實施導向的上海控制性詳細規劃編制探索

摘 要 當前上海聚焦《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》的編制和實施，建立本市國土空間規劃體系，形成總體—單元—詳細3個層次，其中單元規劃承擔了系統管控的責任，控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）明確了強化實施、提質增效的轉型目標。同時，在落實國家關于高質量發展、優化營商環境的背景下，上海控規應對多元化的參與主體與精細化的管理要求，兼顧體系傳導、底線約束和彈性適應，將規劃、管理和實施的內容向下傳導和延伸成為其面向實施改革的重要課題。借鑒北京、深圳的相關探索，結合臨港新片區開放區樞紐地區控規實踐，對其編制過程中面向實施的需求及相關探索進行總結，提出上海控規應與自身國土空間規劃體系特征相適應，以實施為導向，在積累自身經驗的基礎上，系統性納入實施性內容，發揮平臺作用，注重實施統籌，加強彈性適應，同時進一步擴大適用場景。

關 鍵 詞 上海；實施導向；控制性詳細規劃；開放區樞紐

文章編號 1673-8985（2024）01-0047-06 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240107

1 研究背景和意義

1.1 上海控規在國土空間規劃體系中的新定位

一直以來，上海結合治理結構、超大城市的空間特征及各階段發展需求[1]59，形成了具有自身特色的空間規劃體系，并強調依托科學的空間規劃體系來保障規劃實施[2]。作為空間規劃體系的重要環節，上海控規的定位也隨著空間規劃體系的發展而不斷適應更新，大致可分為3個發展階段[3]。

第一階段，圍繞《上海市城市總體規劃（1999年—2020年）》的實施要求，探索建立了總體—分區—單元—控詳4個層次的規劃編制體系[1]58。這一階段，上海控規以落實上位規劃為目標開展了中心城整單元控規編制工作。第二階段，隨著2008年《中華人民共和國城鄉規劃法》的正式實施，控規明確了法定地位，上海通過整單元控規實現集中建設區范圍內的基本覆蓋，以有序指導土地出讓工作[3]。當前為第三階段，上海聚焦《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》的編制和實施，建立本市國土空間規劃體系，合并原中心城分區規劃和單元規劃，分為總體、單元、詳細3個層次[1]57，對應空間層次各規劃的定位及內容均發生了變化。其中單元規劃層次承擔了系統管控的責任，突出對公益性、底線型設施的保障，控詳層次則明確了強化實施、提質增效的轉型目標[3]。

1.2 當下挑戰：多元化的參與主體，精細化的管理要求

順應當前經濟發展需求，2023年《政府工作報告》明確提出通過政府投資和政策激勵有效帶動全社會投資，鼓勵和吸引更多的民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設，激發民間投資活力[4]。在這一背景下，多元投資主體廣泛參與是當下城市開發建設的重要趨勢，隨著當前社會治理能力的提升，在落實上位規劃，明確規劃底線和系統性要求的前提下，結合市場、社會公眾、專家等各方面的參與成為控規編制的重要方法和必要過程。規劃方案的確定由單一的政府主導轉變為多方協商，政府的職能也在發生變化，在協調公共利益與各方利益的關系中承擔重要作用[5]。

此外，當前的城市建設項目實施往往既復雜綜合又分工精細，涉及地上地下建筑、景觀、市政、交通的多種綜合要素，都要依據控規實施相應的管理①。因此，控規越來越重視方案的可實施性，需要充分反映各利益相關方的訴求，有效平衡公共利益和經濟利益，并銜接后續實施階段各條線建設管理及方案深化需求[6]。

2 國內相關探索與啟示

2.1 北京規劃綜合實施方案

2020年北京提出全市國土空間規劃體系（見圖1），其中在詳細規劃層面新增規劃綜合實施方案，旨在發揮其在法定規劃中的“末梢神經”作用。與傳統控規相比，規劃綜合實施方案更加強調規劃統籌、成本測算、實施保障等內容，在規劃技術性的基礎上強調項目的實操性[7]。

同時，北京規劃綜合實施方案設置有“區域統籌方案和近期項目方案”兩個模塊[7]。其中“區域統籌方案”落實系統性要求，達到街區控規的深度，在實施單元范圍內結合近期地塊指標的確定統籌整單元規模總量，建立過程管理機制，分期審批并投放建筑規模[8]20；“近期項目方案”針對具體項目按需編制，明確用地規劃指標及條件，達到地塊控規甚至建筑設計方案的深度[7]。

2.2 深圳規劃實施方案

深圳較早開始嘗試在規劃實施層面探索編制專門的實時性規劃，如城市發展單元規劃、城市更新單元規劃[8]16，技術手段包括建立協商機制、動態優化機制、組織實施主體共同編制實施方案等[9]，以完善法定圖則在用地政策和利益分配、分類管控、彈性適應方面的不足。

為了進一步將實施性規劃融入國土空間規劃體系，當前深圳基于多年來在存量土地開發方面的經驗嘗試提出，開發邊界內的詳細規劃在原有法定圖則的基礎上，新增規劃實施方案的設想（見圖2）。規劃實施方案在落實法定圖則管控要求的基礎上，注重資源資產關系，融合相關政策規則，根據需求適時編制，從而指導地塊開發建設的詳細實施[10]。

2.3 上海當前的相關探索

近些年來，上海控規針對特定區域、領域面向實施進行了相關探索。例如針對存量地塊開發，要求相關地塊的研究需達到建筑設計方案的深度，同時增加實施計劃，明確實施時間以及各主體在后續建設運營過程中的責任，以保障開發按協商條件有序進行。在歷史風貌地區，針對有明確開發意向的地塊，鼓勵意向開發主體充分參與實施方案研究，通過協商保障方案具有較好的市場操作性。開展適應開發彈性需求的探索，如率先借鑒新加坡白地等經驗，在自貿區控規中嘗試以更綜合的功能分區代替單一的用地性質，以應對市場的不確定性；在桃浦地區控規中，通過區域—地塊分層管控、逐層深化的管控方法，兼顧整體城市設計系統和意向地塊深化的要求[3]。這些探索為后續其他類型的控規編制提供了寶貴經驗。

與此同時，上海近些年的城市更新在流程上與控規編制緊密銜接，通過公開、公平、公正的遴選，市場主體可以作為實施方甚至統籌方參與更新。在城市更新的工作方法與思路的影響下，規劃也更多地面向實施層面，逐步從終極式、藍圖式向過程式、協商式轉型（見圖3）[11]。

2.4 小結

北京、深圳的相關探索具有一個共同點，即在國土空間規劃體系中明確設立面向實施的詳細規劃層次（以下簡稱“規劃實施方案”）。上海的國土空間規劃體系歷來強調通過在規劃編制和實施中建立行之有效的傳導機制，“確保體系層次分明、銜接統一”，以其特有的單元規劃層次，承上啟下統籌各類資源配置，“主城區單元規劃對所有公益性、底線型設施要求落實至圖則深度”[1]59，某種程度上承擔了傳統單元控規中觀層面的系統管控任務，為控規向實施轉型創造條件[2]。因此，與自身國土空間規劃體系特征相適應，上海控規面向實施轉型，應系統性納入實施性內容，同時進一步擴大適用場景，起到規劃實施方案的作用（見圖4）。

無論是國內的相關探索，還是上海控規自身所積累的經驗，均強調以實施為導向的詳細規劃在建立協商機制、發揮平臺作用，注重實施統籌、保障實施路徑，加強彈性適應、優化實施傳導等方面的內涵。面向實施的控規編制工作則是要將這些要素與工程技術方法有機融合，將概念性、策劃性內容做深做實，并探索有效的法定化的表達形式。

3 開放區樞紐地區控規實踐

開放區樞紐地區位于臨港新片區滴水湖正北側，規劃定位為兼具自貿區與樞紐功能的中央活動區，圍繞站點的80.9 hm2核心區被劃為“體現最新理念、展現示范樣板”的上海新城建設十大示范樣板區之一。在高標準定位、高水平規劃的要求下，開放區樞紐地區從2020年開始征集國際方案，城市設計研究工作歷時2年，在站體開工時間的要求下開展實施方案研究，逐漸具備落實法定規劃工作的條件。這2年是上海規劃深化國土空間規劃改革、控規工作強調面向實施的重要時期，伴隨著開放區樞紐地區的規劃編制過程，上海發布了新修訂的控規成果規范，推行規劃實施平臺，并開展品質市政集成創新等重要工作。記錄這一歷程，對控規的轉型探索具有實踐意義。

3.1 發揮平臺作用，強調過程管理

出于地區開發建設的緊迫需求，2022年3月臨港新片區開始實驗推行規劃實施平臺管理工作制度，針對特定重點地區的建設，搭建建設項目規劃實施區域平臺，貫穿規劃設計、建設實施、運營管理的全過程，落實上位規劃、提升審批效率，相關機制可覆蓋控規編制階段，以機制來提升控規的可實施性與編制質量，以更好地支撐后續實施管理。尤其針對開放區樞紐地區這種涉及多主體、周期長等情況的地區，在控規過程初始便反映出對平臺管理的巨大需求。

（1）強調過程管理，分時、分區、分層編制

開放區樞紐地區是上位規劃劃定的境內關外重要戰略承載區，面臨較大的不確定性；然而由于站體已率先開工，為促進TOD整體開發，相關地塊需同步啟動開發建設。二者所面臨的實施條件及規劃要求差異較大，規劃采用了分時、分區、分層的策略以應對這一問題，在控詳階段便啟動實施平臺進行過程管理，根據實施條件與開發計劃分3個階段實施，劃定首發、中期、遠期實施分區，并分層開展方案設計（見圖5）。

其中，站體首發地塊明確實施主體，通過協商共創實施方案，銜接實施需求，優化用地方案；中期項目結合開發意向與功能定位，明確用地性質及相關指標；遠期戰略預留區形成概念方案，規劃發展備用地，約定總規模與空間管制要求，分區范圍內各地塊指標可統籌。整體研究、分期開發的必要性毋庸置疑，值得探討的是，如何結合實施成熟度和進展分批審批，采用備用地或綜合用地等彈性用地控制方式。

（2）搭建協商平臺，共創實施方案

站體首發地塊明確實施主體后，依托規劃實施平臺機制，協商共創實施方案，通過“空間最優”與“經濟最優”的價值碰撞，明確方案的優化思路。一方面規劃通過整體方案明確空間布局的底線原則，引導開發主體關注整體性、公共性和系統性的管控內容（見圖6d）。開放區樞紐地區經過國際方案征集與深化階段的多輪空間方案比選，明確了高層塔樓的錯落布局，向湖環抱站廳以凸顯樞紐，引導中軸與濱水界面的功能復合、活力開放等空間原則。

另一方面，加入運營視角，結合實施主體提案（見圖6c），強化方案實施性（見圖6b）。初始理想方案（見圖6a）地標塔樓群與商業體集聚于一個街坊內，大型商業體于站體上方形成大跨無柱懸挑建筑結構；作為首期項目，無論是開發規模還是工程難度，都超出了當前實施主體所能承受的范圍。實施主體介入后，組織相關專業團隊通過細化商業功能策劃開展經濟測算，提議在不改變核心建筑群空間關系的基礎上，將塔樓群與商業體一分為二進行分期開發；通過對塔樓涉及車站進行安全評估，明確軌道交通工程對兩側及上方建筑布局的限制條件，優化了塔樓間距、懸挑建筑功能及尺度（見圖7）。

3.2 結合建設運營機制綜合統籌

近年來，上海以“集成創新·都市營造”為主題，推進基礎設施規劃設計的工作組織、設計方法創新。2022年6月，上海成立市基礎設施設計聯盟，積極推動本市基礎設施聯創眾創，目標是通過集成設計助力提升城市風貌品質。開放區站因其重要的戰略區位、功能定位及空間特征，成為市域鐵路站點的重要試點。

（1）多專業參與綜合設計

開放區站體上方的中央綠軸是滴水湖正北的中軸線，作為地區形象標志的重中之重。規劃目標是依托綠軸公共空間塑造站城景融合的多首層立體樞紐復合空間，由規劃方牽頭，相關實施運營主體共同參與關于站體結建實施方案的聯合討論，議題涉及土地用途、建筑設計、結構工程、空間豎向、市政設施、景觀設計等空間要素。在規劃階段率先開展各項專業設計并進行綜合統籌，通過設置下沉廣場，附屬設施沿廣場側面設置出風口的方式，歸并與消解出地面附屬單體（見圖8）。同時，下沉廣場與地鐵出入口結合建設，形成立體交通樞紐，在滿足站內交通疏散和設備運行的基本功能外，通過層疊錯落的設計消解地下空間。

（2）多主體實施復合空間

項目涉及多方建設主體，其中公共綠地屬于公共項目，可由開發地塊主體代建，地下站體及其附屬設施則由鐵路部門負責實施。為了實現規劃設想，同時消解站體上方出地面設施的負面影響，需要打破地上地下空間分層管控的傳統思路，統籌劃分建設運營界面，推進站體空間的一體化實施。

（3）多界面統籌建設運營

為使地下商業空間、公共空間及站體有機銜接，結合后續運營產權確認的需求，規劃在用地上將地面歸并為一塊用地，通過設置內部廣場來保障公共空間，同時也將原本單一明確的地塊邊界轉化為復雜立體的實施界面。開放區站體及地塊的各方實施主體通過在土地出讓前簽訂框架協議，明確各類空間要素的建設、運營界面，其中位于地塊內的站體附屬設施由地塊開發主體代建，與下沉廣場、地下商業空間一體化設計建設，建成后再分別由相關主體運營（見圖9）。規劃階段各項議題的聯合討論與綜合設計的方案雖然并非直接作為建設方案，但所做的界面劃分、形成的空間共識，為后續的多方建設運營奠定了合作基礎。

3.3 有效傳導，圖、則并重

為落實新的國土空間規劃體系，體現新形勢下的控規管理改革思路，上海修訂發布《上海市控制性詳細規劃成果規范（2020 試行版）》[12]95，重點關注控規層面的城市設計工作，突出提升品質、強化實施的轉型理念，按照分級分類要求，實施差異化管控引導。臨港新片區南匯新城作為試點之一，為修訂研究工作提供了重要的實踐支撐。

（1）有機銜接實施要求，逐一甄別各類要素的管控剛、彈性

前續的系列規劃研究最終要落實在規劃管控與成果表達上，一方面要求充分傳導規劃特色，圍繞開放區樞紐地區的3大設計亮點建立傳導路徑（見圖10），形成全面管控的附加圖則；另一方面，需要以確保公共利益底線和地區整體協調發展為出發點[13]，有機銜接實施要求，逐一甄別各類要素的管控剛、彈性（見圖11）。

一是中軸站體節點的管控上，對首發地塊內部廣場的表達進行了簡化，除約定總用地規模下限外，對其所在層數、數量及尺寸不做具體限定，為后續的建筑、景觀、市政深化設計留有彈性，通過文字闡述規劃目標及一體化建設要求。二是涉及遠期特殊政策功能承載區，采用彈性用地的控制要求，除預留地塊間的二層連廊與地下連通道外，不再設置強制性管控要素，為特殊功能落位及監管的空間要求預留可能性。三是在開發意向未明確的情況下，弱化公共通道、二層連廊等要素的圖形管控，通過文字闡述規劃目標。

（2）更加重視對“則”的提煉，從翻譯圖形轉向傳導設計目標原則

雖然當前附加圖則管控工具包越來越豐富，但菜單式的要素清單與標準化的圖示語言難以滿足日益多元且個性化的傳導要求，難免會消解具體項目的特色，令后續深化團隊難以抓住重點。因此在開放區樞紐控規法定圖則中，如前文所述，多采用表達設計目標原則的文字條款，體現了對“則”的重視。一方面是加強彈性適應，另一方面，從翻譯圖形轉向傳導設計目標原則，作為后續相關管理部門在實施中對建筑方案審查的依據[12]99，同時引導后續設計人員領會規劃意圖，主動關注公共利益和地區整體品質，更好地開展設計深化。

3.4 小結

上述開放區樞紐控規實踐體現了上海控規面向實施轉型的3個方面內涵：（1）充分發揮平臺作用，強調過程管理，在規劃編制中分時、分區、分層；對于近期實施的地塊，銜接實施需求，協商共創實施方案。（2）深化統籌作用，精細治理，應對核心的、公共性的、涉及多方合作實施的復雜問題，強調規劃階段結合建設運營機制進行綜合統籌，做好“最后一公里”的銜接工作[13]。（3）加強彈性適應，針對具體的實施訴求形成因需而異的圖則編制要求，在附加圖則管控中強調有效傳導、圖則并重，強化目標理念的傳導[12]99。

4 結語

雖然北京、深圳的規劃實施方案以及上海控規面向實施的探索多聚焦存量、更新等特定領域，但提供聚焦空間、動態協商平臺的系列嘗試，激發了多元主體的積極性和創造性[14]，同時作為一種規劃方法與治理思路，隨著社會經濟和城市發展形勢需求，不斷充實內涵、擴大適用場景，無論是增量還是存量、新建還是更新，強化以實施為導向的理念，對推動高質量的規劃實施具有重要意義。未來隨著詳細規劃層次面向實施改革的持續深入，結合相關研究與實踐的不斷完善積累，上海控規在國土空間規劃體系中的定位、內涵及運行機制有待進一步明確與優化。

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