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基于主客觀評價的社區生活圈公共服務設施優化策略研究

2024-05-12 00:00:00楊辰辛蕾歐陽宏梁立東朱敏吉
上海城市規劃 2024年1期
關鍵詞:滿意度評價

摘要 社區生活圈已成為當前“以人為本”理念下城市更新實施和評價的重要工具。然而傳統的社區生活圈規劃主要基于公共服務設施覆蓋率和可達性等空間績效評價方法,較少關注居民的實際生活體驗和需求。以廣西壯族自治區南寧市中心城區為例,通過社區居民滿意度調查,根據客觀評價(設施服務水平)和主觀評價(居民滿意度)之間的相關性程度,將公共服務設施分為強相關、中等相關、弱相關和不相關4種類型;進而根據各類設施的相關性特征及潛在影響因素,結合典型社區生活圈實地調研,提出社區生活圈公共服務設施的分類優化策略,以期為全國其他城市提供可借鑒的經驗。

關 鍵 詞 主客觀評價;社區生活圈;公共服務設施;覆蓋率;滿意度

文章編號 1673-8985(2024)01-0009-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240102

0 引言

20世紀90年代以來,隨著計劃經濟向市場經濟轉型以及中國城鄉社會的流動性和多元化程度不斷加強,以小區為單元、根據千人指標來配置公共服務設施的居住區理論開始受到挑戰。源自日本的“社區生活圈”概念,把居民的生活需求、設施配套和社區治理相聯系,近年來受到學術界和規劃實踐領域的廣泛關注。自《上海市城市總體規劃(2017—2035年)》提出“15分鐘社區生活圈”以來,北京、廣州、杭州、成都、武漢、長沙、濟南、廈門、海口等城市陸續啟動了社區生活圈規劃。2018年和2021年,住建部和自然資源部相繼發布《城市居住區規劃設計標準(GB 50180-2018)》(以下簡稱“《標準》”和《社區生活圈規劃技術指南(TD/T 1062-2021)》(以下簡稱“《指南》”),標志著我國的社區規劃開始由居住區模式向生活圈模式發生轉變[1]。

然而,從實施情況看,目前絕大部分社區生活圈建設仍然是在步行范圍內(或以街道鎮為單元),按照規范標準來評價社區公共服務設施的配套水平,并通過控規修編來指導生活圈的建設[2],[3]4。受理論認識和數據獲取方面的限制,“以人為本”的理念在社區生活圈建設過程中始終未得到足夠的彰顯,大量研究局限在生活圈配套設施的達標率、覆蓋率和可達性評價,忽視了社區居民的體驗——這導致配套設施的建設與居民實際需求之間存在一定偏差。有學者認為,從居住區到生活圈,社區規劃在理論和方法上都缺少實質性突破[3]5。

南寧市目前在開展舊城區改造專項規劃及老舊小區改造工作。一方面,舊城更新和開發面臨著用地有限的困境;另一方面,居民對完善配套設施、改善居住生活環境的訴求十分強烈。在城市增量發展與存量更新并存的情況下,南寧市希望借助社區生活圈行動對市區的公共服務設施進行全面評價,并通過提升設施服務水平來改善城市整體的居住環境和滿足居民的生活需求。

本文以南寧市中心城區為例,在公共服務設施客觀評價的基礎上,引入居民對設施的滿意度評價,根據主觀(居民滿意度)和客觀(設施服務水平)評價之間的相關性程度,將公共服務設施分為強相關、中等相關、弱相關和不相關4種類型,進而根據各類設施的滿意度績效情況和典型社區生活圈實地調研,嘗試提出社區生活圈公共服務設施的分類優化策略。

1 現有研究概述

目前社區生活圈公共服務設施的評價方法主要有3種:一是達標率,以生活圈內各類設施的實際配置數量是否達到《標準》和《指南》規定的配置要求為標準,可將公共服務設施分為達標和不達標兩類[4]。二是覆蓋率,以步行方式下可到達設施的居住用地面積與生活圈內居住用地總面積的比值為衡量標準,評價各類公共服務設施在多大程度上能為步行范圍內的居民提供服務[5]。三是可達性,主要探究居民步行到達各類設施的可能性。可達性的概念在不同領域有所差別:交通工程領域將其定義為在特定交通系統中到達某地的難易程度;地理學強調人到達活動地點的有效機會;城市規劃領域則更關注由土地使用和交通系統所決定的居民到達某地或參與某種活動的方便程度[6]。

滿意度的研究可以追溯到1940年代,其研究視角包括消費者滿意度、市場滿意度、景觀建筑滿意度、健康滿意度、醫療滿意度等多種類型,設施滿意度屬于滿意度研究中的一種。本文的“設施滿意度”概念參照了Campbell[7]、Marans[8]等對居住滿意度的概念,主要指居民對其所在社區生活圈內部的各類公共服務設施的感受和主觀評價。這種主觀評價可以檢驗設施的建設成效,深入分析設施的位置、規模、服務質量和價格等方面的特征對滿意度的影響[9-10],以及不同年齡段居民對設施的差異性需求[11]。近年來,出現了利用大樣本數據和新算法來識別影響設施滿意度的關鍵性因素[12],[13]1375,[14],中介因素及其作用機理[15],以及不同類型的公共服務設施在社區建成的不同時期、對滿意度不同程度的影響[16]等。

鑒于客觀、主觀的評價研究存在各自獨立的狀態,本文嘗試將設施服務水平與居民滿意度一并納入公共服務設施評價,以15分鐘社區生活圈為單元,分析不同城鎮化水平區域的設施服務及居民滿意度的差異情況;根據主客觀評價之間的相關性程度,識別出哪些設施在提升居民滿意度方面有更好的潛在作用,進而確定其更新優先級;最后結合不同區域的典型案例,進一步分析主客觀評價相關性背后的可能原因,并提出針對性的規劃對策。

2 案例選擇與數據來源

2.1 研究范圍和生活圈單元劃分

本文的研究重點是南寧市中心城區生活圈公共服務設施的建設情況與居民滿意度評價之間的關系。因此,研究范圍主要基于中心城區的開發現狀與居民實際的居住分布(通過凌晨熱力圖識別),并排除了河流水域、風景區、大型公園、產業區(工業、物流、教育科研)等非生活區域后劃定而成(見圖1)。

“生活圈”的本意是居民日常活動范圍,其邊界具有柔性特征,但“社區生活圈”作為當前城市更新的規劃實施工具,其單元邊界的剛性劃定對設施配套水平的定量評價、控規中的要素管控與指標傳導、社區建設與治理中的資源整合仍然具有重要意義。因此,本文提出生活圈的邊界劃分原則應兼顧居民日常生活、城市更新背景下的控規編制與調整、基層社會的管理與服務三者的統一,參考街道鎮邊界與控規單元邊界,同時盡量避免河流、山體、鐵路和城市主干路的分割,最終劃定80個15分鐘社區生活圈(見圖2)。

2.2 設施選擇和服務評價方法

設施選擇方面,本文參照《標準》和《指南》中社區生活圈設施的配置要求,重點關注與居民日常生活相關的配套設施(市政公用設施暫不納入考量),最終選擇對公共管理與公共服務設施(A)、商業服務業設施(B)、交通場站(C)3大類23小類設施進行評價。設施評價方面,考慮到數據的有效性以及與滿意度評價的可比性①,選擇“覆蓋率”作為評價設施服務水平的主要方法,即計算15分鐘步行方式下可到達設施的居住用地面積與生活圈內居住用地總面積的比值作為各類設施的覆蓋率,其中設施的服務距離參照《城市居住區規劃設計標準(GB 50180-2018)》及南寧市相關規劃的要求確定(見表1)。

2.3 居民滿意度問卷

為了解生活圈居民對各類設施的評價與需求,課題組在2021年10—12月期間對南寧市中心城區80個社區生活圈(涉及25個街道辦)發放《居民需求調查問卷》2 315份,根據住址信息與滿意度填寫有效性篩選有效問卷共1 644份②。有效問卷中,男性受訪者551人次,女性受訪者1 093人次;18歲以下的受訪者23人,18—25歲的160人,26—35歲的540人,36—45歲的649人,46—60歲的227人,60歲以上的45人。問卷圍繞“個人與住房基本信息”“設施使用情況與滿意度評價”兩個部分展開居民調查,其中第二部分主要涉及居民步行15 min內能否到達各類設施及是否滿意(李克特五級量表)等主觀評價。

由于不同生活圈的居民都存在“不了解”“不熟悉”某類設施的情況,有效問卷在23類設施的分布數量也存在差異:中心城區80個生活圈內不同類型設施的有效統計數在532—992份之間(見圖3)。總體來說,在23類設施中,居民對“衛生服務中心(社區醫院)”“小學”“門診部”“菜市場或生鮮超市”“初中”等日常生活設施較為關注,而對“健身房”“停車場(庫)”“老年養護院”“郵政所”等非日常、非全齡段的設施相對不熟悉。

3 案例研究

本文分4個步驟展開:(1)中心城區設施服務水平與滿意度評價的整體分析;(2)區分“舊城”和“新區”兩類社區生活圈,進行設施服務水平與滿意度評價的差異性分析;(3)設施服務水平與滿意度評價的相關性分析,并根據相關性程度(強、中、弱、不相關)對公共服務設施進行分類;(4)針對兩類生活圈(舊城/新區)和設施分類,對代表案例展開實地調研,并提出公共服務設施配置的分類優化建議。

3.1 設施服務水平與滿意度評價的整體情況

對23類設施的覆蓋率與居民滿意度分別求取整體均值后發現,兩者在中心城區范圍內都呈現出“中心—外圍”的圈層結構,但設施覆蓋率的圈層結構特征更為明顯:絕大部分“充分覆蓋”和“基本覆蓋”的生活圈都集中在城市快環線內;而居民滿意度則出現了一定的跳躍:邊緣位置的部分新區也出現“非常滿意”和“比較滿意”的生活圈(見圖4)。

從統計數據來看,23類設施的整體覆蓋率不高(平均中位數只有0.334),且80個生活圈的設施覆蓋率差異很大(平均方差0.069);相比之下,居民滿意度評價要好得多(平均中位數0.612),且在80個生活圈中的差異(平均方差0.015)遠小于設施覆蓋率差異(見圖5)。這說明設施服務水平和居民滿意度之間存在一定關聯③,但不是簡單的線性關系;由于設施覆蓋率差異過大,有必要對中心城區的“中心(舊城)—外圍(新區)”兩類不同區位的生活圈展開進一步分析。

3.2 “舊城”和“新區”設施服務水平與居民滿意度評價的比較

為避免整體統計而導致樣本特征的偏差,本文根據人口、居住密度和設施覆蓋率情況,以快環線為界,將中心城區劃分為“舊城”和“新區”兩個不同發展階段的區域進一步分析,舊城包含社區生活圈單元數為36個,新區為44個(見圖6)。

分別繪制“舊城”和“新區”兩類生活圈的設施服務水平和居民滿意度評價箱型圖(見圖7)發現,與中心城區的整體情況(均值0.334)相比,“舊城”和“新區”的設施覆蓋率均值出現增加或下降,前者中位數為0.440,后者中位數為0.257;方差也分別下降為0.065和0.060。居民滿意度方面,與中心城區整體情況(均值0.612)相比,“舊城”和“新區”居民滿意度也出現了增加或下降,前者為0.627,后者為0.595。這表明,一方面,“舊城”在設施覆蓋率和居民滿意度兩方面都要優于“新區”;另一方面,區分“中心—外圍”兩個區域的分類評價能夠避免平均統計帶來的特征模糊,從而更加準確地反映南寧市配套設施的服務水平和居民滿意度評價的真實情況。

從社區更新的角度看,覆蓋率不足和居民滿意度評價不高的設施都是下一步生活圈建設的重點。統計結果顯示,“舊城”生活圈需要提升覆蓋率的設施(低于20%)包括:體育場(館)或全民健身中心、養老院、老年養護院、文化活動中心、社區服務中心、機動車停車場(庫);“新區”生活圈需要提升覆蓋率的設施(低于20%)包括:衛生服務中心(社區醫院)、養老院、老年養護院、文化活動中心、社區服務中心、街道辦事處、司法所、派出所、郵政營業場所、機動車停車場(庫)。從滿意度評價方面看,“舊城”和“新區”滿意度排名靠后的設施與覆蓋率不足20%的設施基本重合,此外“舊城”還需要關注司法所、健身房服務水平的提升(盡管它們的覆蓋率并不低)。設施覆蓋率和滿意度評價可為下一步社區生活圈配套設施建設清單的確定提供依據,但在清單項目多、資金有限的情況下,還需要進一步明確設施配套行動的優先級,即哪些設施覆蓋率的改善可以更有效地提升居民滿意度。這就需要對設施覆蓋率和居民滿意度做進一步的相關性分析。

3.3 主客觀評價相關性分析和分類

“覆蓋率”是設施的客觀屬性,與設施點數量及分布特征、城市路網密度、居民步行距離有關;“滿意度”是使用者的主觀判斷,反映設施所提供服務的綜合水平,同時受到使用者個體屬性的影響[13]1379。主客觀變量之間相關性水平的高低,能夠反映“居民滿意度”在多大程度上可以由“設施覆蓋率”來解釋,并為服務設施的配套與更新規劃提供科學依據:相關性水平越高,表明增加該類設施的數量或優化其布局更有可能提升滿意度評價;反之則表明該類設施的滿意度績效有限,應加強地區特征分析以及居民社會結構和消費習慣的調查,根據居民需求針對性地改善設施服務水平,進而實現滿意度的提升。鑒于此,本文對“中心城區”(整體)、“舊城”(快環線內)和“新區”(快環線外)3個范圍的設施覆蓋率(客觀評價)和居民滿意度(主觀評價)分別進行相關性分析,將23種設施按照相關性強度分為4類:強相關(隨覆蓋率提升,滿意度呈現顯著的上升趨勢)、中度相關(隨覆蓋率提升,滿意度存在一定的上升趨勢)、弱相關(隨著覆蓋率提升,滿意度未呈現明顯的上升趨勢,即設施數量的增加難以實現滿意度的有效提升)、不相關(覆蓋率與滿意度之間未顯示關聯性)(見圖8)。

從相關性系數表可知,強相關設施只有軌道交通站點,且在3個范圍中都存在強相關。中度相關設施有初中、養老院、衛生服務中心(社區醫院)、郵政營業場所等,這種相關性更多體現在“新區”和“中心城區”范圍;弱相關設施則包括初中、小學、體育場(館)或全民健身中心、門診部、養老院、文化活動中心(街道級)和商場,且主要體現在“舊城”范圍。其余設施在3個范圍內與居民滿意度之間均未體現出相關性(見表2)。

因此,從居民滿意度的提升績效來說,增加軌道交通站點對全范圍生活圈均有效,但由于投資巨大(不是生活圈層面可以決定)且現狀覆蓋率和滿意度評價并不低,其優先級不可控。通過對照圖7和表2可以發現,“舊城”生活圈設施改善優先級較高的是體育場(館)或全民健身中心、養老院、文化活動中心(街道級)3類;“新區”生活圈設施改善優先級較高的是體育場(館)或全民健身中心、衛生服務中心(社區醫院)、養老院、社區服務中心(街道級)4類。這一結論將為南寧市當前的舊城更新和新區建設提供重要參考。

3.4 典型生活圈設施評價與治理建議

為深入理解設施覆蓋率與居民滿意度之間的相關關系和潛在原因,本文還選擇了“舊城”與“新區”兩個典型生活圈進行案例分析(見圖9)。

3.4.1 典型生活圈概況

生活圈A(新竹—津頭街道)位于南寧市舊城區,由民族大道、古城路、 教育路、南湖圍合而成,總面積1.59 km2,人口約3.4萬人。該生活圈下轄星湖、大坂三、南湖小區3個社區,人口密度和公共服務設施密度都較大,且有少量城中村和工廠企業用地,涉及三舊(舊城鎮、舊村、舊廠)改造項目共34項,屬于典型的舊城生活圈。

生活圈B(玉洞街道)位于南寧市五象新區西部,由玉洞大道、銀海大道、玉成路、東風路圍合而成,總面積約1.6 km2,人口約2.4萬人。該生活圈包含玉洞村和坡洋社區部分區域,人口分布不均勻(玉洞村僅剩村民780人,其余為坡洋社區居民),且有大量舊廠房和舊村地塊,屬于城鄉結合部典型的新區生活圈(見圖10)。

3.4.2 典型生活圈的設施覆蓋率與滿意度評價

生活圈A的設施覆蓋率大部分處于40%以上,屬于中等偏上水平。但由于區域內道路網密度低,單位大院分割嚴重,內部交通聯系不便,仍有7類設施配置不足(覆蓋率小于20%):體育場(館)或全民健身中心、養老院、老年養護院、派出所、菜市場或生鮮超市、電信營業場所、停車場(庫)。與設施覆蓋率相比,生活圈A的滿意度評價更好,除了停車場(庫)以外,其他設施滿意度均在40%以上(大部分超過60%)。實地調研發現,客觀評價(設施覆蓋率)與主觀評價(居民滿意度)之間的這種差異與生活圈所在區位特征和居民生活方式有密切關系:比如新竹—津頭街道緊鄰南湖公園,沿湖大量的綠地公園并未讓居民感覺到區內缺少體育運動設施;網上購物的普及和電動車的大量使用讓居民跨生活圈使用公共服務設施成為普遍現象(問卷顯示“舊城”中有70%居民是靠電動車出行);居家養老的傳統觀念也使得居民對養老院和老年養護院的需求并沒有統計數據反映得那么迫切。

生活圈B的設施覆蓋率要明顯低于生活圈A,屬于中等偏下水平。雖然對外交通條件便利,但內部現狀城市道路尚不成系統,且周邊生活圈設施對本生活圈單元的補充作用較弱,目前尚有7類設施處于零覆蓋水平。同樣,生活圈B的滿意度評價較覆蓋率好很多,所有設施滿意度均在40%以上(雖然整體比生活圈A略低)。實地調研發現,位于城鄉結合部的玉洞街道有大量非正式的公共設施場所,例如自發形成的農貿市場、依托屬地單位和企業配建的運動場館、大量作為臨時停車場的工地等。這些設施雖未被納入正式統計,但實際上為本地社區提供著重要的服務功能。此外,這一地區聚集了大量的外來務工人員,他們對所在生活圈公共服務設施的關注和要求也明顯低于舊城生活圈居民,這也導致了滿意度偏高的結果(見圖11)。

3.4.3 典型生活圈更新規劃策略

根據“舊城”與“新區”主客觀變量相關性情況及2個生活圈的設施覆蓋率和居民滿意度評價,本文結合實地調研對典型生活圈提出設施提升清單并確定優先級。

“舊城”社區土地利用余量有限,建議生活圈A確立“存量挖潛,局部更新”的原則來完善舊城生活圈的配套服務,提升片區環境品質。具體策略包括:(1)優先補足建設覆蓋率與滿意度均較低(覆蓋率低于40%、滿意度低于60%)且主客觀相關性顯著的設施,包括體育場(館)或全民健身中心、養老院。這2類設施覆蓋率的提升能夠有效促進居民滿意度提高,可結合近期“三舊”改造專項規劃地塊(舊廠房、舊村莊)進行選點。(2)除以上2類設施外,生活圈A中覆蓋率低于40%的設施共9類,其主客觀相關性均不顯著,按照滿意度是否高于60%分為兩類,滿意度低于60%的機動車停車場(庫)、多功能運動場地、電信營業場所、老年養護院4類設施,在遠期居住用地開發時應納入規劃條件和土地出讓合同;滿意度高于60%的社區服務中心(街道級)、街道辦事處、司法所、菜市場或生鮮超市、派出所5類設施,應動態跟蹤居民滿意度變化趨勢,對未來滿意度降低風險展開研判,避免現階段過度建設導致的資金與土地浪費。(3)除以上設施外,滿意度低于60%的設施還有餐飲設施、郵政營業場所、健身房3類設施,其覆蓋率均已超過80%,“舊城”的主客觀變量相關性不顯著,需要通過更深入的居民調查了解對這3類設施不滿意的原因,優化現有設施點的服務水平,實現滿意度的提升。

生活圈B有大量舊廠房和舊村地塊,建議確立“城鄉統籌,整體更新”的原則來完善舊城生活圈的配套服務,提升片區環境品質。具體策略包括:(1)在“新區”主客觀相關性顯著的設施中,商場覆蓋率(20.5%)與滿意度(58.1%)均較低,可利用儲備用地補充建設。(2)滿意度評價低于50%的設施類型集中在體育設施,包括多功能運動場地、健身房、體育場(館)或全民健身中心,可結合在建的沿河公園完成配建。(3)遠期結合“三舊”改造專項規劃地塊,在規劃條件和土地出讓合同中明確老年養護院、文化活動中心、機動車停車場(庫)等配套設施要求。(4)持續關注覆蓋率低但居民滿意度尚可的設施評價變化,包括社區服務中心、司法所、街道辦事處、初中、派出所、衛生服務中心6類設施。

4 結論

從居住區到社區生活圈,城鄉規劃的關注點從單純的“居住需求”轉向圍繞著居住地的各類“生活需求”,規劃目標從公共設施的“配套”轉向完整社區“服務體系的構建”——生活圈已成為當前指導城鄉社區更新的重要方法。然而,“社區公共服務設施建設在多大程度上回應了居民的生活需求”一直是社區生活圈規劃和建設評價的難點。本文通過南寧市中心城區80個15分鐘社區生活圈的案例研究,嘗試從設施覆蓋率和居民滿意度兩方面探究主客觀評價之間的相關性以及背后潛在的影響因素。

研究表明,社區生活圈中只有部分設施的覆蓋率和居民滿意度之間存在相關性,設施類型和相關程度在“中心城區”“舊城”“新區”3個范圍內有一定的差異,且大多數的相關性都不是線性關系。通過典型生活圈的實地調研發現,造成設施覆蓋率和居民滿意度之間這種部分的、非線性關系的影響因素可能來自兩個方面:一方面是與服務設施自身特征有關,包括跨圈共享設施的現象(位于高度城市化地區的居民跨圈使用其他生活圈設施的現象)、設施替代現象(如大型公園內部兼有運動場地)、非正規設施現象(如施工空地作為社會停車場等)以及設施服務質量問題(覆蓋率高但服務質量低造成的滿意度低的現象);另一方面是與居民生活方式有關,如南寧市民大量使用電動車造成15分鐘步行生活圈無法測量使用設施的真實情況,網上購物、居家養老等生活方式對商業和養老設施滿意度評價的影響等。總之,設施覆蓋率的提高或降低并不必然引起居民滿意度評價的相應變化,兩者之間的復雜關系與社區生活圈所處區位、周邊地區的發展水平、設施服務質量,居民購物、出行、社交等生活方式,以及居民個體的社會屬性(收入、年齡、受教育程度等)都有關系。探究設施服務水平對居民滿意度的貢獻率和作用機制仍需要根據生活圈和居民的實際情況做具體分析。

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基金項目:國家自然科學基金項目“基于多源數據的社區生活圈測度方法、影響機制與規劃策略研究”(編號52078351);上海市自然科學基金項目“多元價值導向下社區生活圈公共服務設施評價與配置方法研究”(編號23ZR1468300);國家留學基金項目(編號202206265029)資助。

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