持體系及評價研究”（編號52078026）資助。