日本智能網聯汽車管理政策及產業發展研究

付廣　謝業軍　林智桂　何逸波　李嘉和

【摘要】智能網聯汽車是當前國內外技術產業創新發展的重點領域，已成為全球汽車產業發展的重大戰略方向。以日本近十年來智能網聯汽車產業政策管理及產業布局為研究對象，梳理總結了日本當前智能網聯汽車產業各管理部門職能職責、產業結構布局、技術發展水平，通過對其智能網聯汽車不同適用領域發展進度對比，并結合日本當前社會國情，對其今后發展側重趨勢做出了預測，并以此為參考對象對我國智能網聯汽車產業發展提出了建議。

關鍵詞：智能網聯汽車；管理政策；職能職責；產業發展

中圖分類號：F49；U-9；F511.0? 文獻標志碼：A? DOI： 10.19822/j.cnki.1671-6329.20230048

Research on the Management Policy and Industrial Development of Intelligent Connected Vehicles in Japan

Fu Guang1， Xie Yejun1， Lin Zhigui1， He Yibo1， Li Jiahe2

（1. SAIC-GM-Wuling Automobile， Liuzhou 545007; 2. CAERI Automotive Technology Co. Ltd.， Beijing 101199）

【Abstract】 The Intelligent and Connected Vehicle （ICV） is a key field of innovation and development of domestic and international technology industry， and has become a major strategic direction of global automobile industry development. Taking the policy management and industrial layout of Japans intelligent connected vehicle industry in the past 10 years as the research object， the study summarizes the functions and responsibilities of the various management departments， the layout of the industrial structure and the level of technological development of Japans intelligent connected vehicle industry， and makes predictions on its future development focusing on trends by comparing the development progress of different applicable fields of its smart Internet-connected vehicles and taking the current social conditions of Japan as the reference object. It also proposes suggestions for the development of Chinas intelligent connected vehicle industry.

Key words： Intelligent Connected Vehicle（ICV）， Management policy， Functional Responsibility， Industrial development

0 引言

隨著近些年科技產業技術的快速發展，當前智能網聯汽車已成為傳統汽車工業轉型升級的主要方向[1]。而日本作為經濟發展多年依托國內傳統汽車工業紅利的國家，20世紀50年代便開始探索對汽車控制及通信技術的智能化應用，計劃構建一個具備暢通高效的智能交通系統（Intelligent Traffic System，ITS）的社會，因此很早就開始布局車聯網、自動駕駛等新技術研發，從2013年開始便提出《世界領先ITS（智能交通）國家創造宣言》，促使智能網聯汽車測試道路逐步從高速公路延伸到一般道路[2]，在智能網聯汽車產業發展中已形成一套適用自身的較成熟發展規劃體系。

本文從日本智能網聯汽車管理體制中戰略方針及相關部門設立、當前相關標準及管理政策現狀、產業布局及示范項目成果3方面進行了全面研究和梳理?？偨Y新時期背景下日本智能網聯汽車產業發展，研究分析了其今后的發展趨勢，期望能為我國智能網聯汽車產業及交通行業發展提供參考借鑒，并提出了相關啟示和建議。

1 日本智能網聯汽車管理體制

1.1 總體產業發展指導戰略方針

1.1.1 《官民ITS構想和路線圖》

《官民ITS構想和路線圖》[3]是日本針對智能交通系統和自動駕駛相關領域發布的總體性指導戰略方針。其中“官民”即指該指導方針是由政府和民間私營企業聯合制定、共同實施?！豆倜馡TS構想和路線圖》以私家車、物流服務、出行服務三大領域為著眼點制定了未來具體發展目標、自動駕駛系統場景以及商用化時間表，并由此進行研究推進及發展進程規劃，明確2030年完成目標即建立具備“世界上最安全和最順暢”道路交通社會。《官民ITS構想和路線圖》的制定使政府相關部門與私營企業實現了未來發展戰略信息共享，并促進了政府部門展開相關合作，使私營企業在相互競爭之外，也能夠獲取合作機會。

2014年6月，《官民ITS構想和路線圖》首次制定發布后，根據相關技術及形勢發展變化進行年度優化與修訂，以便加速實現戰略目標。2015年2020年已完成6次修訂，并于2021年6月發布《官民ITS構想和路線圖——迄今舉措和未來ITS構想基本理念》[4]，綜合近兩年社會環境變化和智能網聯汽車產業發展相關最新進展情況，提出將ITS構想進一步發展并制定了新的戰略和目標，目前正在推進《官民ITS構想和路線圖》的大幅度修訂。

1.1.2 《利用數字化交通社會的未來2022》

《利用數字化交通社會的未來2022》[5]作為《官民ITS構想和路線圖》發展性繼承文件，由數字機構于2022年8月制定發布。其中提出了打造數字交通社會的未來愿景，將以“為公民的社會生活服務”作為優先級最高的出發點，促進公私合作開發相關技術、發展交通基礎系統設施，以實現建設數字化社會的重點計劃。

其中，針對《官民ITS構想和路線圖》中當前實施進展狀況，認為當下大部分舉措止步于技術驗證示范階段，以進一步發展路線圖，在未來實現社會全面普及為目標，旨在推進其進行重大修訂。

1.2 相關管理部門的設立及各自職能

1.2.1 管理體系構成及職能分工現狀

日本智能網聯汽車管理體系采取以實現《官民ITS構想和路線圖》為核心目標，相關管理部門遵照各自不同職能實施各項舉措的制定和落實的形式。當前，其管理機構體系主要由數字機構、內閣府內設專組及下屬各相關部門構成，如圖1所示。

其各管理部門主要職能如下：

（1）數字機構：政府主導戰略管理及措施統籌。

（2）內閣府：設立戰略創新推廣（Strategic Innovation Promotion，SIP）自動駕駛工作組，聯合協調各地方政府部門、產業及學術界實現跨部門技術開發計劃。

（3）警察廳：自動駕駛相關交通法規確立及審查。

（4）法務?。好鞔_發生事故時刑事責任的認定劃分。

（5）經濟產業?。很囕v及自動駕駛相關技術的研發。

（6）總務?。很囕v通信相關技術的研發和標準修訂。

（7）國土交通?。贺撠熤悄芫W聯汽車最為核心的道路及汽車相關技術及制度等管理。其下設有汽車局和道路局，汽車局主要負責制定車輛安全標準，而道路局主要負責制定道路標準。

1.2.2 數字機構逐步接管統籌指揮職能

2014年，內閣府在創新戰略計劃中成立了SIP自動駕駛工作組。截至2020年，在該自動駕駛工作組的推進下，已部分實現《官民ITS構想和路線圖》所制定的戰略目標和進程規劃。

然而，由于近年日本在應對新冠疫情過程中，在國家和地方層面均出現了數字化延遲、制度落后等問題。為根本解決目前問題，實現數字化社會建設、確保相關舉措落實，內閣府于2021年9月設立了數字機構，其定位是作為統籌管理促進數字社會發展相關措施的指揮中心。其下設有數字化社會促進會執行委員會，已召開多次會議商討研究并發布了《利用數字化交通社會的未來2022》，結合了近年技術發展及最新社會需求趨勢，為推動今后數字化交通社會的建設，針對智能網聯汽車技術及今后產業發展也進行了全面統籌規劃。如圖1所示，數字機構今后將逐步接管內閣下設SIP自動駕駛研究小組至今為止開展的部分工作，包括自動駕駛、ITS政策措施等內容的相關統籌指揮。

2 日本智能網聯汽車相關管理政策

2.1 日本自動駕駛的分級定義

目前智能網聯汽車業界針對自動駕駛技術定義分級，采用的是由美國國際汽車技術協會（Society of Automotive Engineers，SAE）制定的標準。因此，日本國土交通省也以SAE標準作為參照依據，頒布了適用于日本的自動駕駛汽車等級劃分，見表1。

其中，L3和L4級別自動駕駛的限制條件為在事先定義的運行設計域（Operational Design Domain，ODD）域內進行，ODD需包含有詳細定義的可進行自動駕駛的領域劃分、道路狀況、天氣條件及時間。

2.2 相關管理政策及體系建設現狀

當前，日本針對智能網聯汽車已完成的相關管理標準和政策依據制定工作，可以分為政策法規修訂、標準體系建設2方面。

2.2.1 政策法規修訂方面

為了解決自動駕駛相關法律制度存在空白等問題，日本內閣府、國土交通省、警察廳等多部門自2017年起便對多部法律進行了修訂補足。其中，針對產品準入管理、上路許可規范、輔助設施制度等3大方面多次發布《道路交通法》[6]、《道路運輸車輛法》[7]、《道路法》[8]的修正案。

（1）《道路交通法》：2017年和2019年分別進行了2次修訂，均已正式實施落地。其中，2017年2月，《道路交通法》的修訂內容包括允許在特定區域內的公開道路使用智能網聯汽車，并明確由日本警察廳負責相關許可工作。而在2019年5月通過并于2020年4月1日生效的《道路交通法》修正案實現了L3級自動駕駛的上路行駛許可，其新增條例內容側重于駕駛員管理，規定自動駕駛過程中駕駛員有隨時接管駕駛的義務，并明確了駕駛行為和交通事故責任相關劃分問題。2022年4月，為了加快L4級別自動駕駛落地應用，國會通過了《道路交通法》最新修正案，于2023年4月1日起實施，該修正案解除了對L4級自動駕駛的禁令。然而其L4級禁令解除的主要適用對象并非私家車等個人車輛，而是提供L4級自動駕駛出行服務的社會運營項目，并且必須獲得相關委員會許可及部署，布局設想為在人口稀少地區特定路線的公路上行駛的無人巡回巴士等。此外，修訂內容還包括關于自動配送機器人最高時速不得低于6 km/h、允許與行人在同一區域行駛、部署運營商須向縣公共安全委員會報告等義務。

（2）《道路運輸車輛法》：2019年5月，日本通過《道路運輸車輛法》修正案，內容側重于汽車產品管理，其修訂內容主要與自動駕駛系統、軟件更新有關，建立了確保自動駕駛車輛安全的制度。以裝備有自動駕駛系統的車輛為適用對象，設置了4點法律法規及制度補充：

a. 將自動駕駛裝置納入安全基準對象；

b. 明確對法人機構相關要求，對標準符合審查所需技術信息進行管理；

c. 擴大分解整備范圍，并規定汽車制造商有義務提供整備檢查所需技術信息；

d. 建立特定改裝汽車相關許可制度。

該修正案對L3級自動駕駛車輛給出了定義和準入依據，為自動駕駛汽車商業化部署提供了新的安全標準，將可行駛的道路環境與速度等條件從紙面要求轉為技術模式上的實現，并于2020年4月進入正式實施階段。

（3）《道路法》：內閣會議于2020年11月前通過了《道路法》的修正草案，以完善相關法律制度。內容包括“自動駕駛輔助設施”相關部分，涉及自動駕駛輔助設施相關的制度也由此開始正式啟用。

（4）其他相關法律法規：為了促進第五代移動通信系統5G的普及，日本總務省正在進行《無線電法》修訂草案的研究編制，其目的在于引入一個機制來促進同一頻率無線電波的共同使用。而在技術層面，與自動駕駛相關的《卡車運輸商業法》和《道路運輸車輛法》在內的立法也將受其影響，未來會有進一步的修訂。

2.2.2 標準體系建設方面

日本警察廳于2016年發布了《自動駕駛系統道路實證試驗實施指南》[9]，明確了自動駕駛獲取道路測試許可應當滿足的多項要求，包含測試目的及時間、安全措施、緊急情況處理等，以確保公共道路上自動駕駛的安全性。2017年6月，警察廳以此為基礎發布了《遠程測試許可申請處理標準》[10]，規定了關于遠程測試許可的處理標準，包括對公開道路遠程測試的測試主體資格、測試場地和時間、許可實施條件、交通事故處理等方面的要求。2018年，內閣府制定《自動駕駛相關制度完善大綱》[11]，表示將為配備L3級別自動駕駛系統的私人車輛制定國內適用的法律制度并于2020年實現應用。同年，國土交通省正式發布《自動駕駛汽車安全技術指南》[12]，其中明確了L3、L4級別的自動駕駛汽車必須滿足的安全條件，指出L3級別的車輛需要能夠自動識別駕駛員是否處于控制車輛狀態，并且能夠在必要時發出警報；L4級別車輛需要能夠判斷車輛是否難以進行自動駕駛，并告知車輛駕駛員。

2020年7月，國土交通省正式發布《最后一公里自動駕駛車輛系統基本設計書》[13]，其中概述了設計自動駕駛車輛時應考慮的要點，以確保其符合安全標準。目的在于促進最后一公里自動駕駛車輛的開發、實用化及普及。

2020年4月，以應對新冠疫情爆發后對于非接觸式送貨需求的增長，警察廳發布了自動配送機器人公共道路示范測試手續的具體流程。隨后，國土交通省和警察廳又分別于2020年4月建立了自動配送機器人認定基準放寬的制度，在2021年6月發布了《特定自動配送機器人等公共道路實證實驗的道路使用許可標準》[14]，首次針對以具體配送為目的的具備自動駕駛系統的交通工具認定制度和使用許可標準進行改善和修正，簡化了部分配送機器人公共道路示范流程。進一步促進自動配送機器人普及與實際應用。

3 日本智能網聯汽車產業布局及示范項目成果

3.1 當前技術研究與產業鏈布局組成

當前，日本智能網聯汽車相關技術及產業研究主要由國家相關部門特設研究會議及機構、各汽車制造商及大學下屬相關研究機構等在互相提攜、共同合作的模式下，進行技術研究及示范應用項目的推進。

經濟產業省制造產業局和國土交通省汽車局自2015年起成立了自動駕駛商務研討會。在討論戰略協調領域的研究和開發課題的同時，實施了自動停車（山谷停車）、最后一英里交通、高速公路卡車隊列行駛等社會實踐項目。已經在全國不到20個地區實施了以公路車站為中心的自動駕駛項目。不同于常規的車企所主導的相關項目，而是為了在社會面普及實現自動駕駛出行服務，以滿足地方的需求而實施。

在技術研發領域，各車企以開發作為全球出口商品的汽車為目標，繼而設立相關研究所。如豐田設立了豐田研究所及高級開發公司，針對自動駕駛相關技術進行研究和開發。同時，為了避免過度競爭，將基礎高精度地圖、安全性評估和安全對策設置、接納度評價等作為戰略協調領域，參與了SIP等國家項目。

從產業鏈分布來看，當前參與日本智能網聯汽車產業的相關企業可分為上、中、下游，其產業鏈中主要企業分布[15]如表2所示。

而另一方面，在參與智能網聯汽車產業及技術研究的大學中，不僅有群馬大學、埼玉工業大學積極推進針對公共交通的自動駕駛項目實驗，東京大學、名古屋大學、慶應義塾大學、金澤大學等多個大學從技術研究到實證，也正在推進自動駕駛技術相關研究。如明治大學、金澤大學等均設立了專門的自動駕駛研究所。

3.2 自動駕駛發展現狀及相關示范項目

自2019年起，根據SAE標準分級，日本當前超過90%新車已搭載L1級別自動駕駛輔助系統。同年后期，具備在高速公路等道路使用免提等L2輔助功能裝備的私人車輛，步入實際應用。

相鐵巴士、JR東日本、BOLDLY等相關企業在全國各地開展了L2級智能駕駛技術社會出行服務的測試驗證示范項目，也已實現了大范圍普及。

針對L3級別智能駕駛技術，個人使用車輛目前已有本田Legend于2020年11月通過國土交通省授予批準上路許可，成為全球首款合法上路的 L3 級自動駕駛車輛，并于2021年3月正式銷售。而針對社會出行服務L3級的相關測試與示范，目前僅在福井縣永平寺鎮開展相關測試。由一名監測員遠程操作3輛無人車，作為收費出行服務進行示范運營。

與已進入實用化階段的L1～L3級別不同，日本當前的L4級自動駕駛相關技術仍處于開發測試階段，是未來2023年～2025年所制定的發展規劃中的重要目標。結合目前在福井縣所進行的L3級社會出行服務相關項目案例，當前，在遠程監控和緊急情況下仍需由手動接管駕駛。預計今后將在符合限制條件下僅使用遠程監控實現自動駕駛，從而實現對手動操作的完全取代。

預計于2023年4月開放的自動駕駛L4出行服務，也僅限低人口密度區或特定公車、物流車專用道等地區實行，針對私家車等個人車輛的自動駕駛許可應用仍未開放，暫定于2025年實現L4級私家車等個人車輛上路行駛的目標。

同時，針對自動駕駛最高級別即L5級別，結合當下技術水平及測試示范階段來看，由于L5級自動駕駛目前僅處于概念階段，今后具體的技術研究及推進目標仍有待確定。

4 日本智能網聯汽車管理及發展對我國的啟示

4.1 日本智能網聯汽車管理特點

從管理體制和相關法規政策出臺來看，日本政府首要明確了商用化時間節點及推進目標，其后再修訂相關法令，以此為依據來推動不同場景下各類道路、各類車型的自動駕駛道路測試和數據分析工作。同時在產業方面，國家戰略引領促進了各企業間聯合研究，從而實現了官產學研的合作。由此可見，日本智能網聯汽車管理特點為在國家引導下全過程積極發揮跨部門協同作用，在實踐中持續改進計劃節點，從而推進總體戰略規劃落實。

4.2 日本智能網聯汽車產業未來發展側重點

從民生便利和社會可持續發展的角度出發，日本開始著手全面布局構建數字化交通社會，日本警察廳也已通過將于2023年4月解禁L4級自動駕駛出行服務。

可見，未來日本智能網聯汽車產業將側重于優先促進出行服務自動駕駛級別由L3至L4的升級及在全國范圍內開展普及應用，同時完善相關基礎設建設為公民提供相關出行及物流服務。在出行及物流服務等示范項目大范圍投入運營并形成完善監管措施及制度后，針對私家車等個人車輛領域的L3級以上的全面解禁和上路行駛才可能真正實現，當前仍被視為日本智能網聯汽車產業發展的后期階段中的長期目標。

4.3 對我國智能網聯汽車產業發展的啟示

（1）發揮優勢加強頂層戰略規劃。日本《官民ITS構想和路線圖》在不同領域發展進程中設立完成目標的具體時間節點，且每年根據實際推進狀況而不斷修訂，始終掌握著智能網聯汽車發展在其當前國情下的最優戰略方向。我國在當前整體戰略規劃之下，可借鑒日本，發揮多部門協調優勢具體量化未來發展計劃中的發展目標與要求，并根據每年技術及產業發展情況總結優勢與存在問題，及時進行相關頂層規劃戰略的更新調整，使得我國智能網聯汽車產業建設更加具備科學性、更加穩步有序。

（2）全面完善相關法規政策制定。我國現有智能網聯汽車法規政策則以單獨發布道路測試管理辦法和實施細則為主，適用范圍較小。而日本當前在體系制度及標準、管理法規政策2方面已發布相關具體準入安全基準和責任管理條例，降低了其智能網聯汽車上路行駛及測試獲取許可的難度。因此，我國也應優先完善如自動駕駛相關安全標準、交通事故責任的明確劃分、相關保險適用范圍等法律空白，為智能網聯汽車未來實際應用提供法律依據和保障。

（3）重點加強關鍵核心技術研發。日本通過由國家親自布局，引導相關企業、資助大學成立相關研究所等舉措，既推進自動駕駛技術研發，也加快相關技術標準確立。我國可借鑒其方式，通過制定國家級重點研發計劃、成立相關委員會，鼓勵各車企及相關技術研發公司參與，為其提供更多合作研發機會。同時，鼓勵高校等科研機構參與，在理論技術突破上給予資助支持。

（4）發展跨行業協同及創新生態。日本當前由于物流出行服務等需求的增長與數字化普及落后之間的矛盾，使其智能網聯汽車產業未來首先任務是完成社會面服務運營的商業化落地。而我國數字化普及度相對較高、數字化建設速度相對較快，可不僅將重心放在某一場景而是進行多場景行業布局，加速構建跨界融合的產業鏈、供應鏈。促進相關行業跨界協同發展，以實現多場景商業化加速落地。

參 考 文 獻

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[14] 日本警察庁.特定自動配送ロボット等の公道実証実験に係る道路使用許可基準[EB/OL]. （2021-06-30） [2023-02-10]. https：//www.npa.go.jp/bureau/traffic/selfdriving/robotkijun2.pdf.

[15] 中國汽車工業協會， 中國汽車技術研究中心有限公司， 豐田汽車公司. 中國汽車工業發展報告（2019）[M]. 北京： 社會科學文獻出版社， 2019.

（責任編輯 明慧）

【作者簡介】

付廣（1983—），男，碩士，上汽通用五菱汽車股份有限公司，高級工程師，研究方向為智能駕駛系統開發及測試驗證。

E-mail：guang.fu@sgmw.com.cn