近十年美國高等教育改革及其核心特征

梅偉惠 經湛

摘? ?要：近十年美國高等教育面臨著來自國際和國內的雙重壓力。為此，美國圍繞拓寬弱勢群體入學機會、推進高等教育數字化轉型、重視高等STEM教育、優化科技創新戰略和提升全球文化勝任力五大維度開展了一系列改革。美國高等教育改革呈現出一貫的憂患意識、競爭意識與創新意識，主要特征如下：提升高等教育包容性、多樣性與可負擔性；將科技創新人才培養和前沿科技研發與轉化作為政策的重中之重；打通部門間壁壘，完善高等教育生態。

關鍵詞：美國高等教育；包容性；STEM教育；科技創新；數字化轉型；全球文化勝任力

中圖分類號：G649.3/.7? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ?DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.04.04

在新一輪科技革命浪潮背景下，國與國之間的競爭日趨激烈。教育、科技和人才成為影響各國競爭力的核心力量。近十年，美國出臺一系列高等教育改革舉措，以鞏固和發展其在全球的領導地位。準確把握美國高等教育改革的動向及其主要特征，對于中國在國際競爭中贏得戰略主動具有重要意義。

一、美國高等教育的改革背景

（一）國際壓力：來自其他國家的競爭與挑戰

高質量高等教育被視為提升國家競爭力的重要保障。美國高等教育長期處于國際領先地位，但是在進入21世紀后，其面臨著來自世界其他國家的競爭壓力。其一，美國的創新優勢面臨挑戰。國際創新排名名次下滑、高科技產業貿易失衡加劇、制造業附加值產出下降，以及國防工業基礎日趨薄弱等現實都對美國未來的發展造成沖擊。[1]美國對科技研發的激勵機制也大不如前。1981年，美國成為全球首個建立研發稅收抵免的國家，但在經合組織（OECD）對人口超400萬的成員國和金磚四國的統計中，美國的研發稅收激勵程度僅排名第24位。[2]其二，盡管美國依舊是全球最大的留學目的國，但其他國家的國際教育吸引力正在不斷增強。在新冠疫情加重全球經濟下行的趨勢下，高等教育國際化被作為緩解國內經濟壓力、提升國家文化軟實力的重要手段。各國紛紛出臺一系列推進高等教育國際化的戰略，以提升高等教育國際影響力。例如，德國《聯邦教育與研究部國際合作行動計劃》、澳大利亞《國際教育國家戰略2025》、英國《國際教育：全球增長與繁榮戰略地圖》、加拿大《國際教育戰略：利用知識優勢推動創新與繁榮》等都彰顯了各國推進國際教育的決心。極具憂患意識的美國政府意識到必須大力發展高等教育，培養高素質人才，才能持續保持國際領先地位。

（二）內部需求：高等教育內部矛盾日趨激烈

自2008年金融危機以來，美國社會問題頻發，國內種族矛盾激增、收入不平等加劇，這些問題使越來越多的美國人對“美國夢”的可實現性產生質疑。第一，通貨膨脹、高校財政危機、教學成本增加等原因導致美國高等教育機構入學成本攀升，大量學生背上沉重的債務負擔。根據美國國家教育統計中心（NCES）的數據，美國高等教育機構全日制本科生的生均經費支出從2000年的16，261美元上漲到2010年的21，990美元和2020年的25，910美元[3]；2022年四年制私立非營利性大學學費更是比2002年高出1.3萬美元[4]。聯邦學生貸款債務也不斷加劇，累計高達1.72萬億元；超過4300萬的學生背上債務，加劇了學生輟學率。[5]第二，高等教育不公平現象堪憂。自1954年布朗案以來，美國努力貫徹“教育是一項必須以平等條件提供給所有人的權利”的理念。但從實際效果看，少數族裔、低收入群體和第一代大學生等弱勢群體接受高等教育的情況依舊不容樂觀。25歲及以上的美國黑人中僅有26%獲得了學士學位，低于全國平均水平（36%）。[6]第三，美國是科技研發大國，但高素質的科學、技術、工程和數學（science， technology， engineering and mathematics，STEM）人才缺口大，特別是美國本土STEM人才尤為緊缺。與其他發達國家相比，2009年美國STEM的本科畢業生僅占12.8%，遠遠低于韓國（26.3%）、德國（24.5%）、加拿大（19.2%）和英國（18.1%）等國家。[7]美國本土學生攻讀STEM學位的興趣下降，國際學生獲得美國高校STEM學位的比重不斷上升。據統計，2017年美國高校電氣工程、機械工程、材料冶金工程等專業中，國際學生各占81%、62%和55%。[8]第四，隨著互聯網、人工智能、機器人等新技術的發展，以及疫情的催化，美國高等教育正面臨著對數字人才培養、教育數字化轉型的強烈需求。

二、美國高等教育改革主要動向

（一）拓寬弱勢群體入學機會，促進高等教育公平

美國將高等教育公平作為政策的優先事項，積極拓寬弱勢群體學生的入學機會，打造具有包容性、多樣性和可負擔的高等教育。其行動可以概括為保障少數族裔平等的受教育機會、落實第一代大學生補償性教育政策、強化獎助學金和貸款制度，以及完善社區學院建設四個方面。

其一，貫徹教育平等理念，通過總統政令確保少數族裔享有平等接受高等教育的機會。為縮小種族差異，提升少數族裔、有色人種、原住民部落在教育及其他領域的社會地位，美國總統拜登在上任第一天就簽署了推進種族平等的第13985號行政命令。2021年10月19日，拜登政府發布“推進美國黑人教育公平、卓越和經濟機會”行政命令，希望拓寬部分高校聯邦資助的渠道，包括為黑人服務的高等教育機構。

其二，落實補償性教育政策，幫助第一代大學生群體完成高等教育。美國《高等教育法》將第一代大學生定義為其父母（或單親父母撫養的學生父母）沒有完成學士學位的學生。2002—2012年的NCES縱向研究數據顯示，與父母獲得學士學位的學生相比，第一代大學生更可能因無法支付費用而無法完成高等教育。[9]聯邦教育部學生支持服務項目（Student Support Services Program）自2001—2002財年啟動以來，一直資助低收入家庭的第一代大學生，提升他們在高等教育機構的保留率和畢業率。

其三，完善獎助學金和貸款制度，減輕學生入學負擔。奧巴馬政府自2010年以來致力于推進學生貸款改革，構建較為完善的學生貸款體系和還款機制。其中，大幅增加佩爾獎學金的金額，將2014—2015年度佩爾助學金的最高金額提高到5730美元，比2008年增加近1000美元。[10]2022年美國聯邦教育部發布首個“公平行動計劃”（Equity Action Plan）。這是拜登政府“通過聯邦政府促進種族平等和支持服務欠發達社區”第13985號行政命令在教育領域的延伸。該計劃通過降低貸款門檻、重構貸款還款系統、簡化聯邦學生援助申請流程來保障弱勢群體的高等教育入學機會。[11]拜登政府細化了學生貸款債務減免計劃，希望通過延長還款期、提供一次性學生貸款減免和收入驅動還款計劃來減輕學生的還款負擔。此外，2024年拜登政府計劃進一步減少高等教育費用，提升高等教育費用征收透明度，降低學生就學成本。[12]

其四，完善社區學院建設，擴大高等教育惠及范圍。2015年1月，奧巴馬政府發布“美國大學承諾”（Americas College Promise）提案，承諾為所有美國人提供兩年免費的社區學院教育，費用將由聯邦政府和州政府以75%和25%的比率承擔。[13]拜登政府積極推進政府轉型，打造“公平政府”的形象。受疫情影響，2020年美國秋季大學入學率比疫情前下降6.8%，其中低收入群體的大學入學率下降情況尤為嚴重。[14]為應對大學危機，拜登政府延續奧巴馬時期的政策，重申免費社區學院教育，并提議撥款620億美元，投資于接收大量低收入學生的大學和學院。[15]

（二）實施數字化戰略，推動高等教育數字化轉型

隨著數字技術的發展，世界各國紛紛將教育數字化轉型提升至戰略高度，采取強化頂層設計、打造優質數字基礎設施、建構數字素養框架等措施引導數字化轉型。作為最早實施教育信息化建設和教育數字化轉型的國家之一，美國于1994年在聯邦教育部下設美國教育技術辦公室（Office of Educational Technology），專門負責制定國家教育技術政策，構建教育數字化發展愿景，幫助全美教育者實現跨時空學習。近年來美國通過以下三個方面，持續推進高等教育數字化轉型。

其一，發布數字教育戰略，加速技術與教育系統融合。《國家教育技術計劃》（National Education Technology Plan，NETP）是美國推進教育數字化的國家戰略，1996—2016年發布5份計劃。奧巴馬政府將關注重點從“技術是否應該應用于學習”轉變為“技術如何提升學習水平”。2016年NETP從學習、教學、領導力、評估、基礎設施方面重新構想技術在未來學習中的作用，強調技術對促進個性化學習、組織項目化學習、拓寬校外學習機會、培養終身學習能力和縮小數字鴻溝的積極意義。[16]在此基礎上，2017年提出對NETP的補充文件《重新構想技術在高等教育中的作用》，鼓勵以數字基礎設施為基礎，構建以學生為中心的高等教育生態系統。[17]2022年9月，在全美數字公平峰會上，美國聯邦教育部教育技術辦公室發布了《推進全民數字公平》報告，提出高校在可獲得性（availability）、可負擔性（affordability）和采用性（adoption）三個層面的障礙，并提供克服障礙的戰略實例，以實現技術賦能的學習。[18]2024年NETP關注教育數字化發展中的不公平問題，致力于解決數字使用鴻溝、數字設計鴻溝和數字訪問鴻溝三大難點。[19]

其二，加強數字基礎設施建設，克服數字鴻溝。美國當前將信息通信技術的基礎設施置于數字教育戰略的核心位置。2021年3月，國會批準為各州、領地和部落提供100億美元，以支付基礎設施建設的費用，解決部分地區因缺乏互聯網接入和訪問帶來的教育數字鴻溝。[20]2021年11月15日，美國總統拜登正式簽署《基礎設施投資和就業法》（Infrastructure Investment and Jobs Act），撥款27.5億美元用于寬帶基礎設施建設，實施三個促進數字公平和包容性的項目，以保證包括受教育者在內的所有人能夠獲得高速互聯網服務。[21]數據網絡平臺和共享共通的數據系統也是美國關注的重點。美國教育統計中心長期履行統計、研究和評估職能，在高等教育領域建設了涵蓋高等教育機構、學生、機構、家庭的多層面、系統性、追蹤性的數據系統，為高等教育研究和決策提供了翔實的數據支撐。

其三，開發多樣化的教育技術和工具，培養教師的數字素養。2017年NETP中提出，要培養一支精通在線教學和混合教學的教師隊伍，提升教師隊伍的素養。[22]2021年，教育技術辦公室啟動數字素養加速器計劃（Digital Literacy Accelerator），為教師、學術研究人員和相關團隊提供財政支持。此外，美國鼓勵將尖端技術應用于教學，以促進數字技能提升。2016年，美國發布的《國家人工智能研究與發展戰略計劃》，鼓勵教師強化在人工智能領域的學習，并指出“人工智能+教育”既可以對線下教學進行補充和深化，也可以促進全民終身學習的進程。[23]

（三）重視高等STEM教育，提升國家整體競爭力

為提升國家競爭力和培養全球領導者，美國自20世紀80年代起將STEM教育納入政策議程，并于1986年發布《本科科學、數學和工程教育》（Undergraduate Science， Mathematics and Engineering Education）報告。此后出臺的《美國競爭力計劃》《美國競爭法》等政策與法律將STEM教育提升至戰略高度。近十年來，美國側重于從加強頂層設計、監測具體發展和打造教育生態系統等維度，深入推進STEM教育改革。

其一，加強頂層設計，持續推進STEM教育戰略。為應對“技能危機”，美國將STEM教育作為國家教育頂層設計的重要組成部分。2013年，美國國家科學技術委員會向白宮提交《聯邦STEM教育五年戰略規劃》，針對高等教育領域STEM學士學位授予總量少、女性和少數族裔占比低的問題，提出在未來10年內讓100萬名學生獲得STEM學位、提高代表性不足群體的參與度和為未來STEM領域員工重新設計研究生教育的未來規劃。[24]2016年，美國聯邦教育部和美國研究所發布《STEM 2026：STEM教育創新愿景》，旨在為STEM教育的工作者和學習者提供指引，該報告提出從K-12到高等教育階段STEM教育發展的六大愿景：參與式和網絡化的實踐社區，鼓勵有意義游戲和冒險的無障礙學習活動（accessible learning activities that invite intentional play and risk），用跨學科方法解決“大挑戰”的教育經驗（educational experiences that include interdisciplinary approaches to solving “grand challenges”），靈活且包容的學習空間，創新且具操作性的學習測量，多元化和多機遇的社會文化環境，從而為STEM教育的工作者和學習者提供科學指引。[25]2018年12月3日，特朗普政府發布《繪制成功之路：美國STEM教育戰略》，提出三大目標，即為提升STEM素養打造堅實的基礎，擴大STEM教育的多樣性、公平性和包容性，為未來培養STEM領域勞動力；該戰略還提出通過發展戰略伙伴關系、促進學科融合、提升計算機素養及采取透明和問責的運作方式四大路徑確保STEM教育質量。[26]

其二，以數據為抓手，監測STEM教育發展。美國國家教育統計中心長期追蹤高等教育中STEM領域學生的流動率、學業表現、就業情況及畢業十年后工作情況等數據。2018年，美國國家科學、工程和醫學院發布《本科STEM教育監測指標》，該指標框架包含三大主要目標和21個具體維度，重點關注本科STEM教育的過程和環境，旨在以監測促改革，以數據促質量。[27]

其三，注重多主體、多部門融合，打造STEM教育生態系統。一是促進利益相關者參與。《繪制成功之路：美國STEM教育戰略》又被稱為“北極星”計劃，指引教育者、家庭、社區、雇主等利益相關者聯合打造STEM社區，通過教育工作者和雇主的合作關系，增加教育工作的學習和培訓機會，以及促進成功經驗的共享。[28]二是跨部門合作推進STEM教育改革。2022年12月，拜登政府宣布投入1.2億美元，聯合聯邦政府多個部門和多個非政府組織，共同助力“STEM+醫學”（STEMM）教育的發展。美國科學促進會（AAAS）提出首個全國性STEMM倡議，成立STEMM機會聯盟（STEMM Opportunity Alliance），匯集跨部門和科學界的組織和實體，從受教育者、教師、教育環境、問責制等方面入手，共同打造美國平等、包容、科學卓越的STEMM生態系統，其中包括聯邦政府組織的美國國家科學基金會獎學金計劃等數十項推進STEM高等教育的項目和計劃。[29]

（四）聚焦科技前沿與技術轉化，助力科技創新戰略

科技創新能力是國家競爭力的核心。強烈的憂患意識促使美國不斷出臺提升國家競爭力和創新力的政策，《國家創新教育法》（2005年）、《美國競爭力計劃》（2006年）、《高等教育行動計劃》（2007年）、《美國復蘇與再投資法》（2009年）等政策和法律的出臺充分體現美國希望保持全球科技創新領跑者地位的強烈意圖。當前，美國主要從加大科研經費投入、培養人工智能領域人才、推動技術成果轉化和創設區域型創新生態系統四個維度落實科技創新戰略。

其一，加大科研經費投入，聚焦前沿科技領域。2015年10月，奧巴馬政府頒布第三版《美國創新戰略》，從全國展開創新生態系統布局，并承諾加大對科技研發的資金投入（保持在GDP的3%以上），聚焦先進制造業、精準醫療、大腦計劃、自動駕駛、智慧城市、清潔能源和節能技術、教育技術、太空和計算前沿九大優先領域以創造共同繁榮。[30]2021年6月8日，美國參議院通過《無盡前沿法》，該法既是對1945年《科學：無盡前沿》報告精神的傳承，也彰顯出美國科技創新戰略意圖的轉向。該法規定加大對大學和研究機構的資金投入，承諾在10年內投資1000億美元于人工智能、高性能計算機、量子計算機、先進技術、生物技術、網絡安全、先進能源、機器自動化、自然和人為災害防御、先進材料科學十大關鍵領域。[31]

其二，大力發展人工智能，培養人工智能領域的人才。《美國創新戰略》中精準醫療、自動駕駛、智慧城市等重點關注領域和人工智能有著密不可分的關系，《無盡前沿法》也將人工智能列為十大重點發展領域的首位。2021年1月1日，《2020年國家人工智能倡議法》生效，鼓勵高等教育機構開展人工智能的研發工作、跨學科研究，積極發展人工智能有關的教育，提升高等教育機構和學生在人工智能領域的參與度，與其他機構建立合作交流伙伴關系。[32]為培養人工智能領域的領軍人才，聯邦政府各個機構為人工智能領域的研究生和博士后研究員提供獎學金計劃和研究資金，如美國國家科學基金會的研究生研究獎學金計劃、國家科學院和國家研究委員會共同支持的博士后研究獎學金項目等。

其三，推動技術轉化，促進創新成果商業化。《美國創新戰略》積極鼓勵高等教育機構推動研究成果“從實驗室走向市場”，為大學、政府實驗室和企業設計研發路線圖，提供1200萬美元的資金開展長期的技術研究。《無盡前沿法》也提出要建立大學技術中心，加強高校的基礎研究，推動高校與關鍵技術相關公司的合作以推進技術轉化。[33]此外，美國還力圖通過增加研發稅收補貼來促進企業端的科技成果產出。2021年的《美國創新與就業法》提出通過減免研究和實驗稅收（R&B Tax）激勵私營企業部門投資科技研發的建議，以促進企業端科技轉化。[34]

其四，布局區域型創新生態系統，催生區域技術中心和技術集群。漢密爾頓產業戰略中心發布的《確保美國先進技術優勢的下一步行動》報告指出，當前美國的先進技術創新僅集中于少數幾個區域（主要分布于沿海地區），這不僅造成了商業成本增加，也導致創新生態系統區域性失衡。[35]《無盡前沿法》和《創新中心加速法案》（Innovation Centers Acceleration Act）都強調，支持區域技術中心的建設，集合高等教育機構、州政府和其他非政府組織的力量，增加區域創新中心的數量并優化地理分布。2024年1月，國家科學基金會計劃在全美十個地區投資5.3億美元打造區域創新引擎，利用各地區的科技優勢建設新興產業，重點圍繞半導體制造、清潔能源、可持續紡織品、可再生能源等領域創設可持續發展的創新生態系統。[36]

（五）提升全球文化勝任力，鞏固全球影響力

為鞏固全球學術中心和科技中心地位，美國將高等教育外交作為提升軟實力的重要途徑。通過積極培養本國公民的全球文化勝任力和吸納留學生及高科技人才為美國服務等方式，增強全球影響力。

其一，倡導國際教育的戰略意義。2012年，美國發布2012—2016年國際戰略——《通過國際教育與國際參與制勝全球》，明確了通過國際教育提升美國國際競爭力的目標。[37]2021年10月25日，美國發布了近十年來首份支持國際教育的聯合聲明，強調美國國際教育對于改善國民生活和提升美國國際地位的意義，號召學校、州和政府、非政府機構、商業界和其他利益相關者共同參與國際教育，鼓勵國際學生和研究者赴美學習、本國公民出國留學、跨國研究合作，以及美國校園的國際化建設。[38]2022年3月，《美國聯邦教育部國際戰略》公布，提出通過加強國際合作和教育外交來推動美國教育的發展。[39]

其二，培養本國公民的全球文化勝任力。一是深化全球文化勝任力理念，不斷細化全球文化勝任力指標。2022年《美國聯邦教育部國際戰略》將提升全美學生的全球文化勝任力設為首要戰略目標。全球文化勝任力包括批判性思維、社會情感和語言技能等一系列在探討國際問題（如氣候變化、公共衛生、國際貿易等）、參與國際行動時所需要的知識和技能。美國聯邦教育部設計了一套全球文化勝任力框架，從四個維度對高等教育機構的學生提出具體的培養要求：在合作與溝通層面，要具備先進的社會情感和領導技能，能夠在跨文化環境中與人有效合作和溝通；在語言層面，能夠使用至少一種外語工作或學習；在多元視角層面，具備高度發達的分析能力和反思能力，能夠從不同角度分析和思考問題；在公民參與和全球參與層面，能夠有意義地參與廣泛的公民和全球問題，并在自己的學科、專業領域取得成功。[40]二是加強多元語言教育，促進國際交流。美國是一個多種族、多語言的國家，但《美國社區調查報告》顯示，有78%的美國人只使用英語。[41]聯邦政府加大對外語人才的培養力度，如在2021財年向聯邦教育部國際與外語教育辦公室的語言項目和海外研究項目投資7700萬美元，用以培養具備專業素養和多語言能力的人才。[42]美國國防部還通過設立留學獎學金鼓勵本科生和研究生赴與美國安全相關的地區和國家學習語言，學成后需要為美國聯邦政府服務一年。

其三，通過完善留學、移民政策吸引高層次科技人才。盡管特朗普“美國優先”政策和中美貿易摩擦導致美國對接收留學生的態度日趨審慎，但美國仍舊通過多種途徑吸納全球高素質的高科技人才。2021年，美國國務院教育和文化事務局啟動“早期職業STEM研究”計劃（Early Career STEM Research Initiative），借助為橋梁美國（BridgeUSA）這一平臺，鼓勵STEM領域的企業參與到國外學者和學生的培養中。2022年通過的《美國競爭法》（America Competes Act of 2022）提出，在STEM領域學習和工作的博士生及其家庭成員經認證審核后可以直接獲得美國的永久居住權。[43]這種移民政策的改革無疑吸引了更多國際學生赴美接受STEM高等教育，提升了美國吸引國際學生的優勢。

三、美國高等教育改革的核心特點

近十年美國高等教育改革凸顯出美國始終保持強烈的憂患意識、競爭意識與創新意識，致力于保持其全球的領導地位。在改革的具體內容上呈現出以下特征。一是關注高等教育包容性、多樣性與可負擔性，以應對日益加劇的貧富差距和不斷攀升的高等教育成本。階級分化是美國社會和教育系統長期以來的弊病。美國近年來高度重視補償和幫扶弱勢群體，包括有色人種、少數族裔、低收入群體等。通過保障弱勢群體入學機會、增強學習過程參與度以及提升學習質量和就業質量，從起點、過程和結果三方面支持弱勢群體的教育獲得。此外，美國通過“美國就業計劃”“美國家庭計劃”等，擴大高等教育入學機會和就業機會，保障中產階級的受教育權利。二是將科技創新人才培養和前沿科技研發與轉化作為政策的重中之重。為提升競爭力和創新力，美國政府出臺了一系列STEM戰略和科技創新創業戰略，并輔之以清晰的監測機制。但是從特朗普執政時期的“中國行動計劃”（China initiative）以及拜登政府對華科技創新的警惕與壓制可以看出，美國將中國視為潛在的最嚴峻的競爭對手，通過多種手段和渠道遏制中國高科技領域的快速發展。三是打通部門間壁壘，完善高等教育生態。美國高等教育系統在推動創新和解決復雜教育問題方面，打破部門壁壘，形成跨學科、跨部門、生態化的教育網絡。進入21世紀以來，美國聯邦政府在高等教育戰略維度發揮越來越重要的作用，通過促進聯邦政府各部門的通力合作，以及加強教育機構、研究機構和產業機構的互動關系，確保戰略的實施效果。

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[41][42]International Affairs Office. American Community Survey Reports-Languages Use in the United States： 2019[R]. Washington D.C.： International Affairs Office， 2022：4.

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Reforms and Key Characteristics of U.S. Higher Education in the Last Decade

MEI Weihui? JING Zhan

（College of Education， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China）

Abstract： In the last decade， U.S. higher education has faced both international and domestic pressures. The U.S. has implemented reforms in five dimensions to address the challenges faced by higher education. These dimensions include broadening accessibility for disadvantaged students; promoting the digital transformation of higher education; emphasizing higher STEM education; optimizing scientifical and technological innovation strategies; and enhancing global cultural competence. The U.S. higher education reform has shown a consistent sense of hardship， competition and innovation， with the following main features： enhancing the inclusion， diversity and affordability of higher education; making high quality STEM talents cultivation and cutting-edge technology transfer as the top policy priorities; as well as breaking down intersectoral barriers to improve the higher education ecosystem.

Keywords： U.S. higher education; Inclusion; STEM education; Technology innovation; Digital transformation; Global cultural competence

編輯 呂伊雯? ?校對 王亭亭