新業態勞動者權益保障領域檢察公益訴訟機制探析*

張國倉等

摘 要：新業態勞動者的合法權益具有鮮明的社會公益性質，將檢察公益訴訟機制納入新業態勞動者權益保障領域，合乎檢察機關履行法律監督職能與保護社會公共利益之理念。通過拓寬案件線索收集機制、確定案件范圍標準、明確檢察機關公益訴訟主體資格以及合理設置檢察公益訴訟訴前程序四個方面構建新業態勞動者權益保障領域檢察公益訴訟機制，增強執法司法合力，為加強新業態勞動者權益保障提供有力的法治支撐。

關鍵詞：新業態勞動者 檢察公益訴訟 勞動公益

新就業形態是指伴隨著互聯網及人工智能的發展，依托新技術而出現的去雇主化、平臺化的新型就業模式，具有就業方式靈活化、組織方式扁平化、用工范圍擴大化等特征。［1］2023年，第九次全國職工隊伍狀況調查統計表明，目前全國新業態勞動者達到8400萬人。［2］黨的二十大報告明確指出，要完善勞動者權益保障制度，加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障。2022年最高檢首次發布典型案例指導新業態勞動者權益保護，要求“切實維護新業態勞動者權益”。［3］本文擬結合自身實踐情況，論證新業態勞動者權益保障領域引入檢察公益訴訟之必要性，提出構建新業態勞動者權益保障檢察公益訴訟機制，為保障新業態勞動者權益“升級提質”。

一、新業態勞動者權益保障領域檢察公益訴訟機制的理論依據

保障新業態勞動者權益符合弱者保護和公共屬性的公益訴訟理念，構建檢察公益訴訟機制具備法理基礎。一是新業態勞動者屬于弱勢群體。平臺經濟時代，數字權力高度聚集于大型平臺企業，新業態勞動者的權利和地位相較于傳統用工模式更為弱勢。平臺業務運營的基礎是算法，平臺業務模式的核心則是對新業態勞動者的算法管理，對新業態勞動者的合法權益構成的侵害主要表現在：一方面，由于平臺算法私有化使得平臺權力不受限制，平臺算法設計與開發存在責任主體模糊、監管空白的難點，平臺企業單方面通過技術手段設定算法、制定規則和協議，新業態勞動者則缺乏規章制度制定的參與權和話語權，危及新業態勞動者程序上的參與救濟權以及勞動保障的實體權利。另一方面，平臺企業為了追求利益最大化，依靠平臺壟斷地位、算法優勢和信息的不對稱，在管理上不斷強化新業態勞動者對平臺的從屬性和依賴性。［4］二是新業態勞動者權益具有公共屬性。一方面，新業態勞動者并非某個或某些少數特定群體，符合公益訴訟“不特定多數人”的要求。另一方面，算法作為體現了平臺意志的一種公共力量，具有廣泛的控制能力。在平臺算法數據的驅動下，如外賣騎手等新業態勞動者通過違反交通法規的行為來縮短配送時間，在高勞動強度下堅持疲勞送單的現象普遍存在，對社會公眾的生命安全產生嚴重隱患。

二、新業態勞動者權益保障領域引入檢察公益訴訟之必要性

（一）新業態勞動者權益保障領域立法存在不足

新業態勞動用工關系呈現出靈活化、碎片化甚至多元化等特點，我國現行勞動法律制度難以提供有效的制度供給，致使新業態勞動者游離于勞動法律框架之外。整個新業態勞動者權益保障法律框架體系存在以下短板：一是勞動立法相對滯后。我國現行勞動法主要調整穩定單一的勞動關系，而新就業形態突破了我國勞動法律法規的調整范圍。新就業形態勞動者不再作為“單位人”來就業，主要通過網絡技術與數字平臺互動連接，來實現個人與工作機會的對接互動，基于傳統用工模式制定的勞動基準制度則存在制度缺陷。［5］二是政策法規位階較低。在新業態勞動領域，國家近年來出臺的政策法規效力層級較低，缺乏法律應有的強制性、權威性和統一性，一定程度上影響了新業態勞動者權益保障的剛性。

（二）傳統勞動監察模式無法應對新業態用工模式

新業態用工模式下，勞動關系的變化給勞動監察增加了難度。一是平臺企業的運作核心是通過算法和定位對勞動者進行工作分配和遠程監管，所有用工都在線上完成，而相應的精準化監管模式目前尚未形成，以線下為主的勞動監察措施與線上用工的流動性和共享性不相適應，無法實現精準監管。二是平臺企業往往以不存在勞動關系為由規避監管，致使勞動監察部門無法對其進行勞動監督。2021年，人力資源和社會保障部等八部門共同印發的《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》為新業態用工模式下的勞動監察提出了新要求，但只是進行了宏觀部署，缺乏具體的可執行性。因此，傳統勞動監察模式在應對新業態勞動模式中的權益糾紛時就顯得捉襟見肘。

（三）“一裁兩審”的私權救濟機制尚不健全

新業態用工模式具有很大的靈活性，難以適用現行勞動法律制度調整，導致勞動關系認定困難、法律關系定性模糊，法律理論和司法實踐受到系統性挑戰。一是勞動關系從屬性理論弱化致使司法裁判處于從屬性理論適用性供給不足和實踐性需求擴張的矛盾之中，勞動者權益無法保障。［6］二是我國在勞動爭議案件中采取仲裁前置的方式，“一裁兩審”處理周期長，維權成本高，這既不利于快速解決爭議，也使新業態勞動者申請仲裁和提起訴訟的動力不足。同時，民事訴訟多從侵權責任角度入手保護新業態勞動者權益，在舉證責任方面一般遵循“誰主張，誰舉證”的原則，而新業態用工模式下，證明責任要求高，取證困難。

（四）檢察公益訴訟介入新業態勞動者權益保障領域存在獨特優勢

檢察機關通過公益訴訟介入新業態勞動關系進行監督存在制度優勢。一是新業態勞動者權益保障與公益訴訟的價值目標相契合。勞動法是以保護勞動者作為其價值理念，而公益訴訟存在保護公共利益的目標，兩者在我國的理論和現實語境下具有極高的契合度。作為人權重要內容的勞動權，具有以公共利益為本位、適用“傾斜保護”原則的特點，建立新業態勞動保障公益訴訟機制，不僅符合新業態勞動者權益保護的內在需求，同時也是解決我國目前突出的新業態勞動者權益保障問題的理想選擇和最佳司法路徑。二是新業態勞動者權益保障領域檢察公益訴訟具備實踐經驗。2023年最高檢針對平臺經濟發展過程中出現的新業態勞動者權益侵害問題，專門指導多地開展專案辦理外賣平臺算法侵害新業態勞動者權益案件［7］，而且取得了一定的效果。由此可見，我國在司法實踐中已經以“專案辦理”的模式開展檢察公益訴訟的有益探索。

三、新業態勞動者權益保障領域檢察公益訴訟機制構建

（一）拓寬案件線索收集機制

由于新業態勞動者權益侵害行為大多發生在勞動者工作過程中，相關工作機制、獎懲制度等并不對外公開，侵害行為存在一定的隱蔽性，這為檢察機關獲取案件線索帶來一定的困難，拓寬案件線索收集機制就成為檢察機關及時介入的關鍵。因此，檢察機關應采取多元化方式鼓勵勞動者積極維權，加強相關線索舉報途徑的宣傳，同時構建勞動行政部門、工會和檢察機關三方信息交流和案件信息抄送機制來擴展案件線索來源，探索多樣化的線索發現機制。

（二）將“勞動公益”作為案件范圍確定的標準

在新業態勞動者權益保障領域引入檢察公益訴訟的前提必須是存在“勞動公益”。所謂“勞動公益”是指不特定多數勞動者及其家庭成員所共同享有，并為勞動基準法強制保護的利益。［8］在新業態用工模式下，平臺企業通過規則制定和算法監控，違反勞動基準法，造成新業態勞動者群體的勞動報酬權、休息權被侵害，并由此引發連鎖性不利后果，嚴重威脅社會和諧穩定。基于此，平臺企業的違法行為不僅直接侵害了不特定多數新業態勞動者的合法權益，同時對國家經濟秩序和弱勢群體保障等社會公共利益也造成了損害。因此，以新業態勞動者這一社會弱勢群體利益作為確定案件范圍的標準具備合理性及可操作性。

（三）確保檢察機關公益訴訟起訴權的謙抑性

依據我國憲法規定，檢察機關是國家法律監督機關。這就決定了當社會公共利益受到侵害時，檢察機關有職責進行監督和提請人民法院通過依法審判予以制止和糾正，但是值得注意的是，我國公益訴訟的提起主體既包括檢察機關還包括行政機關和社會組織。因此，檢察機關在行使公益訴訟起訴權時，要秉持謙抑審慎的原則，只有勞動行政部門或適格的社會組織在規定期限內不作為或不起訴時，方可提起公益訴訟。

（四）合理設置檢察公益訴訟訴前程序

為了有效的配置司法資源，合理發揮司法的政策引導和威懾功能，在公益訴訟啟動之前應當設置訴前程序。關于訴前程序如何設置，當前學界有兩種觀點：一是將支持起訴和督促起訴作為檢察機關提起公益訴訟的訴前程序；二是將行政機關對侵害公益的違法行為進行行政處罰作為檢察機關提起公益訴訟的訴前程序。［9］筆者認為，第二種觀點有待商榷，因為勞動行政部門對違法企業進行行政處罰只是證明侵權事實的存在，不宜將其作為提起公益訴訟的前置程序。第一種觀點較為適合，因為保障新業態勞動者權益的勞動基準屬于國家以立法形式確立的強行性法律規范，體現了國家對勞動條件的干預，具有強制執行的效力。在新業態勞動權益保障領域，檢察機關提起行政公益訴訟后，應通過聽證、磋商等方式督促勞動行政部門履職，同時可以以檢察建議、跟蹤監督等作為輔助方式增加法律監督的剛性；在提起民事公益訴訟時，積極引導社會組織參與并支持起訴，在訴前程序無法收到效果的情況下可提起檢察公益訴訟。

*本文系2023年度甘肅省人民檢察院檢察理論研究課題“勞動者權益領域檢察公益訴訟研究”（GSJC2023-39-02）階段性成果。

**課題組負責人：張國倉，甘肅省天水市人民檢察院黨組成員、副檢察長，三級高級檢察官［741000］課題組成員：郭毅玲，天水師范學院商學院副教授；張楚溪，英國曼徹斯特大學博士生；鄧凈元，甘肅省天水市人民檢察院法律政策研究室副主任；張洲芳，甘肅省天水市人民檢察院第六檢察部四級檢察官助理［741000］

［1］ 參見莫榮：《新就業形態的概念、現狀與協同治理》，《新經濟導刊》2020年第3期。

［2］ 參見《全國新就業形態勞動者達8400萬人》，中華人民共和國中央人民政府網https：//www.gov.cn/xinwen/2023-03/27/content_5748417.htm，最后訪問日期：2024年1月24日。

［3］ 參見于瀟：《精準監督，促進構建和諧穩定的勞動關系》，《檢察日報》2022年12月14日。

［4］ 參見余少祥：《新就業形態的特征、挑戰與對策建議》，《人民論壇·學術前沿》2023年第16期。

［5］ 參見王群：《數智時代新業態勞動者權益保護之反思》，《青海社會科學》2022年第6期。

［6］ 參見黃振鵬、張強、邵永強：《勞動關系理論視角下我國新業態從業者勞動權益保障研究》，《北京政法職業學院學報》2021年第4期。

［7］ 參見《“趕時間的人”沒有四季？最高檢關注外賣騎手權益保障問題》，最高人民檢察院公眾號https：//mp.weixin.qq.com/s/NkmUyom34xBWSkwN5T4mhg，最后訪問日期：2024年1月31日。

［8］ 參見王蘭玉：《勞動公益訴訟：勞動公益權保護困境的出路》，《河南財經政法大學學報》2012年第6期。

［9］ 參見林嘉：《勞動基準法研究》，法律出版社2023年版，第331頁。